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Beni Ambientali - Cassazione Penale

Cass. Sez. III n. 16871 del 4 maggio 2010 (Cc 17 feb. 2010)
Pres. Grassi Est. Amoresano Ric. Callea
Beni ambientali. Vincoli imposti con provvedimenti amministrativi e deroghe

Il regime derogatorio di edificabilità previsto dall'art. 142, comma secondo, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 non riguarda i vincoli paesaggistici ordinari imposti con provvedimento amministrativo, ma concerne in via esclusiva i vincoli imposti per legge ad intere categorie di beni paesaggisticamente vincolati. (Fattispecie di sequestro preventivo su immobili realizzati in zona sottoposta a vincolo paesaggistico imposto con D.M. 30 aprile 1965).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. GRASSI Aldo - Presidente - del 17/02/2010
Dott. PETTI Ciro - Consigliere - SENTENZA
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - N. 293
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. SARNO Giulio - Consigliere - N. 35213/2009
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
1) Callea Caterina nata il 14.12.1942;
avverso l'ordinanza del 20.7.2009 del Tribunale di Perugia;
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. AMORESANO Silvio;
sentite le conclusioni del P.G., Dott. IZZO Gioacchino, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
OSSERVA
1) Con ordinanza in data 20.7.2009 il Tribunale di Perugia rigettava la richiesta di riesame proposta nell'interesse di Callea Caterina avverso il decreto di sequestro preventivo, emesso dal GIP del Tribunale di Perugia il 19.6.2009, dell'immobile della predetta Callea sito nella frazione San Feliciano del Comune di Magione. Premetteva il Tribunale che il sequestro era stato disposto nell'ambito del procedimento penale a carico di Tancetti Gianfranco, responsabile dell'Area Urbanistica ed Assetto del Territorio del Comune di Magione, indagato per i reati di cui all'art. 110 c.p., D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c), art. 110 c.p., D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181 comma 1 bis, lett. a), art. 734 c.p. (secondo l'ipotesi accusatoria il Tancetti, in concorso con altri soggetti in corso di identificazione, aveva assentito attività edificatoria, con il rilascio ai proprietari di permessi di costruire e di autorizzazioni ambientali, benché gli immobili fossero ubicati all'interno di aree boschive, tutelate con la previsione della inedificabilità assoluta).
Tanto premesso, riteneva il Tribunale sussistente il fumus dei reati ipotizzati. La L. n. 431 del 1985, art. 1, comma 4 (cd. Legge Galasso) autorizza nei boschi e nelle foreste di cui alla lett. g) unicamente il taglio colturale, la forestazione, le opere di bonifica antincendio e conservazione previsti ed autorizzati in base alle normative vigenti in materia. Il comma 2 del medesimo art. 1 prevede però che il vincolo non si applichi alle zone A e B e, limitatamente alla parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione, alle altre zone, come delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 (la clausola di esclusione è stata confermata nel tempo con continuità normativa; da ultimo dal D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 142, comma 2).
Le condizioni per la operatività della deroga, secondo il Tribunale, si sono realizzate soltanto in relazione ai terreni dell'ambito "Sole- Pineta" (il vincolo di inedificabilià nasceva ex L. n. 431 del 1985, essendo imposto per categorie) e non per i terreni (come quello della Callea) siti in zona San Feliciano, coperti da vincolo paesaggistico imposto con il D.M. 30 aprile 1965 (fattispecie di tutela specifica).
La particella 1805 (di cui è proprietario la Callea) ricade nel foglio 41, incluso nella elencazione di cui al D.M. 30 aprile 1965, per cui la deroga di cui alla L. n. 431 del 1985 (ora riproposta negli stessi termini dal D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 142, comma 2) non trova applicazione. L'art. 157 (cui rinvia l'art. 142) prevede, infatti, che conservano efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497. Essendo l'area inedificabile, non avrebbe potuto essere rilasciato alcun permesso a costruire. Tale inedificabilità, del resto, risulta anche dal PTCP approvato con Delib. n. 59/02 del Consiglio Provinciale di Perugia. Ritiene, pertanto, il Tribunale, sulla base della relazione del consulente del P.M., che, essendo la zona di San Feliciano classificata dal PRG (approvato nel 1991) come di completamento B e quindi edificabile, il Comune debba procedere all'adeguamento dello strumento urbanistico al PTCP provinciale che all'art. 39, comma 7, lett. K) fa divieto della realizzazione di nuovi interventi edilizi, fatte salve le deroghe previste dall'art. 142, comma 2 Codice Urbani (deroghe che, però, non sono operanti se il vincolo risulti imposto con provvedimento amministrativo ai sensi della L. n. 1497 del 1939).
Sussiste poi il periculum in mora, in quanto essendo l'area soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta, è indubitabile l'aggravamento del carico urbanistico, in quanto la libera fruibilità del bene produrrebbe effetti sulla domanda di infrastrutture.
2) Propone ricorso per cassazione Callea Caterina, a mezzo del difensore, per erronea applicazione dell'art. 1 L. n. 431 del 1985. Il Tribunale arbitrariamente ha ritenuto che nei territori coperti da bosco vi sarebbe un vincolo di inedificabilità assoluta: le attività indicate dalla L. n. 431 del 1985, art. 1, comma 1 non sono le uniche consentite (l'avverbio unicamente è stato aggiunto dal Tribunale). La norma infatti, molto più semplicemente, consente l'effettuazione delle attività elencate senza autorizzazione, mentre per interventi di edificazione è richiesta l'autorizzazione paesaggistica. Tanto emerge chiaramente dalla normativa succedutasi nel tempo fino al D.Lgs. n. 42 del 2004. Nelle leggi statali, quindi, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, non si rinviene alcun tipo di vincolo da cui derivi l'assoluta inedificabilità dei terreni boscati. Tale interpretazione trova, del resto, conferma nell'orientamento giurisprudenziale.
Con il secondo motivo denuncia la erronea applicazione della disciplina regionale e provinciale in materia di edificabilità nei terreni vincolati.
Mentre la normativa nazionale non prevede un divieto assoluto di edificare nei terreni vincolati, la normativa regionale e provinciale ha introdotto un principio di inedificabilità assoluta in relazione alle aree boscate sottoposte a vincolo paesaggistico (principio che può essere derogato in determinati casi). Secondo la legislazione regionale la regola generale è quella della inedificabilità; è possibile, però, edificare nella aree boscate che alla data del 6.9.1985 (data di entrata in vigore della Legge Galasso) erano classificate come zone A e B, o come zone diverse, purché ricomprese nei piani pluriennali di attuazione; non è prevista alcuna eccezione alla deroga. Il P.T.C.P. della Provincia di Perugia, approvato nel 2002, all'art. 39, comma 7, lett. K) prevede che, nella aree boscate di cui al D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 146 sono vietati nuovi interventi edilizi, ma nel rispetto di quanto previsto dalla L.R. n. 27 del 2000, art. 15 e dalla L.R. n. 28 del 2001. Tale richiamo comporta l'applicabilità della deroga prevista dalle leggi regionali. Il terreno di proprietà della Callea, classificato come zona B fin dal 1981, è pertanto edificabile.
Il Tribunale, recependo le conclusioni del consulente del P.M., incorre in errore, in quanto applica al PTCP la deroga (alla deroga sopra indicata) di cui all'art. 142, comma 4 del D.L.vo Codice Urbani. L'art. 39 del PTCP della Provincia di Perugia, attraverso il rinvio alle LL.RR., richiama soltanto il comma 2 e non il comma 4 dell'art. 142, per cui indebitamente l'ordinanza impugnata applica la deroga della deroga. A conferma che l'art. 39 in questione non prevede l'inedificabilità delle aree boschive classificate come zona B, successivamente ai fatti per cui è processo il Comune di Magione nel nuovo PRG (approvato in data 22.4.09), ha nuovamente classificato il terreno della Callea come zona B edificabile.
3) Il ricorso è infondato (nei termini di cui si dirà) e va, pertanto, rigettato.
3.1) Risulta in punto di fatto pacificamente, non essendo contestato neppure dalla ricorrente, che il D.M. 30 aprile 1965 sottopone a tutela paesistica, ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497, "La zona del territorio del Comune di Magione...compresa nei fogli catastali numeri 53, 48, 47, 41, 35, 26, 25, 18, 27, 28, 29 e 30", specificando che "Tale zona è delimitata dai fogli catastali numeri 54, 55, 49,43,42, 36, 32, 31, 20,19 e 12 del Lago Trasimeno" e che la particella n. 1805, di cui è proprietario la Callea ed in ordine alla quale sono stati rilasciati permesso di costruire ed autorizzazione ambientale, ricade nel foglio 41. È indubitabile, quindi, che in ordine a tale particella sia stato imposto con il D.M. 30 aprile 1965 un vincolo puntuale (ovvero relativo a beni specificamente individuati).
È altresì pacifico che la zona di San Feliciano, dove è ubicato il terreno in questione, è indicata negli strumenti urbanistici del Comune di Magione come zona B di completamento.
Si tratta, quindi, di accertare se la deroga prevista, in perfetta continuità normativa con la precedente normativa, dal D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 142, comma 2 ("Non sono comprese tra i beni elencati nel comma 1 le aree che alla data del 6 settembre 1985". a) erano delimitate negli strumenti urbanistici come zone A e B; b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, come zone diverse dalle zone A e B, ed erano ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate..."), riguardi anche le zone oggetto di vincolo puntuale.
3.1.1) È opportuno, ricordare che la previsione di aree sottoposte a vincolo paesaggistico per legge, di cui all'art. 142, è stata introdotta per la prima volta dal D.L. n. 312 del 1985, artt. 1 e 1 quater, convertito con modificazioni dalla L. n. 431 del 1985, che ha inserito i commi 5, 6 e 7 nel D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 82, e tali disposizioni sono state successivamente recepite dal D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 136 e nel citato art. 142 del Codice. Il procedimento per la dichiarazione degli immobili o delle aree espressamente sottoposti a tutela in ragione del loro notevole interesse pubblico previsto dagli artt. 136 e seg. del Codice dei beni culturali e del paesaggio risulta, invece, sostanzialmente analogo a quello già previsto dalle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 139 e seguenti, che a loro volta richiamavano le disposizioni di cui alla L. 29 giugno 1939, n. 1497, art. 1 e seguenti. Con riferimento agli immobili di notevole interesse pubblico, inoltre, il D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 157, dispone che;
"1) Fatta salva l'applicazione dell'art. 143, comma 6, dell'art. 144, comma 2, e dell'art. 156, comma 4, conservano efficacia a tutti gli effetti; a) le notifiche di importante interesse pubblico delle bellezze naturali o panoramiche, eseguite in base alla L. 11 giugno 1922, n. 778;
b) gli elenchi compilati ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497;
c) i provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico emessi ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497; d) i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emessi ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 82, comma 5, aggiunto dal D.L. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1, convertito con modificazioni nella L. 8 agosto 1985, n. 431; e) i provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico emessi ai sensi del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; f) i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emessi ai sensi del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; 2) Le disposizioni della presente parte si applicano anche agli immobili ed alle aree in ordine ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice, sia stata formulata la proposta ovvero definita la perimetrazione ai fini della dichiarazione di notevole interesse pubblico o del riconoscimento quali zone di interesse archeologico", (cfr. anche Cass. sez. 3 n. 45609 del 9.11.2005). 3.1.2) Va, altresì, ricordato che è orientamento costante di questa Corte che il reato di cui al D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 163 (ora D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181) è reato di pericolo e, pertanto, per la configurabilità dell'illecito, non è necessario un effettivo pregiudizio per l'ambiente, potendo escludersi dal novero delle condotte penalmente rilevanti soltanto quelle che si prospettano inidonee, pure in astratto, a compromettere i valori del paesaggio e l'aspetto esteriore degli edifici. Nelle zone paesisticamente vincolate è pertanto inibita, in assenza della prescritta autorizzazione, ogni modificazione dell'assetto del territorio, attuata attraverso qualsiasi opera non soltanto edilizia, ma di qualunque genere (ad eccezione degli interventi consistenti: nella manutenzione, ordinaria e straordinaria, nel consolidamento statico o restauro conservativo, purché non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici; nell'esercizio dell'attività agro- silvo-pastorale, che non comporti alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie od altre opere civili e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico; nel taglio colturale, forestazione, riforestazione, opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste, purché previsti ed autorizzati in base alle norme vigenti in materia) - cfr. ex multis Cass. pen. sez. 3 n. 16574 del 6.3.2007. 3.1.2.1) Secondo la giurisprudenza di questa Corte, richiamata anche dal Tribunale (formatasi in relazione alla normativa precedente, ma "valida" anche in relazione al D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 142 stante, come si è visto, la perfetta identità delle disposizioni), "Il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 82, comma 6 - come modificato dalla L. n. 431 del 1985, art. 1 - stabilisce che "Il vincolo di cui al precedente comma non si applica alle zone A e B e - limitatamente alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione- alle altre zone, come delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ai centri edificati perimetrati ai sensi della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 18". La norma in questione, dunque, riguarda soltanto i vincoli imposti dalla L. n. 431 del 1985, art. 1 su intere categorie di beni e non invece i vincoli ordinari imposti con provvedimenti amministrativi ai sensi della L. n. 1497 del 1939, ed esclusivamente in relazione ai vincoli derivanti dalla legge il legislatore, considerando prevalenti le esigenze pubbliche connesse ad interessi demografici, sociali ed economici, ha escluso la necessità dell'autorizzazione ai fini paesistico-ambientali in determinate zone urbanizzate o di imminente urbanizzazione, pur essendo anch'esse ontologicamente meritevoli di tutela per la forma del territorio che integrano" (cfr. Cass. pen. sez. 3 n. 7941 del 4.6.1998 - Alfano; conf. Cass. sez. 3 del 26.4.2000-Cola).
3.1.2.2) Non c'è dubbio, quindi, che la deroga di cui al D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 142, comma 2 riguardi soltanto i vincoli ex lege imposti per "categorie" e non quelli imposti con un provvedimento amministrativo (Il comma 4 del medesimo art. 142 prevede, come sì è visto, che "resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati nell'art. 157").
Non sono condivisibili, invece, le conclusioni, cui, pur partendo da premesse esatte, perviene il Tribunale. Ha ragione, quindi, la ricorrente quando afferma che la deroga comporta l'edificabilità senza autorizzazione paesaggistica, mentre la regola generale (salvi i casi di taglio colturale, forestazione etc. di cui si è parlato in precedenza) è quella della edificabilità previo rilascio di autorizzazione paesaggistica.
Trattandosi di errore di diritto, in tal senso, va corretta la motivazione dell'ordinanza impugnata.
3.2) Il vincolo di inedificabilità assoluta in relazione al terreno della ricorrente deriva, però, dalla disciplina regionale e provinciale.
È la stessa ricorrente ad affermare che "la normativa di livello regionale e provinciale ha introdotto un principio di inedificabilità assoluta con riguardo alle aree boscate sottoposte a vincolo paesaggistico..." e che " Con particolare riferimento alla legislazione della Regione Umbra vanno presi in esame il PUT (Norme per la Pianificazione Urbanistica Territoriale) di cui alla L.R. 4 marzo 2000, n. 27 e il Testo Unico regionale per le foreste di cui alla L.R. 19 novembre 2001, n. 28...".
Assume, però, la ricorrente che le medesime leggi regionali prevedono che non devono considerarsi aree boscate quelle che, pur avendo morfologicamente la caratteristiche del bosco, sono indicate al D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 146, comma 2 (ora D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 146, comma 2). La legislazione regionale umbra, quindi, secondo la ricorrente, prevede come regola generale quella della inedificabilità delle aree, boscate, salvo che tali aree fossero alla data del 6.9.1985 classificate come zone A e B, o come zone diverse, purché ricomprese nei piani pluriennali di attuazione. Secondo la tesi difensiva la deroga riguarderebbe, quindi, tutte tali aree senza alcuna distinzione ed a prescindere dal fatto che il vincolo sia stato imposto per "categorie" oppure specificamente con provvedimento amministrativo.
Siffatta interpretazione risulta, però, in contrasto con la lettera e la "ratio" della normativa regionale e provinciale. Tale normativa prevede, invero, una tutela particolarmente intensa delle aree boscate.
La L.R. 24 marzo 2000, n. 27, art. 15, comma 1 stabilisce al comma 2 che "Le are boscate e quelle dove il bosco è parzialmente o totalmente distrutto da incendi, alluvioni o frane sono ulteriormente disciplinate dalle province in coerenza con il PPR, ai fini della tutela e salvaguardia delle superfici boscate e delle relative radure perimetrali o interne, del potenziamento della qualità complessiva del patrimonio boschivo, della valorizzazione dei prodotti dei boschi, fermo restando il divieto assoluto di nuovi interventi edilizi. La medesima norma al comma 1 fornisce la definizione di aree boscate ("quelle coperte da vegetazione arbustiva e arborea di estensione superiore a mq. 2000 con la esclusione di quelle indicate a D.L. 29 ottobre 1999, n. 490, art. 146, comma 2 nei termini ivi stabiliti".
La L.R. 19 novembre 2001, n. 28, art. 5, a sua volta, dopo aver dato la definizione di bosco, ribadisce al comma 3, lett. c) che non si considerano boschi quelli ricadenti nelle aree indicate al D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, art. 146, comma 2, nei termini ivi stabiliti. È assolutamente evidente, pertanto, che la regola è il divieto assoluto di interventi edilizi nelle aree boscate. Le deroghe, proprio perché eccezionali, sono di stretta interpretazione e non possono discostarsi, ne' tantomeno eludere le finalità della norma di carattere generale.
Il richiamo al D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 146, comma 2 (ora al D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 142, comma 2) va interpretato, come recitano le norme stesse, "nei termini ivi stabiliti". Sicché non può certamente prescindersi da quanto stabilito nel comma 4 del medesimo art. 146 richiamato nelle L.R. ("La disposizione del comma 2 non si applica ai beni indicati nell'art. 139, individuati a norma degli artt. 140 e 144"). Le eccezioni di cui al comma 2 trovano, invero, il loro limite ed il loro confine alla luce di quanto stabilito nel comma 4. I due commi, cioè, vanno letti congiuntamente e complessivamente, non si considerano boscate le aree che alla data del 6.9.1985 erano classificate come zone A e B, o come zone diverse, purché ricomprese nei piani pluriennali di attuazione, sempre che il vincolo non sia stato imposto con provvedimento amministrativo di carattere specifico.
Non si tratta quindi di applicare la deroga della deroga, ma di interpretare correttamente (nel contesto complessivo della norma) la portata ed il significato della disposizione di cui al comma 2. Nè vi era, conseguentemente, alcuna necessità da parte delle legislatore regionale di richiamare espressamente, per escluderla dalla deroga, la disposizione di cui al comma 4, essendo sufficiente il riferimento all'art. 146, comma 2 "nei termini ivi stabiliti" e perciò con i limiti nella stessa norma stabiliti.
Tali considerazioni valgono anche per il Piano territoriale di Coordinamento Provinciale che, come ricorda la ricorrente, prevede il divieto di realizzare nuovi interventi edilizi "nel rispetto di quanto previsto dalla L.R. n. 27 del 2000, art. 15 e dalla L.R. n. 28 del 2001".
Correttamente pertanto, prima il GIP e poi il Tribunale, nei limiti ed allo stato del giudizio cautelare, hanno ritenuto che le aree boscate site nella frazione San Feliciano del Comune di Magione (P.G.), e quindi anche quella di proprietà della ricorrente Callea, individuate dall'elaborato A.7.1. di cui al P.T.C.P. di Perugia, fossero sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluta. P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 17 febbraio 2010.
Depositato in Cancelleria il 4 maggio 2010

 
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