Contravvenzioni ambientali a condotta esaurita e procedura estintiva della legge 68/2015.

di Gianfranco AMENDOLA

1 . La nuova procedura per la estinzione delle contravvenzioni ambientali introdotta dalla legge 68/2015

Come è noto, la legge 68/2015 ha introdotto nel D. Lgs 152/06 una parte sesta-bis per la estinzione delle contravvenzioni del D. Lgs 152/06 che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette.

Trattasi di procedura ricalcata su quella già esistente nel D. Lgs 758/1994 in materia di sicurezza sul lavoro, ancorata ad alcune fasi temporali che giova richiamare sinteticamente ¹:

a) accertamento di contravvenzione senza danno o pericolo concreto da parte della p.g.;

b) emanazione da parte della p.g. di una "apposita prescrizione ..." per la "regolarizzazione" al fine di " eliminare la contravvenzione accertata", contenente un termine per l'adempimento nonchè, eventualmente, misure specifiche atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose. Si noti, in proposito, che la emanazione dell' "apposita prescrizione.." è obbligatoria² (" impartisce") mentre la imposizione di "specifiche misure..." è facoltativa ("può imporre").

c) Scaduto il termine, la p.g procede a " verificare se la violazione è stata eliminata...."

d) In caso positivo, il contravventore viene ammesso a pagare una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda e " la contravvenzione si estingue".

Appare del tutto evidente, quindi, che la procedura in esame si basa su due presupposti fondamentali: l'assenza di danno o pericolo per l'ambiente ed un comportamento virtuoso del contravventore che adempie alle prescrizioni, paga somma ridotta, ed "elimina" la illiceità commessa.

Se, a questo punto, facciamo un confronto con la procedura prevista per la oblazione delle contravvenzioni dall'art. 162 bis c.p. ³, appare altrettanto evidente che, in sostanza, l'unica, vera differenza (oltre alla entità della somma da versare) consiste nella presenza di una prescrizione della p.g. cui il contravventore deve adempiere.

2. La problematica dei reati a condotta esaurita: la espressa previsione inserita nel 2004 nel D. Lgs 758/1994

In questo quadro, sommariamente delineato, sorge il problema dei cd "reati a condotta esaurita": di quelle contravvenzioni, cioè, istantanee e senza effetti permanenti che non hanno provocato alcun danno o pericolo concreto ed attuale per l'ambiente; e quindi vengono accertate quando il reato si è già interamente consumato ⁴. Appare, infatti, evidente che in questi casi nessuna prescrizione di regolarizzazione può essere impartita. Manca, quindi, la prescrizione così come, di conseguenza, manca il presupposto del virtuoso comportamento atto ad "eliminare la violazione" ed estinguere la contravvenzione. Manca, cioè, uno dei presupposti base per la applicazione della nuova procedura estintiva.

Tuttavia sia in dottrina sia nelle direttive impartite dalle Procure alla p.g per l'applicazione della nuova procedura si rinvengono voci che ne sostengono l'applicabilità anche per i reati a condotta esaurita.

Si noti che analoga questione si era posta in passato per l'analoga procedura prevista dal D. Lgs. 758/1994 in tema di sicurezza sul lavoro, risolta dalla suprema Corte con la affermazione conclusiva che la procedura di estinzione delle contravvenzioni prevista dagli artt. 20 e seguenti del D.Lgs. n. 758 del 1994 era applicabile solo in presenza di reati permanenti: “ in quanto l'istituto ha la finalità di interrompere l'illegalità e di ricreare le condizioni di sicurezza previste dalla normativa a tutela dei lavoratori, ma non può trovare applicazione in relazione ai reati istantanei già perfezionatisi ”⁵; giungendo alla stessa conclusione nei casi in cui l'organo di vigilanza non abbia impartito al contravventore alcuna prescrizione per la già avvenuta spontanea regolarizzazione ⁶.

Tale conclusione, tuttavia, veniva rimessa in discussione da un successivo intervento del legislatore, il quale, con l'art. 15, comma 3, D.Lgs. n. 124/2004, aggiungeva che " la procedura di cui al presente articolo (e cioè quella prevista dal D.Lgs. n. 758 del 1994) si applica anche nelle ipotesi in cui la fattispecie e' a condotta esaurita, ovvero nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all'adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente all'emanazione della prescrizione" .

Tale modifica portava ben presto ad un drastico mutamento di giurisprudenza nel senso che "è ormai superata la giurisprudenza di questa Corte che aveva ritenuto non applicabile la procedura di estinzione delle contravvenzioni di cui al D.Lgs. n. 758 del 1994, art. 20 e segg., nelle ipotesi di reati istantanei già perfezionatisi (Sez. 3, n. 47228 del 04/11/2005 - dep. 28/12/2005, Greco, Rv. 233190) o nelle ipotesi in cui l'organo di vigilanza non abbia impartito al contravventore alcuna prescrizione, per la già avvenuta spontanea regolarizzazione (Sez. 3, n. 9474 dell'1/2/2005„ Pesciaroli, Rv. 231217), dovendosi ritenere che, secondo la normativa vigente, la finalità dell'istituto non possa più essere individuata solo nello scopo di interrompere l'illegalità e di ricreare le condizioni di sicurezza previste dalla normativa a tutela dei lavoratori, bensì anche in quello di permettere in via generale l'estinzione amministrativa del reato, sebbene non vi siano regolarizzazioni da effettuare ".⁷

La reale portata di questa modifica legislativa veniva, tuttavia, recentemente sottoposta ad attento vaglio critico da autorevole dottrina ⁸, la quale si soffermava, in particolare, sul significato da attribuire, nell'art. 15, alla congiunzione “ovvero”: valore esplicativo, e cioè per introdurre un equivalente ⁹, o valore alternativo?; rilevando contestualmente che, per giungere alla seconda conclusione, la Cassazione aveva operato una forzatura del testo legislativo, riportandolo con l'inserimento delle lettere a) eb) che non sono, invece, presenti nella disposizione originaria ¹⁰; e concludeva che " il significato corretto della congiunzione è invece il primo su enunciato, vale a dire che la procedura estintiva si applica alle fattispecie cosiddette a condotta esaurita che comprendono i casi (e solo questi) in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto a far cessare l’illecito prima della scoperta del medesimo da parte dell’organo di vigilanza o prima che quest’ultimo impartisca l’apposita prescrizione ".

A sostegno di questa conclusione viene citata la sentenza della Corte costituzionale 18 febbraio 1998, n. 19 la quale, chiamata, prima della modifica legislativa, a decidere sulla legittimità costituzionale (ex art. 3 Cost.) dell' art. 24, comma 1, D.Lgs. n. 758/1994 in mancanza di prescrizione, ha interpretato la norma nel senso che " l’organo di vigilanza sia autorizzato ad impartire ‘ora per allora’ la prescrizione prevista dall’art. 20, ovvero, ed a maggior ragione, a ratificare nelle forme dovute prescrizioni irritualmente impartite, nonché a verificare l’avvenuta eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato e ad ammettere il contravventore al pagamento della somma determinata a norma dell’art. 21, commi 1 e 2, sì che l’autore dell’illecito, previo pagamento della somma stabilita, possa usufruire dell’estinzione del reato disciplinata dall’art. 24 ”. In tal modo, quindi, la Corte ha esteso l'ambito di applicazione della procedura 758/1994, limitandola, tuttavia, ai casi in cui, comunque, una prescrizione poteva essere impartita e vi era stato un comportamento virtuoso del contravventore, ma senza ricomprendervi tutti i reati con condotta esaurita.

Ancor più significativa per quanto interessa in questa sede, risulta la risposta della stessa Corte chiamata a valutare (sempre prima della modifica) proprio la presunta illegittimità della inapplicabilità della procedura 758/1994 ai reati a condotta esaurita (" già consumati e non ottemperabili").Questione dichiarata manifestamente infondata in quanto: a) le censure di legittimità costituzionale si basano sull'erroneo presupposto che, ove si tratti di reato per cui sia "ontologicamente" impossibile impartire qualsiasi prescrizione per eliminare le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione accertata, la natura del reato costituisca elemento idoneo ad incidere in termini di irragionevolezza e di ingiustificata disparità di trattamento sulla disciplina del decreto legislativo n. 758 del 1994 ; b) l'obiettiva diversità della struttura dei diversi reati, quale risulta dagli elementi costitutivi della fattispecie, e, conseguentemente, il momento in cui si realizzano la commissione e la consumazione del reato stesso, nonché la natura istantanea o permanente del reato, appartengono a scelte del legislatore, che nella costruzione delle fattispecie incriminatrici traduce le proprie opzioni di politica criminale, ovvero sono imposte dalla stessa natura degli obblighi e dei comportamenti di cui si vuole assicurare l'osservanza mediante il ricorso alla sanzione penale ; c) pertanto eventuali trattamenti differenziati risultano giustificati dalla diversa struttura delle fattispecie incriminatrici .¹¹

Avallando, quindi, la inapplicabilità della procedura 758/1994 ai reati a condotta esaurita, in quanto derivante da precise scelte del legislatore.

In conclusione, pertanto, la giurisprudenza della Corte costituzionale precedente alla modifica dell'art. 15, se, da un lato, legittima la possibilità di applicazione della procedura 758/1994 a tutti casi in cui una prescrizione poteva, comunque, essere impartita e vi sia stato un comportamento virtuoso del contravventore, dall'altro sembra escludere tale possibilità in caso contrario, e, in particolare, per i reati a condotta esaurita. Risultando, in sostanza, del tutto coerente con la interpretazione "restrittiva" della successiva modifica propugnata in dottrina.

3. La modifica apportata dall'art. 15 alla procedura 758/1994 in tema di reati a condotta esaurita per le violazioni alla sicurezza del lavoro riguarda anche la procedura ex legge 68/2015 per le contravvenzioni ambientali?

Resta, a questo punto, da valutare se la modifica in tema di reati a condotta esaurita apportata dall'art. 15 alla procedura 758/1998 sia rilevante ai fini della analoga procedura estintiva, sopra delineata, prevista dalla legge n. 68/2015 per le contravvenzioni del D. Lgs 152/06.

Leggendo, infatti, le direttive di Procura, si rinviene, in alcune, l'affermazione che anche i reati ambientali a condotta esaurita possono essere oggetto della nuova procedura in virtù di una applicazione analogica dell'art. 15.

Trattasi di affermazione che desta notevoli perplessità.

In primo luogo, infatti, se pure è vero che le due procedure sono molto simili, tuttavia riguardano due normative che, in funzione di ratio molto diverse, prevedono, come struttura e come contenuto, illeciti marcatamente diversi e certamente non equiparabili sotto nessun aspetto. Considerazione che certamente deve essere stata tenuta presente dal legislatore quando, ricalcando pedissequamente la nuova procedura 68/2015 su quella 758/1994, non ha ritenuto di inserirvi una disposizione certamente non secondaria quale quella dell'art. 15; a conferma, peraltro, dell'affermazione, già riportata, della Corte costituzionale, proprio e soprattutto a proposito dei reati a condotta esaurita o permanenti, secondo cui eventuali trattamenti differenziati risultano giustificati dalla diversa struttura delle fattispecie incriminatrici .

Nello stesso senso, in dottrina si è ritenuto che " in assenza di una precisa disposizione di legge che estenda l’applicabilità degli articoli 318 bis e seguenti anche ai reati istantanei, i due ambiti applicativi non appaiono sovrapponibili "; rilevando altresì che la Cassazione ha cambiato giurisprudenza circa la procedura 758/1994 solo dopo la emanazione dell'art. 15; e pertanto " si può affermare che laddove il legislatore non abbia ritenuto di ampliare l’ambito applicativo di procedure estintive dello stesso tenore di quella delineata dagli articoli 20 e seguenti continuerà ad operare il principio della possibilità materiale e giuridica di impartire la prescrizione nei soli casi di reati permanenti "¹²; in armonia con la giurisprudenza precedente la modifica legislativa.

In secondo luogo, se si ritenesse applicabile, per analogia in bonam partem, l'art. 15 anche alla procedura 68/2015, ci si troverebbe di fronte al problema, sopra riportato con riferimento alla procedura 758/1994, della corretta interpretazione della norma in senso esplicativo o alternativo.

Problema che, a nostro sommesso avviso, non può che essere risolto partendo dalla considerazione che, in realtà, con l'art. 15 il legislatore non ha fatto altro che codificare quanto la Corte costituzionale aveva già dedotto, prima della modifica, in via interpretativa: nel senso di ritenere possibile ampliare l'ambito della procedura purchè rimangano i presupposti della possibilità di emettere una prescrizione e di un adempimento da parte del contravventore. Affermando, cioè che il decreto legislativo n. 758 del 1994 si propone il duplice obiettivo di favorire l'effettiva osservanza delle misure di prevenzione e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del lavoro - materia in cui l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni e alla conseguente tutela dei lavoratori è prevalente rispetto all'applicazione della sanzione penale - e di attuare una consistente deflazione processuale; che, sulla base di tale ratio ove risultasse che le conseguenze dannose o pericolose sono venute meno grazie ad un comportamento volontario dell'autore dell'infrazione, o che il medesimo vi ha posto comunque rimedio, anche successivamente al momento di consumazione del reato, valutate la natura e le concrete modalità di realizzazione della contravvenzione contestata, il contravventore potrebbe comunque essere ammesso, previo pagamento della somma dovuta, al procedimento di definizione in via amministrativa previsto dagli articoli 20 e seguenti del decreto legislativo n. 758 del 1994 "¹³.

Affermazione che, con ogni evidenza, esclude la possibilità di applicare l'art. 15 e la procedura estintiva in esame nei casi in cui, come per i reati a condotta esaurita, nessuna prescrizione di p.g. e nessun adempimento è ipotizzabile.

Del resto, a nostro sommesso avviso, anche dal punto di vista puramente logico, se una procedura estintiva si fonda sulla emanazione (anche solo potenziale) di una prescrizione tesa a ristabilire la legalità violata e su un comportamento virtuoso in tal senso (anche prima o senza la emanazione della prescrizione) del contravventore, come la si può applicare se mancano totalmente entrambi questi presupposti ¹⁴?

Anche perchè, diversamente opinando, appare evidente che, in realtà, così si introduce, in via interpretativa, nella normativa una nuova e speciale causa di oblazione per i reati a condotta esaurita, ammettendo il contravventore, direttamente e semplicemente, a pagare una somma inferiore a quella prevista in via ordinaria dall'art. 162 bis c.p. Ed è certamente significativo notare, a questo proposito, che proprio l'art. 162-bis, viene richiamato espressamente, già con riduzione della sanzione, dall'art. 318-septies, comma 3, in caso di adempimento difforme; e cioè pur sempre, tuttavia, in presenza dei presupposti base (prescrizione e comportamento virtuoso) per la applicazione della procedura estintiva.