Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 756, del 11 febbraio 2013
Ambiente in genere.Esproprio di aree per la realizzazione di zona produttiva

Restano al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00756/2013REG.PROV.COLL.

N. 08903/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8903 del 2008, proposto dalla società Oberschmied Hoch - Und Tiefbau Gmbh – S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Manzi, Dieter Schramm e Ivo Tschurtschentahler, con domicilio eletto presso Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;

contro

Comune di Brunico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Werner Kirchler, Maurizio Calò, con domicilio eletto presso Maurizio Calò in Roma, via A. Gramsci, 36;

per la riforma della sentenza del t.r.g.a. – sezione autonoma della provincia di bolzano, 26 giugno 2008, n. 224

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2012 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Manzi e Calò;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Oberschmied riferisce di operare nel campo edile e di avere acquistato in data 9 novembre 1996 la p.f. 250 C.C. (San Giorgio) ubicata in zona produttiva ‘Nord-2’ del Comune di Brunico (si tratta di un’area che, ai sensi della delibera di Consiglio comunale n. 68 del 14 dicembre 2004, di approvazione del piano urbanistico comunale, risulta classificata come ‘Zona E – di espansione per insediamenti produttivi’).

Ai fini della presente decisione mette conto richiamare gli atti della complessiva procedura posta in essere dal Comune di Brunico e dalla Provincia di Bolzano al fine di procedere all’espropriazione (inter alia) della porzione di terreno di proprietà dell’appellante ai fini della realizzazione della zona industriale del Comune.

Occorre premettere al riguardo che con decreto tavolare n. 1843 del 2007 la Provincia di Bolzano (in vista dell’esproprio dell’area di proprietà dell’appellante e di quelle viciniori ritenute necessarie per la realizzazione della prevista zona produttiva) aveva costituito nella P.T. 788/II C.C. San Giorgio la comproprietà dei terreni da espropriare.

A tal fine, la Provincia si era avvalsa della previsione di cui al comma 4 dell’articolo 46 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale – L.U.P. -), secondo cui “per garantire un utilizzo e una gestione organici degli immobili che non vengono espropriati, con decreto del Presidente della Provincia, dopo aver sentito i proprietari interessati, possono essere costituite comunioni e divisioni materiali degli immobili. Il decreto costituisce titolo per l'iscrizione tavolare. Le quote di comproprietà vengono determinate in proporzione all'estensione dei singoli immobili (…)”.

A seguito del richiamato decreto tavolare, l’odierna appellante diveniva proprietaria per la quota indivisa di 49.192 / 100.000 del complessivo compendio in tal modo costituito (il quale comprendeva, oltre alla p.f. 250 – inizialmente di proprietà dell’appellante – anche le p.lle 251/1 e 251/4).

Tornando alla scansione temporale degli atti finalizzati all’ablazione (inter alia) del compendio di proprietà dell’appellante, si osserva che:

- con delibera consiliare in data 29 maggio 2006 il Comune di Brunico approvava il Piano di attuazione della zona produttiva ‘Nord-2’ di Bolzano;

- con delibera in data 4 settembre 2006, la Provincia di Bolzano approvava in via definitiva il richiamato Piano di attuazione;

- con delibera di Giunta comunale n. 410 del 20 agosto 2007 il Comune decideva di avviare la procedura espropriativa;

- con nota in data 9 ottobre 2007 il Comune notiziava l’appellante dell’avvenuto avvio del procedimento di esproprio.

Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale regionale di Giustizia amministrativa – Sezione autonoma per la Provincia di Bolzano e recante il n. 22/2008, l’odierna appellante impugnava:

- il provvedimento comunale (rubricato ‘decreto di stima’) adottato ai sensi dell’articolo 5 della legge provinciale 15 aprile 1991, n. 10 (‘Espropriazione per causa di pubblica utilità per tutte le materie di competenza provinciale’), avente ad oggetto la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle aree necessarie alla realizzazione della zona produttiva ‘Nord-2’ di Brunico, nonché

- tutti gli atti al medesimo connessi o rispetto ad esso presupposti, fra cui – in particolare – la delibera di Giunta n. 410 del 2007 (dinanzi richiamata) con cui il Comune di Brunico aveva dato avvio al procedimento di esproprio.

Con la sentenza oggetto del presente appello il T.R.G.A. ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato.

La sentenza in questione è stata impugnata in appello dalla società Hoberschmied, la quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi (ciascuno dei quali riprende un motivo di analogo contenuto proposto con il primo ricorso e tenta di confutare le ragioni con cui il T.R.G.A. ne ha dichiarato l’infondatezza):

1) Violazione ed errata applicazione dell’art. 46, commi 1 e 3, in riferimento all’art. 49, L.P. n. 13 dell’11 agosto 1997, non essendo ammissibile l’esproprio di terreno sito in zona produttiva ai danni di impresa già proprietaria del terreno e a vantaggio di altre imprese.

Il T.R.G.A. avrebbe omesso di tenere in adeguata considerazione quanto sancito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 179 del 1999, la quale ha escluso la possibilità di procedere ad espropriazione quante volte la destinazione della singola area sia realizzabile – come nel caso in questione – anche ad iniziativa privata

In particolare, l’appellante (la quale, al momento di avvio della procedura di esproprio – agosto 2007 – era già proprietaria di una parte del compendio oggetto della procedura espropriativa) aveva invocato l’applicazione del comma 3 dell’articolo 46 della legge urbanistica provinciale (L.U.P.), secondo cui “qualora un'impresa sia già proprietaria dell'immobile da assegnare o del complesso aziendale ammesso in zona produttiva e soddisfi i requisiti previsti per l'assegnazione, si può prescindere dall'esproprio”.

Il T.R.G.A. ha respinto il motivo osservando che l’articolo 46 della L.U.P. deve essere inteso in modo esclusivo a colui che sia proprietario dell’area esproprianda già al momento dell’approvazione del Piano urbanistico comunale (nel caso di specie, ciò è avvenuto nel 2004), ovvero – al più – al momento dell’approvazione del Piano di attuazione (nel caso di specie, ciò è avvenuto fra il maggio e il settembre del 2006), mentre la ricorrente aveva acquistato l’area di cui sopra solo nel novembre del 2006.

L’appellante contesta le affermazioni del T.R.G.A. osservando che dalle previsioni della L.U.P. non emergerebbe in alcun modo la richiamata limitazione in senso soggettivo.

Secondo l’appellante, in particolare, il ricorso alla procedura speciale di cui al comma 3 dell’articolo 46 della L.U.P. dovrebbe essere possibile in qualunque momento antecedente l’avvio del procedimento di esproprio (che, nel caso in esame, è avvenuto solo nell’agosto del 2007 con la delibera consiliare n. 410/2007).

2) Violazione ed errata applicazione dell’art. 5 della L.P. 10 del 1991 in riferimento all’articolo 18 della L.P. 13 del 1997 per mancanza del presupposto della dichiarazione di pubblica utilità ex lege, non essendo la destinazione urbanistica ‘Zona E – di espansione per insediamenti produttivi’ indicativa della esclusività della destinazione pubblica dell’area risp. Della necessità di futura edificazione.

Con motivo in questione, la società appellante:

- aveva negato che l’assoggettabilità dell’area di sua proprietà alla procedura espropriativa costituisse un dato inconfutabile (in realtà, tale assoggettamento costituiva solo una possibilità per l’amministrazione e non poteva comunque essere fatto discendere dall’approvazione del piano urbanistico comunale - P.U.C. -);

- aveva osservato che, trattandosi di destinazione realizzabile ad opera di privati, essa avrebbe potuto essere realizzata anche a prescindere dall’ablazione dell’area (e, in particolare: a) ai sensi dell’articolo 46, comma 3 della LUP, il quale consente di prescindere dall’esproprio in caso di realizzazione dell’intervento da parte dello stesso proprietario dell’area, ovvero b) ai sensi dell’articolo 51, il quale consente di addivenire a una procedura contrattuale con i proprietari la quale consente di impedire l’ablazione).

Il T.R.G.A. ha dichiarato infondati tali argomenti osservando che la dichiarazione di pubblica utilità sull’area è stata comunque effettuata (prima ancora che dal decreto di stima del novembre 2007) a seguito dell’approvazione del Piano di attuazione della zona produttiva ‘Nord-2’ (non impugnato dall’odierna appellante), e ciò in base all’articolo 12 del d.P.R. 327 del 2001.

La società Oberschmied contesta la correttezza di quanto ritenuto dal Tribunale osservando: a) che le previsioni del d.P.R. 327 del 2001 non sono probabilmente applicabili nei confronti delle Regioni e delle province autonome; b) che, in ogni caso, non è l’esistenza di una d.p.u. (per quanto in ipotesi inoppugnabile) a rendere obbligatorio il ricorso alla procedura espropriativa, laddove alle esigenze di carattere urbanistico di che trattasi possa darsi risposta attraverso l’iniziativa privata.

3) Eccesso di potere per carenza e/o insufficienza di motivazione in ordine ai motivi di pubblica utilità che giustificherebbero l’esproprio delle aree in questione – Insufficienza del mero rinvio all’art. 18 della legge provinciale 13 del 1997.

Con il terzo motivo del primo ricorso l’appellante aveva osservato che, anche a voler ammettere che la dichiarazione di pubblica utilità sull’area conseguisse ipso iure all’approvazione del P.U.C. e del successivo piano di attuazione (e ciò, alla luce dell’articolo 18 della L.U.P.), nondimeno l’amministrazione avrebbe avuto l’obbligo di motivare le ragioni per cui riteneva che la realizzazione di quel singolo intervento (che, pure, poteva essere posto in essere ad iniziativa di privati) comportasse necessariamente l’ablazione e che non si potesse fare utilmente ricorso alla procedura c.d. ‘contrattuale’ di cui all’articolo 51 della medesima legge.

Il Tribunale ha ritenuto infondato questo motivo, osservando che vi sono almeno tre ragioni per ritenere che sull’area in questione esistesse una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità:a) in primo luogo, perché – come si è detto – la d.p.u. consegue ex lege all’approvazione del P.U.C. e del successivo piano di attuazione; b) perché l’esistenza di una valida ed efficace d.p.u. emergeva dalla delibera di giunta n. 410/2007 (la quale aveva dato l’avvio alle procedure espropriative); c) perché, in ogni caso, la d.p.u. era stata disposta a seguito del decreto di stima del novembre 2007.

L’appellante ritiene che nessuno degli argomenti del Tribunale possa essere condiviso.

Ancora una volta, infatti, l’appellante ritiene che il thema decidendum non consista tanto nello stabilire se sull’area esistesse una valida ed efficace d.p.u., quanto – piuttosto – se sia legittimo aver dato corso a una procedura espropriativa senza tener conto che – anche in considerazione della pertinente giurisprudenza costituzionale – l’intervento all’origine dei fatti di causa ben avrebbe potuto essere realizzato attraverso l’iniziativa privata.

4) Proposizione della q.l.c., per violazione degli articoli 41, 42 e 97 della Costituzione, della procedura provinciale di esproprio ed assegnazione di aree destinate ad insediamenti produttivi, disciplinata dagli articoli da 45 a 50-bis della legge provinciale 13 del 1997 (Legge urbanistica provinciale), in particolare, dell’articolo 45, dell’articolo 46, comma 1 e dell’articolo 49, comma 1 della suddetta legge e di tutte le altre disposizioni di tale disciplina, nonché dell’articolo 18, comma 2, primo periodo della stessa legge nella parte in cui si riferisce anche ai vincoli preordinati all’espropriazione per insediamenti produttivi e dell’articolo 7, comma 1della legge provinciale 10 del 1991 (Espropriazioni di pubblica utilità per materie di competenza provinciale) nella parte in cui prevede l’espropriazione anche per assegnazioni di terreni produttivi – Rilevanza della questione e carenza di motivazione circa la presunta irrilevanza.

Nella presente sede di appello la società Hoberscmied ripropone la questione di legittimità costituzionale degli articoli 18, comma 2, 45, 46, comma 1 e 49, comma 1 della legge provinciale 13 del 1997 (legge urbanistica provinciale), nella parte in cui si riferisce anche ai vincoli preordinati all’espropriazione per insediamenti produttivi, nonché dell’articolo 7, comma 1 della legge provinciale n. 10 del 1991 (Espropriazioni di pubblica utilità per materie di competenza provinciale) nella parte in cui prevede l’espropriazione anche per assegnazioni di terreni produttivi, per violazione degli articoli 3, 41, 42 e 97, Cost.

Nel riproporre la questione di cui sopra, la società appellante chiede la riforma della sentenza in epigrafe che ha dichiarato la questione irrilevante ai fini del decidere affermando che “anche se si potesse addivenire a considerare fondata l’eccezione di incostituzionalità come prospettata, per la fattispecie de qua appare inammissibile in quanto senza rilievo ai fini della decisione della causa sottesa; infatti, parte ricorrente non potrebbe certo ricavare alcuna concreta utilità dall’eventuale accoglimento della censura sollevata (…)”.

Si è costituito in giudizio il Comune di Brunico il quale ha concluso nel senso della reiezione dell’appello.

Alla pubblica udienza del 21 dicembre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da una società proprietaria di una porzione immobiliare nell’ambito del Comune di Brunico (BZ) avverso la sentenza del T.R.G.A. con cui è stato respinto il ricorso avverso l’atto con cui il Comune di Brunico ha dichiarato la pubblica utilità dell’area di proprietà dell’appellante in vista del suo esproprio, nell’ambito di una procedura finalizzata alla realizzazione del Piano di attuazione della zona produttiva ‘Nord-2’.

2. Il primo motivo di appello (con cui la società Oberschmied lamenta, in sintesi, l’erronea interpretazione che il T.R.G.A. avrebbe fatto delle previsioni di cui all’articolo 46, comma 3 della L.U.P. – il quale ammette, a talune condizioni, di prescindere dall’ablazione dell’area – anche in considerazione della sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999) è infondato.

Come si è detto in narrativa, il Tribunale ha negato che l’odierna appellante potesse invocare l’applicazione di tale previsione anche perché, al momento dell’inserimento dell’area fra le zone destinate ad insediamenti produttivi, essa non ne era proprietaria.

Ad avviso del Collegio la statuizione dei primi Giudici è meritevole di conferma.

In primo luogo si osserva che fra la disposizione del comma 1 dell’articolo 46, cit. (a tenore del quale “gli immobili che sono stati inseriti nel piano urbanistico comunale quali zona per insediamenti produttivi, vengono espropriati”) e quella del successivo comma 3 (secondo cui “qualora un'impresa sia già proprietaria dell'immobile da assegnare o del complesso aziendale ammesso in zona produttiva e soddisfi i requisiti previsti per l'assegnazione, si può prescindere dall'esproprio”) sussiste un evidente rapporto di regola ad eccezione.

Ne consegue che, una volta operato l’inserimento di un immobile nel piano urbanistico comunale (il che, nel caso di specie, era avvenuto nel dicembre del 2004, con scelta confermata dal piano di attuazione definitivamente approvato dalla Provincia nel settembre del 2006), l’amministrazione non avrebbe potuto – in via di principio – sottrarre l’immobile in questione dall’ablazione.

Del resto, è evidente la ratio sottesa alle previsioni di cui agli articoli da 45 a 51 della L.U.P. bolzanina (la quale impone in via di principio che le zone per insediamenti produttivi siano realizzate previa espropriazione delle aree interessate e messa in comparazione dei potenziali interessati per la loro assegnazione, rendendo residuali le ipotesi di mancata ablazione di tali aree e di utilizzo/assegnazione diretta ai proprietari): essa è finalizzata ad assicurare un utilizzo quanto mai oculato di una risorsa – il territorio – estremamente scarsa nell’ambito provinciale in parola (ove soltanto il 6 per cento circa del territorio è costituito da aree edificabili).

Non si ritiene nella presente sede revocare in dubbio la correttezza del consolidato orientamento (richiamato dall’appellante) secondo cui restano al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene (in tal senso –ex plurimis -: Cons. Stato, IV, 22 giugno 2011, n. 3797; id., IV, 3 dicembre 2001, n. 8531; id., IV, 13 luglio 2010, n. 4542).

Il punto è che tale orientamento deve essere modulato in relazione alle peculiari ipotesi in cui ciò che rileva ai fini della determinazione del potere amministrativo non è costituito (ovvero: non è costituito soltanto) dalla circostanza per cui l’iniziativa può essere realizzata anche su iniziativa privata; quanto – piuttosto – dal fatto in se della destinazione a un prevalente interesse pubblico di una determinata porzione del territorio provinciale di carattere estremamente scarso.

In tali ipotesi appare legittimo che l’amministrazione si determini nel senso di ottimizzare l’utilizzo della risorsa scarsa sancendone in via di principio (e salvo deroghe ed eccezioni motivate) la sottrazione ai rispettivi proprietari al fine di assicurarne la messa in competizione fra tutti i soggetti potenzialmente interessati a farne un uso proficuo e la sua assegnazione a colui che garantisca di poterne fare l’utilizzo più adeguato.

Inoltre, dal raffronto sistematico delle due richiamate disposizioni (il comma 1 e il comma 3 dell’articolo 46 della L.U.P.) emerge che - effettivamente - la possibilità di avvalersi della previsione di cui all’articolo 46, comma 3 sembra sussistere solo nell’ipotesi in cui l’impresa interessata sia già proprietaria dell’immobile oggetto della procedura espropriativa al momento dell’inserimento nel piano urbanistico comunale quale zona per insediamenti produttivi.

L’amministrazione appellata ha persuasivamente osservato al riguardo che, laddove si opinasse in senso contrario a quanto appena osservato, si sortirebbe l’effetto – in parte paradossale - di avallare i comportamenti opportunistici di imprenditori i quali sarebbero indotti ad acquistare (verosimilmente a un prezzo ridotto) terreni inseriti nel piano urbanistico comunale quali zona per insediamenti produttivi (in quanto tali, destinati all’ablazione) per poi pretendere – subito dopo – l’ammissione alla particolare procedura non espropriativa di cui al comma 3 dell’articolo 46, cit.

Ebbene, è pacifico in atti che, al momento dell’inserimento dell’immobile in questione nel piano urbanistico comunale nell’ambito delle zone per insediamenti produttivi (dicembre 2004), esso non fosse di proprietà della società appellante, la quale lo avrebbe acquistato solo ad alcuni anni di distanza (novembre 2006).

3. Per ragioni analoghe a quelle appena richiamate, è infondato anche il secondo motivo di ricorso (con cui la società appellante ha osservato che, anche a voler ritenere che sull’area esistesse una dichiarazione di pubblica utilità), l’amministrazione non avrebbe potuto sic et simpliciter ritenere la necessità dell’esproprio, senza valutare la possibilità di realizzare la medesima zona per insediamenti produttivi senza procedere alla sua ablazione.

Quanto al primo aspetto di tale motivo di ricorso si osserva che appare indubitabile che in relazione all’area di proprietà dell’appellante fosse stata dichiarata la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza.

Al riguardo appare utile richiamare:

- la delibera consiliare del Comune di Brunico del 14 dicembre 2004 la quale aveva qualificato l’area di interesse dell’appellante a ‘Zona E – di espansione per insediamenti produttivi’ (tale delibera deve essere letta in combinato disposto con la previsione di cui al comma 1 dell’articolo 46 della L.U.P., secondo cui “gli immobili che sono stati inseriti nel piano urbanistico comunale quali zona per insediamenti produttivi, vengono espropriati”);

- la delibera della Giunta provinciale di Bolzano 4 settembre 2006 con cui era stato approvato in via definitiva il piano di attuazione della zona produttiva ‘Nord-2’ di Brunico;

- la delibera di Giunta comunale 20 agosto 2007, n. 410, la quale aveva dato avvio del procedimento di esproprio.

Al riguardo, è appena il caso di richiamare la previsione di cui al comma 2 dell’articolo 18 della LUP, secondo cui “le indicazioni del piano urbanistico comunale, del piano di attuazione e del piano di recupero nella parte in cui incidono su aree determinate e assoggettano le aree stesse a vincoli preordinati all'espropriazione o vincoli che determinano l'inedificabilità, comportano dichiarazione di pubblica utilità”.

Non è contestato in atti che l’atto dichiarativo della pubblica utilità non sia stato tempestivamente impugnato dall’odierna appellante.

Neppure appare dubitabile (stante il carattere tassativo della previsione di cui al comma 1 dell’articolo 46 della L.U.P.) che l’avvenuto inserimento dell’area per cui è causa nel piano urbanistico comunale quale zona per insediamenti produttivi, ne determinasse in modo necessario l’ablazione.

Sotto tale aspetto si osserva che :

- sia la previsione di cui all’articolo 46, comma 3 della LUP (la quale consente, a talune condizioni, di prescindere dall’esproprio in caso di realizzazione dell’intervento da parte dello stesso proprietario dell’area),

- sia la previsione di cui al successivo articolo 51 (la quale consente di addivenire a una procedura contrattuale con i proprietari la quale consente di impedire l’ablazione dell’area)

costituiscono ipotesi derogatorie ed eccezionali che, in quanto tali, impongono – se del caso – una puntuale motivazione in ordine alla scelta di farvi ricorso e non anche una motivazione per le ipotesi (invero, fisiologiche e ricorrenti nel caso in esame) in cui l’amministrazione decida di fare ricorso alla via generale dell’esproprio (non a caso, il comma 1 dell’articolo 51 stabilisce che “in casi particolarmente motivati gli enti competenti per le aree produttive possono prescindere in tutto o in parte dall'esproprio degli immobili e possono stipulare con i proprietari degli immobili o con coloro che su questi ultimi abbiano un diritto reale di godimento di durata almeno decennale - direttamente o tramite la società Business Location Alto Adige - un contratto di durata decennale”).

Per quanto riguarda, poi, l’argomento fondato sul fatto che la zona per insediamenti produttivi avrebbe potuto essere realizzata su iniziativa di soggetti privati, si rimanda a quanto osservato infra, sub 2.

4. Per motivi in tutto analoghi a quelli dinanzi esposti sub 2 e 3 deve essere respinto anche il terzo motivo di ricorso.

Con il motivo in parola la società Oberschmied chiede la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui ha respinto il motivo di ricorso fondato sulla mancata o errata applicazione dell’articolo 51 della L.U.P., la quale individua i casi (tassativi, residuali e necessitanti una specifica motivazione) in cui può farsi ricorso alla c.d. procedura contrattuale ai fini della realizzazione delle zone per insediamenti produttivi.

Si è già ricordato in precedenza che la disposizione da ultimo richiamata consente di fare ricorso a tale istituto residuale soltanto “in casi particolarmente motivati”, laddove – di fatto – la società appellante ne ha chiesto l’applicazione all’ipotesi (invero, di carattere generale) in cui la procedura espropriativa di cui agli articoli da 45 a 51 della L.U.P. riguardi anche aree di proprietà di soggetti quali sarebbero a propria volta interessati all’attribuzione di compendi rientranti nell’ambito delle realizzande zone per insediamenti produttivi.

Si tratta, tuttavia, di un’ipotesi già regolata dal combinato disposto dei commi 1 e 3 del precedente articolo 46 (disposizione della quale, per le ragioni dinanzi richiamate, l’odierna appellante non può invocare l’applicazione).

5. Deve, a questo punto, essere esaminato il quarto motivo di appello, con cui la società Oberschmied ha chiesto la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui ha dichiarato inammissibile (per irrilevanza nei confronti del giudizio a quo) la questione di legittimità costituzionale relativa alle disposizioni di legge provinciale che hanno governato la procedura espropriativa in relazione agli articoli 3, 41, 42 e 97, Cost.

In particolare, con il motivo in parola (proposto in via subordinata rispetto all’accoglimento dei primi tre motivi) la società appellante chiede che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale di numerose previsioni di cui alla legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 (c.d. L.U.P.), come modificata dalla legge 2 luglio 2007, n. 3 (‘Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, recante «legge urbanistica provinciale»’) e segnatamente:

- dell’articolo 18, comma 2, primo periodo (secondo cui “Le indicazioni del piano urbanistico comunale, del piano di attuazione e del piano di recupero nella parte in cui incidono su aree determinate e assoggettano le aree stesse a vincoli preordinati all'espropriazione o vincoli che determinano l'inedificabilità, comportano dichiarazione di pubblica utilità”);

- dell’articolo 46, comma 1 (secondo cui “gli immobili che sono stati inseriti nel piano urbanistico comunale quali zona per insediamenti produttivi vengono espropriati”);

- dell’articolo 49, comma 1 (secondo cui “gli enti competenti per le aree produttive provvedono all'assegnazione degli immobili ad imprese singole o costituite in consorzio. Gli immobili vengono assegnati alle imprese per l'esercizio delle rispettive attività aziendali”);

- dell’articolo 7, comma 1 della legge provinciale 10 del 1991 (in tema di ‘Espropriazioni di pubblica utilità per materie di competenza provinciale’) per la parte in cui, secondo l’interpretazione corrente, prevederebbe l’espropriazione anche dei terreni produttivi ai fini della realizzazione delle zone per insediamenti produttivi.

Secondo l’appellante, le richiamate disposizioni presenterebbero almeno tre profili di incompatibilità con il pertinente paradigma costituzionale.

In primo luogo, le disposizioni si porrebbero in contrasto con il principio della riserva di legge in materia espropriativa e di buona amministrazione desumibili dagli articoli 42, terzo comma e 97 della Costituzione.

Ciò in quanto, laddove il comma 3 dell’articolo 46 della L.U.P. ammette la possibilità (e non anche l’obbligo) di evitare l’esproprio nel caso in cui l’area su cui dovranno essere realizzati gli insediamenti produttivi sia già di proprietà di un’impresa che avrebbe interesse a realizzarli, ciò renderebbe di fatto l’amministrazione arbitra del se procedere o meno all’ablazione (e tanto, in evidente contrasto con il richiamato principio di riserva di legge).

In secondo luogo, le richiamate disposizioni regionali violerebbero il principio (affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 179 del 1999 e con numerose pronunce successive) secondo cui l’espropriazione delle aree destinabili a finalità di pubblico interesse costituirebbe una sorta di extrema ratio non percorribile nelle ipotesi in cui – come nel caso di specie – la medesima finalità sia parimenti conseguibile attraverso l’iniziativa dei privati.

Al contrario, le disposizioni oggetto di censura avrebbero imposto in modo generale ed incondizionato il ricorso alla procedura espropriativa in tutti i casi di realizzazione di zone per insediamenti produttivi, indipendentemente dalla possibilità di consentire ai proprietari di tali aree di realizzare i medesimi interventi.

In terzo luogo, le disposizioni di cui sopra si porrebbero in contrasto con le pertinenti disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (e, segnatamente, con la previsione di cui all’articolo 1 del primo protocollo addizionale) nella loro configurazione di ‘norme interposte’ ai sensi del primo comma dell’articolo 117, Cost., per la parte in cui le disposizioni della Convenzione EDU ammettono il ricorso alla procedura espropriativa soltanto nell’ambito di un giusto equilibrio fra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui.

Sotto tale aspetto, il rispetto del richiamato principio del giusto equilibrio non consentirebbe l’emanazione di disposizioni di legge (quali quelle su cui si incentrano le censure dell’appellante) le quali consentono in modo incondizionato di assoggettare talune aree a procedure espropriative, senza tenere in alcuna considerazione il fatto che le medesime finalità (nel caso di specie: realizzazione di zone per insediamenti produttivi) potrebbero essere parimenti realizzate ad iniziativa dei proprietari delle aree in questione, prescindendo dal ricorso all’ablazione in loro danno.

5.1. La richiamata questione di legittimità costituzionale, pur se rilevante ai fini della definizione del presente giudizio (in quanto la sua eventuale infondatezza travolgerebbe la procedura espropriativa realizzata in danno dell’appellante), è tuttavia manifestamente infondata

5.1.1. La questione è rilevante in quanto non appare dubitabile che il combinato operare delle disposizioni della cui legittimità costituzionale si discute debbano necessariamente essere interpretate nel senso di imporre l’espropriazione delle aree inserite nelle realizzande zone per insediamenti produttivi anche nel caso in cui tali aree appartengano a soggetti che potrebbero a propria volta essere interessati alla realizzazione degli interventi (in tal senso, il comma 2 dell’articolo 18 e il comma 1 dell’articolo 46 della L.U.P., dinanzi richiamati).

5.1.2. La questione di cui sopra è tuttavia, manifestamente infondata.

5.1.2.1. Per quanto concerne la lamentata violazione del principio di riserva di legge nella materia espropriativa (terzo comma dell’articolo 42, Cost. anche in relazione all’articolo 1 del primo protocollo CEDU), non appare dubitabile che il potere espropriativo nella specie esercitato dal Comune di Brunico rinvenga direttamente il proprio fondamento nelle richiamate disposizioni di legge (e, segnatamente, negli articoli 18, comma 2 primo periodo e 46 comma 1 della L.U.P.).

In realtà (e contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante), le disposizioni di legge provinciale oggetto di censura prevedono in via generale e – per così dire – ‘tipica’ l’esercizio del potere espropriativo nelle ipotesi del tipo di quelle dinanzi descritte (in tal modo palesando l’infondatezza delle ipotizzate violazioni del principio della riserva di legge in subiecta materia), mentre riservano ad ipotesi residuali il caso di mancata attivazione dei poteri in questione (ci si riferisce alle ipotesi di cui agli articoli 46, comma 3 e 51), rimettendo all’amministrazione i necessari poteri valutativi nell’esercizio di una tipica ipotesi di discrezionalità amministrativa, il cui esercizio deve essere vagliato in concreto e non –come pretende l’appellante – in via astratta e in relazione alla mera previsione di legge attributiva del relativo potere.

Ai limitati fini che qui rilevano, si osserva che la società appellante non ha formulato alcuno specifico motivo di doglianza per dimostrare il carattere irragionevole o incongruo delle determinazioni amministrative con cui il Comune ha scelto di non ammettere il ricorso alla particolare procedura di cui all’articolo 51, limitandosi – piuttosto – a contestare il fondamento stesso della disposizione attributiva del potere (nel caso di specie, nonesercitato).

5.1.2.2. Per quanto concerne il secondo degli ipotizzati profili di incostituzionalità, si osserva che non si ritiene qui porre in discussione la generale valenza del principio secondo cui l’ablazione delle aree destinabili a finalità di pubblico interesse costituisce una sorta di extrema ratio non percorribile nelle ipotesi in cui le medesima finalità siano parimenti conseguibili attraverso l’iniziativa dei privati.

Si ritiene, tuttavia, che il principio in questione debba essere coniugato con ulteriori princìpi di pari rango costituzionale (e, in particolare, con il principio della prevalenza dell’interesse generale di cui al terzo comma dell’articolo 42 della Costituzione) nelle ipotesi in cui – come nel caso di specie – la scelta del soggetto pubblico rinvenga il proprio fondamento logico e sistematico nell’assoluta scarsità del bene della cui allocazione si tratta (nel caso in esame: le aree edificabili nel particolarissimo territorio della provincia di Bolzano).

In tali ipotesi, non appare in contrasto con i richiamati princìpi costituzionali una scelta legislativa la quale assuma la scarsità del bene da allocare quale criterio orientativo generale delle scelte in materia di espropriazione, delineando una procedura di attribuzione (quella definita dal Capo V della rinnovellata legge urbanistica provinciale) la quale prenda le mosse dall’esigenza dell’utilizzo più oculato del bene e della sua attribuzione (mediante procedura selettiva) in favore dei soggetti i quali siano in grado di assicurare il migliore e più proficuo utilizzo del bene scarso, nel perseguimento di una finalità di indubbio interesse generale.

Sotto tale aspetto, è importante osservare che il complessivo bilanciamento normativo imposto in subiecta materiadalle disposizioni della cui legittimità si discute non risulta pregiudizialmente e incondizionatamente ispirato all’ottica della subvalenza dell’interesse del proprietario/imprenditore (in tal modo palesando un orientamento che appare nel suo complesso bilanciato – e comunque non censurabile nell’ambito delle scelte tipicamente demandate all’interpositio legislatoris -).

Si osserva, infatti, che il legislatore provinciale ha introdotto nell’ambito del richiamato Capo V della L.U.P. almeno tre disposizioni le quali testimoniano un orientamento normativo il quale, pur muovendo dalla premessa logico-sistematica della prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione delle zone per insediamenti produttivi ad opera dei soggetti più idonei a valorizzare la risorsa territoriale scarsa, tiene – nondimeno – conto nei limiti del possibile dell’esigenza dei proprietari delle aree.

Al riguardo occorre richiamare:

- il comma 3 del più volte menzionato articolo 46 (il quale consente di prescindere dall’esproprio in caso di impresa che già proprietaria dell'immobile da assegnare o del complesso aziendale ammesso nella realizzanda zona produttiva e soddisfi i requisiti previsti per l'assegnazione – si tratta di disposizione di cui la società appellante avrebbe potuto avvalersi se non fosse risultata priva dei requisiti legittimanti -);

- il comma 2 del medesimo articolo 46 (il quale stabilisce che i proprietari degli immobili comunque soggetti ad espropriazione possono disporre liberamente al massimo del 25 per cento delle aree, sia pure entro taluni limiti– si tratta di disposizione di cui l’appellante risulta essersi in concreto avvalsa -);

- l’articolo 51 della medesima L.U.P., il quale ammette che “in casi particolarmente motivati” gli enti competenti per le aree produttive possano prescindere in tutto o in parte dall'esproprio degli immobili e possano stipulare con i proprietari degli immobili o con coloro che su questi ultimi abbiano un diritto reale di godimento di durata almeno decennale - direttamente o tramite la società Business Location Alto Adige - un contratto di durata decennale avente ad oggetto la disciplina concreta delle modalità di realizzazione delle zone per insediamenti produttivi (si tratta di disposizione di cui l’appellante non ha potuto avvalersi, non versando nelle particolarissime ipotesi richiamate dall’incipit della disposizione, ma trovandosi in una situazione complessivamente riconducibile al regìme ordinario di cui alla più volte richiamata legge provinciale).

5.1.2.3. Per ragioni in tutto analoghe a quelle sin qui esaminate non può essere condiviso neppure il terzo dei richiamati argomenti, con cui l’appellante ha ipotizzato un contrasto fra le più volte richiamate disposizioni di legge provinciale e l’articolo 1 del primo protocollo CEDU il quale – secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza – ammette il ricorso alla procedura espropriativa soltanto nell’ambito di un giusto equilibrio fra le esigenze di interesse generale e la necessaria salvaguardia degli interessi generali degli individui.

6. Per le ragioni sin qui esaminate l’appello in epigrafe deve essere respinto.

Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti anche in considerazione della complessità e parziale novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere, Estensore

Gabriella De Michele, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/02/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)