Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2108, del 16 aprile 2013
Rifiuti.Realizzazione di un’isola ecologica adiacente ad un edificio scolastico, configurabilità dell’interesse ad agire

Non è di per se sufficiente, ai fini della configurabilità dell’interesse ad agire, il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo che intende contestare. È, infatti, necessario dedurre un danno sia pure potenziale che può derivare dall’opera in questione. Danno che se può ritenersi in re ipsa in caso di realizzazione di impianti potenzialmente inquinanti per la tecnologia utilizzata (realizzazione di un impianto di termovalorizzazione dei rifiuti), va, invece, specificamente dedotto in caso di impianti in sé inidonei a determinare una chiara lesione degli interessi dei ricorrenti. Dunque, il mero criterio della vicinitas di un fondo o di una abitazione all’area oggetto dell’intervento urbanistico-edilizio non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, dovendo sempre fornire il ricorrente, la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, in termini, ad esempio, di deprezzamento del valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente. Sarebbe stato necessario, in definitiva, prospettare delle esternalità negative sulla salute e l’ambiente, derivanti dalla realizzazione dell’opera che, invece, gli odierni appellanti non risultano aver dimostrato alla luce delle concrete modalità di conferimento e della tipologia dei rifiuti che dovranno essere depositati presso l’isola ecologica. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02108/2013REG.PROV.COLL.

N. 07379/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7379 del 2012, proposto da: 
Giuseppe De Luce, Gennaro Lucarelli e Loredana Bruno, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Pentangelo e Pasquale Fornaro, con domicilio eletto presso Aniello Sabatino in Roma, via Ardea, 27; ,

contro

Comune di Sant'Anastasia, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonietta Colantuoni e Fiorenzo Liguori, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M. Trevisan, in Roma, via Pinciana n. 25;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI - SEZIONE I, n. 660 dell’8 febbraio 2012.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant'Anastasia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2013 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Pasquale Fornaro, Antonietta Colantuoni e Fiorenzo Liguori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Sant’Anastasia, con delibera di G.C. n. 324 del 13 ottobre 2008, approvava in linea tecnica il progetto definitivo per la realizzazione di un’isola ecologica da localizzare sul terreno riportato al catasto al F. 10, part. 277, in località Boschetto, in adiacenza alla via A. Gramsci ed otteneva i necessari pareri, nulla osta ed autorizzazioni dagli organi all’uopo deputati (ARPAC, ASL, Soprintendenza, Autorità di bacino). Con determinazione n. 4860 del 24 aprile 2009 il dirigente dell’amministrazione provinciale approvava la graduatoria delle proposte progettuali ai fini del richiesto finanziamento provinciale. Ed il progetto del Comune di Sant’Anastasia risultava utilmente collocato al 23° posto, sì da beneficiare di un finanziamento di € 360.281,99. L’amministrazione appellata, quindi, proseguiva nell’adozione dei necessari provvedimenti tesi alla realizzazione dell’opera in questione, ma con delibera di G.C. n. 178 del 5 ottobre 2010, individuava un diverso sito di proprietà comunale, dove allocare la suddetta isola ecologica, allibrato in catasto al F. 10, part. 687 ed adiacente all’edificio scolastico Elsa Morante in zona F1.

2. Avverso la delibera di G.C. n. 178 del 5 ottobre 2010, insorgevano gli odierni appellanti, denunciando:

a) contrasto con la disciplina urbanistica; pericolosità per la salute degli alunni del plesso scolastico a causa dell’inquinamento ambientale derivante dall’impianto;

b) difetto di motivazione e sviamento di potere, in relazione al mutamento della localizzazione dell’isola ecologica;

c) difetto di istruttoria, violazione del giusto procedimento ed insussistenza dei presupposti, violazione del principio di economicità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, irragionevolezza, con riferimento all’abbandono dell’originario progetto cantierabile, già assistito da tutti i consensi necessari.

3. Con sentenza dell’8 febbraio 2012, n. 660, il TAR Campania, Napoli, sez. I, dichiarava l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sulla scorta della mancata prova da parte dei ricorrenti della titolarità di una posizione giuridica differenziata, idonea a legittimare l’impugnativa proposta.

4. Con ricorso del 19 ottobre 2012, gli originari ricorrenti proponevano appello, prospettando numerose censure in ordine al tessuto motivazionale della sentenza gravata.

4.1. Con un primo motivo di doglianza gli appellanti lamentano che il TAR campano sia giunto a dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione, nonostante abbia dato atto che i ricorrenti agissero: “nella dedotta qualità di cittadini, residenti in un Parco adiacente alla nuova area individuata e genitori di alunni del locale istituto scolastico” e che uno stabile collegamento tra originari ricorrenti e sito sul quale realizzare l’isola ecologica fosse evincibile dalla relazione tecnica allegata agli atti e non fosse contestata dalla stessa amministrazione comunale.

4.2. Le ulteriori censure ripropongono quelle non esaminate dal primo Giudice che si limitava ad adottare una pronuncia in rito.

Gli appellanti, pertanto, denunciano la violazione della disciplina del D.M. 18 dicembre 1975, per la prossimità dell’isola ecologica con il plesso scolastico E. Morante, sottolineando, anche per la natura dei rifiuti conferibili, la potenziale lesione della salute di chi frequenta la scuola suddetta, nonché il contrasto con la disciplina del piano regolatore generale ricadendo l’opera in questione su zona classificata F1 di interesse generale.

4.3. Viene ulteriormente evidenziato il difetto di motivazione e la violazione del principio di imparzialità, in quanto la delibera impugnata non sarebbe corredata da idonea motivazione che giustifichi lo spostamento del sito di realizzazione del centro di raccolta dei rifiuti, limitandosi la stessa a dare atto della nota dello studio legale Avv. A. Tabellini, che per conto del Sig. Aliperti Vito diffidava il Comune dall’effettuare transiti pedonali o carrai sulla sua proprietà ed alla futura adozione del piano strategico operativo provinciale che avrebbe inserito il sito scelto in prima battuta nella fascia di cd. eccellenza turistica per la vicinanza della medesima al Santuario di Madonna dell’Arco. Sotto quest’ultimo profilo gli appellanti evidenziano la mancata, allo stato, adozione del piano strategico operativo provinciale, quindi, l’inadeguatezza della circostanza in questione a rappresentare valido motivo per sostenere lo spostamento della localizzazione dell’opera.

4.4. Con un quarto motivo si lamenta l’assenza di adeguata istruttoria, poiché i pareri e gli atti di assenso ottenuti dalle competenti autorità avrebbero avuto ad oggetto la prima localizzazione.

4.5. Infine, un’ultima censura viene indirizzata alla presunta violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa, sub specie di divieto di aggravamento, nella misura in cui l’amministrazione comunale a fronte di un iter procedimentale già avanzato per la realizzazione dell’isola ecologica sul primo sito individuato, adottava una decisione che faceva retroagire lo stato del procedimento.

5. Si costituisce in giudizio con memoria del 10 novembre 2012 l’amministrazione comunale di Sant’Anastasia, che sostiene la correttezza della decisione gravata, non risultando provata la legittimazione degli originari ricorrenti, atteso che gli stessi non avrebbero allegato o provato alcun danno specifico discendente dalla realizzazione dell’isola ecologica de qua, secondo quanto richiesto dalla stessa giurisprudenza di questa Sezione (Cons. St., sez. V, 27 aprile 2012, n. 2460). Quanto alla paventata violazione della disciplina del piano regolatore generale, la difesa comunale sostiene la compatibilità dell’intervento con la circostanza che l’immobile ricade in zona F1, atteso che l’isola ecologica rappresenta un’attrezzatura di carattere generale che se pur non rientrante nell’elencazione delle attrezzature operata dal piano regolatore, deve farsi rientrare in esegetica in omaggio ad un’interpretazione evolutiva della elencazione in questione. In ogni caso, poiché il piano regolatore è stato adottato nel 1994, sarebbero scaduti i vincoli per il decorso del termine quinquennale, venendo ad applicarsi il regime delle cd. “zone bianche” di cui all’art. 9, d.P.R. 380/2001. Privi di pregio sarebbero anche gli ulteriori motivi di ricorso, considerato che l’individuazione del sito adiacente al plesso scolastico lo rende baricentrico rispetto l’ambito territoriale servito e di facile accesso in ragione della rete viaria che lo circonda. Allo stesso tempo in ragione dei rifiuti che ivi sarebbero convogliati non residuerebbe alcun rischio per la salute anche in ragione del regolamento di gestione dell’isola ecologica del 24 gennaio 2013, con il quale l’amministrazione comunale ha vietato la conferibilità delle tipologie di rifiuti potenzialmente dannose, ha imposto che il traffico veicolare venga veicolato nella strada ubicata sul fronte opposto alla scuola ed ha disposto la sospensione del transito dei mezzi durante gli orari dell’attività didattica. Inoltre, nemmeno in linea teorica potrebbe paventarsi una violazione del D.M. del 1975, del quale dovrebbe darsi una lettura adeguata ai canoni di ragionevolezza, dovendosi altrimenti concludere anche per l’obbligo di lontananza delle scuole dalle strade trafficate. Né gli appellanti possono dolersi della scelta dell’amministrazione di abbandonare il primo sito, giacché dietro la suddetta scelta vi sarebbero concrete ragioni di carattere tecnico, la cui ponderazione impinge nel merito amministrativo sottraendosi direttamente al sindacato giurisdizionale. Sottolinea ancora l’amministrazione comunale come siano stati rispettati tutti i passaggi procedimentali imposti dalla legislazione in materia, mercé l’acquisizione dei prescritti pareri ed atti autorizzativi. Da ultimo, sarebbe sprovvisto di fondamento il motivo inerente l’aggravio procedimentale, in quanto già in teoria non potrebbe dolersene il titolare di un interesse oppositivo, ma al più il titolare di un interesse pretensivo.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio deve rilevare la tardività, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., del deposito della memoria e dei documenti avvenuto in data 27 febbraio 2013 da parte degli odierni appellanti.

2. L’appello è infondato stante l’inammissibilità dell’originario ricorso per difetto di interesse ad agire e la sua improcedibilità per carenza sopravvenuta di interesse.

2.1. Quanto alla sopravvenuta carenza di interesse occorre rilevare che con deliberazione n. 349 del 9 novembre 2011 della Giunta Comunale è stato approvato il progetto definitivo della stazione ecologia da realizzare in via Petrarca, atto di portata autonomamente lesiva che non è stato oggetto di tempestiva impugnazione da parte degli odierni appellanti. Com’è noto l’approvazione del progetto definitivo, oltre a definire compiutamente i lavori da realizzare sulla base delle direttive contenute nella progettazione preliminare produce autonomi effetti sotto il profilo urbanistico ed espropriativo. Si tratta di un provvedimento che è espressione di una ponderazione dell’interesse pubblico primario e degli interessi pubblici e privati secondari intercettati dall’azione amministrativa distinta rispetto a quella operata con il provvedimento di mera localizzazione dell’opera pubblica. Pertanto, nell’attuale controversia la mancata impugnazione, all’indomani del ricorso avverso la localizzazione dell’isola ecologica, della delibera di approvazione del progetto definitivo evidenzia la presenza di un difetto di interesse in capo agli appellanti all’accoglimento dell’appello caducatorio della pronuncia di primo grado. Infatti, l’eventuale accoglimento del ricorso di primo grado così attuato non soddisferebbe l’interesse dei ricorrenti a causa della sopravvivenza dell’autonomo atto lesivo rappresentato dalla citata delibera della Giunta comunale di approvazione del progetto definitivo.

2.2. Ulteriore motivo di inammissibilità del gravame si evince dal difetto di interesse ad agire in capo agli originari ricorrenti.

Occorre rammentare come la giurisprudenza di questo Consiglio ha più volte ribadito come non sia di per se sufficiente, ai fini della configurabilità dell’interesse ad agire, il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo che intende contestare. È, infatti, necessario dedurre una danno sia pure potenziale che può derivare dall’opera in questione (cfr. da ultimo, sulla necessità che per configurare la condizione dell’azione dell’interesse ad agire sia indispensabile assodare la concretezza, la personalità e l’attualità della lesione alla sfera giuridica di chi agisce in giudizio, Cons. St., sez. V, n. 6261 del 2012, relativamente alla portata generale del principio; sez. IV, n. 4926 del 2012, in relazione alla materia della tutela dell’ambiente).

Danno che se può ritenersi in re ipsa in caso di realizzazione di impianti potenzialmente inquinanti per la tecnologia utilizzata (così Cons. St., Sez. V, 1 ottobre 2010, n. 7275, nel caso di realizzazione di un impianto di termovalorizzazione dei rifiuti), va, invece, specificamente dedotto in caso di impianti in sé inidonei a determinare una chiara lesione degli interessi dei ricorrenti. In questo senso conclude, ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, n. 8364/2010, secondo la quale: “…il mero criterio della vicinitas di un fondo o di una abitazione all’area oggetto dell’intervento urbanistico-edilizio non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, dovendo sempre fornire il ricorrente, in casi come quello in esame, la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, in termini, ad esempio, di deprezzamento del valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente (cfr. sul principio, anche se espresso in relazione ad impianto di smaltimento rifiuti, Consiglio di Stato, sez. V^, 14 giugno 2007, n. 3191 e 16 aprile 2003, n. 1948)”; più di recente Cons. St., Sez. V, n. 2460/2012 ha ribadito che “…la mera vicinanza di un fondo ad una discarica non legittima per ciò solo ed automaticamente il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento autorizzativo dell'opera, essendo necessaria, al riguardo, anche la prova del danno che egli da questa possa ricevere”. Sarebbe stato necessario, in definitiva, prospettare delle esternalità negative sulla salute e l’ambiente, derivanti dalla realizzazione dell’opera che, invece, gli odierni appellanti non risultano aver dimostrato alla luce delle concrete modalità di conferimento e della tipologia dei rifiuti che dovranno essere depositati presso l’isola ecologica.

3. Nella particolare complessità delle questioni oggetto della presente controversia il collegio ravvisa le eccezionali ragioni per compensare integralmente fra le parti, ai sensi del combinato disposto degli artt. 92 c.p.c. e 26, c.p.a, le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,lo respinge confermando l’impugnata sentenza con diversa motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2013 con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente FF

Francesco Caringella, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore

Raffaele Prosperi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)