Consiglio di Stato Sez. III n. 884 dedl 25 gennaio 2023
Ambiente in genere. Accesso alle informazioni
La presentazione di istanze di accesso specifiche e circostanziate, con indicazione puntuale degli estremi degli atti dei quali si richiede l’ostensione, nonché la presentazione delle stesse all’esito di precipui fatti sopravvenuti ed elementi di novità che consentono di identificare l’esistenza della documentazione e di ritenere che la stessa sia ragionevolmente in possesso dell’Amministrazione, escludono la natura meramente esplorativa delle stesse
Pubblicato il 25/01/2023
N. 00884/2023REG.PROV.COLL.
N. 07451/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7451 del 2022, proposto dal signor Francesco Daniele, rappresentato e difeso dall’avvocato Pierluigi Daniele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
la ASL di Pescara, non costituita in giudizio,
nei confronti
di Co.Ge.Pi. S.a.s. e del Condominio Le Nereidi, non costituiti in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo- Sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 284/2022, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2022, il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con sentenza n. 284/2022 del 2 luglio 2022 il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo- Sezione staccata di Pescara dichiarava inammissibile il ricorso proposto dal signor Francesco Daniele contro l’ASL di Pescara e nei confronti del Condominio Le Nereidi e della COGEPI S.a.s., inteso ad ottenere l’annullamento dei dinieghi serbati sull’istanza di accesso agli atti informale del 2 febbraio 2022 e sulla istanza di accesso agli atti formale del 18 febbraio 2022, “entrambe aventi ad oggetto documenti detenuti dalla stessa ASL di Pescara inerenti l’amianto presente nel condominio in cui risiede”, nonché l’ostensione dei documenti richiesti.
La sentenza esponeva in fatto quanto segue.
“PREMESSO
che con il presente ricorso l’istante, quale soggetto residente nel Condomino Le Nereidi di via Livenza in Montesilvano, ha agito, ai sensi dell’art.116 c.p.a., per l’accertamento dell’illegittimità del diniego serbato dall’A.u.sl. di Pescara sull’istanza di accesso agli atti informale dell’8.02.2022 e sull’istanza di accesso agli atti formale del 18.02.202 aventi ad oggetto, in relazione all’amianto presente nel gabbiotto del custode, l’ostensione per finalità defensionali, delle perizie del 16.03.2019, del sopralluogo Cogepi del 6.04.2021, del fascicolo manutenzione Cogepi del 14.04.2021 e delle indagini ambientali del 14.04.2021, nonché, con la seconda, della nota Asl del 14.07.2020 e dell’allegato alla pec del 13.11.2020 come risposta alla nota precedente;
che con atto prot. 0040785 del 19 marzo 2022 l’A.u.sl. opponeva che risulta in atto procedimento penale n. 372/2021 presso la Procura della Repubblica di Pescara per cui invitava il ricorrente a rivolgere istanza all’Autorità Giudiziaria;
che a sostegno del ricorso l’istante deduceva di rivestire la qualità di persona offesa nel procedimento penale n.372/2021, di aver richiesto la copia del fascicolo delle indagini preliminari dopo aver ricevuto comunicazione di richiesta di archiviazione, di non aver rinvenuto nella documentazione pervenuta alcun decreto di segretazione ex art. 329 c.p.p., di non aver ricevuto dall’A.u.sl. comunicazione dei motivi ostativi alla richiesta di accesso, e di ritenere illegittimo il diniego per violazione delle sue prerogative difensive tutelate dall’art. 24 Cost.;
che l’A.u.s.l. di Pescara si costituiva con memoria del 17.05.2022 opponendo che le richieste di accesso erano state precedute da un contenzioso seriale culminato nel ricorso n.r.g. 204/2021 e nel giudizio di ottemperanza n.82/2022 per la bonifica dei materiali contenenti amianto della copertura della palazzina Teti e della palazzina Galatea, che nel predetto giudizio aveva depositato la relazione del confinamento del 17 aprile 2021 di 4 pilastrini in cemento amianto del gabbiotto del custode, che il T.a.r. nel pronunciarsi con sentenza n.426/2021 aveva in parte accolto il predetto ricorso, che l’A.s.l. non è comunque in possesso delle due perizie Di Nicola del 16.03.2019, quale documento di pertinenza del datore di lavoro ex artt. 248 e 249 t.u.. sicurezza luoghi di lavoro, del sopralluogo e nemmeno delle indagini ambientali dovute solo nel caso di accertato superamento dei valori limite, e che la nota A.s.l. del 14 luglio 2020 era stata già trasmessa al ricorrente con p.e.c. e riguarda le palazzine Teti e Galatea;”.
Il Tribunale riteneva il ricorso inammissibile, rilevando, in sintesi: che le istanze di accesso presentate il 2 e il 18 febbraio 2022 costituivano, in assenza di elementi di novità, mera reiterazione di richieste di accesso in precedenza respinte dall’Amministrazione e sulle quali già si era pronunciato il medesimo giudice amministrativo con sentenza n. 426/2021; che le nuove istanze di accesso avevano finalità meramente esplorative.
Avverso la prefata sentenza il signor Daniele ha proposto appello dinanzi a questo Consiglio di Stato, deducendone l’erroneità e chiedendone l’integrale riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado, l’annullamento degli impugnati provvedimenti di diniego e la condanna dell’Amministrazione alla ostensione degli atti richiesti.
Egli ha formulato i seguenti motivi: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 324 c.p.c. e 39 c.p.a.- difetto di motivazione; 2) violazione del principio di cristallizzazione del provvedimento e divieto di motivi postumi sulle istanze di accesso agli atti del 2 febbraio 2022 e del 18 febbraio 2022- manifesta inammissibilità della difesa della ASL Pescara; 3) violazione e falsa applicazione del capo V della legge n. 241 del 1990 e del DPR n. 184/2006- istanze di accesso esplorative.
L’Amministrazione ed i controinteressati non si sono costituiti in giudizio e l’appellante, con atto dell’1 dicembre 2022, ha chiesto il passaggio in decisione senza discussione.
La causa è stata trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 6 dicembre 2022.
DIRITTO
L’appello è fondato nei sensi e nei limiti di seguito precisati.
Con istanza di accesso “informale” del 2 febbraio 2022 il signor Daniele richiedeva alla ASL di Pescara copia dei seguenti atti: “- perizia del 16-3-2019 sottoscritta da Dario Di Nicola ed inerente il gabbiotto del custode, ai sensi del DM 6-9-1994; seconda perizia eseguita sul gabbiotto del custode entro ottobre 2020, come disposto dalle conclusioni della perizia su citata del 16-3-2019; - verbale di sopralluogo del gabbiotto del custode, redatto da ispettori ASL, a seguito della notifica del 6-4-2021 da parte della COGEPI sas al servizio SPSAL di Pescara; - fascicolo di manutenzione del gabbiotto custode che la COGEPI sas invia al servizio SPSAL di Pescara in data 14-4-2021; - indagini ambientali di fibre di amianto aereo disperse che la COGEPI ha dichiarato di aver effettuato e trasmesso come dal piano di lavoro del gabbiotto del custode del 14-4-2021, al punto 8.8 dello stesso”.
Con successiva istanza di accesso “formale” del 18 febbraio 2022 il signor Daniele richiedeva alla ASL copia dei seguenti ulteriori documenti amministrativi: “- nota ASL prot. 0094132/2020 del 14-7-2020; - ‘allegato doc122227202001113121322.pdf’ alla pec del 13-11-2020 inviata dall’indirizzo condominiale…”.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo- Sezione staccata di Pescara, con la gravata sentenza n. 284/2022, ha pronunciato l’inammissibilità del ricorso presentato dal signor Daniele per ottenere l’annullamento dei dinieghi di accesso adottati con atti prot. n. 0032983 del 4 marzo 2022 e prot. n. 0040785 del 19 marzo 2022 sulla considerazione che “in riferimento all’istruttoria circa la presenza di amianto nel condominio ‘Le Nereidi’ di Montesilvano (Pe), risulta in atto il Proc. Pen. N. 372/21 RG MOD. 44 presso la Procura della Repubblica di Pescara”.
La pronuncia di inammissibilità è stata motivata sul rilievo che le richieste presentate costituirebbero “un’inammissibile reiterazione di un’istanza di accesso già presentata, al di fuori delle circostanze in cui ciò è ammesso ossia solo in presenza di fatti nuovi sopravvenuti oppure a fronte di una diversa prospettazione della posizione legittimante l’accesso”; evidenziando che “qualora non ricorrano tali elementi di novità, ed il privato si limiti a reiterare l’originaria istanza o, al più, a illustrare ulteriormente le sue ragioni, non può sostenersi, per ragioni di buon funzionamento dell’azione amministrativa in una cornice di reciproca correttezza dei rapporti tra privato e amministrazione, che l’amministrazione sia tenuta indefinitivamente a prendere in esame la medesima istanza che il privato intenda ripetutamente sottoporle senza addurre alcun elemento di novità”.
Il giudice di primo grado ha, inoltre, fondato la propria statuizione sulla ulteriore considerazione che le istanze di accesso presentate avessero contenuto eminentemente esplorativo, affermando che l’istanza di accesso non può “essere impiegata e piegata a costruire ad hoc, con una finalità esplorativa, le premesse per il disvelamento, ovvero la discovery ex post, di fatti e circostanze non concretamente ed in modo circostanziato rappresentate o paventate ex ante”.
La Sezione non condivide la statuizione di inammissibilità del ricorso recata dalla sentenza del Tribunale, ritenendo fondate le doglianze in proposito proposte dall’appellante con il primo ed il terzo mezzo di gravame.
Deve in primo luogo convenirsi con il Tribunale amministrativo in ordine al principio di diritto affermato in sentenza, secondo il quale non è possibile per il privato la reiterazione di istanze di accesso già prodotte e rigettate dall’Amministrazione ed in relazione alle quali il successivo giudizio intentato dinanzi al giudice amministrativo si sia concluso favorevolmente per l’Amministrazione.
Vi è, però, che nella vicenda in esame la rinnovazione della domanda di accesso pur dopo la pronuncia di parziale inammissibilità del primo ricorso di cui alla sentenza n. 426/2021 del TAR Pescara trova legittima giustificazione negli elementi di novità nelle more sopravvenuti, i quali, per come di seguito esplicitati, consentono certamente al privato di riproporre all’Amministrazione la domanda di ostensione dei documenti.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, ritiene che è ammissibile la reiterazione di un’istanza di accesso già respinta in presenza di fatti o elementi nuovi, sopravvenuti o meno (cfr. Cons. Stato, V, 15 settembre 2022, n. 7999; IV, 27 marzo 2000, n. 2142).
In proposito, deve preliminarmente essere osservato che non vi è piena corrispondenza tra gli atti richiesti alla ASL con l’istanza di accesso oggetto della sentenza n. 426/2021 e quelli richiesti con le domande del 2 e 18 febbraio 2022 che riguardano il contenzioso in esame; rilevandosi in ogni caso che tali ultime istanze di accesso superano in gran parte i profili di genericità della richiesta originariamente presentata, in special modo con riferimento alle perizie Di Nicola, che, a differenza della prima istanza, risultano compiutamente dettagliate nei loro estremi identificativi (perizia del 16 marzo 2019 sottoscritta da Dario Di Nicola ed inerente il gabbiotto del custode; seconda perizia eseguita sul gabbiotto del custode entro ottobre 2020, come disposto dalle conclusioni della perizia su citata del 16 marzo 2019).
Risulta, poi, specificamente dettagliata la richiesta relativa alle indagini ambientali, venendo queste ultime indicate come le “Indagini ambientali di fibre amianto aereo disperse che la COGEPI sas ha dichiarato di aver effettuato e trasmesso come da piano di lavoro del gabbiotto del custode del 14-4-2021, al punto 8.8 dello stesso”.
In disparte, dunque, la non corrispondenza tra l’oggetto delle domande di accesso di cui alla sentenza n. 426/2021 e quelle di cui al presente contenzioso (particolarmente evidente con riferimento alla documentazione richiesta con la domanda del 18 febbraio 2022, in alcun modo indicata in quelle precedenti), che consentirebbe di per sé, senza rischio di inammissibile reiterazione, le domande di accesso di cui in questa sede si controverte, deve inoltre essere evidenziato che la presentazione di queste ultime trova valida giustificazione in indubbi elementi di novità sopravvenuti, i quali hanno permesso al privato di acquisire ulteriori elementi di conoscenza in ordine alle attività amministrative compiute ed hanno, pertanto, palesato la necessità di chiedere l’ostensione della documentazione in cui questa si è in concreto realizzata.
Va, infatti, in primo luogo rilevato che il ricorrente solo successivamente alla originaria istanza del 13 aprile 2021 era venuto in possesso del piano di lavoro del 6 aprile 2021, redatto da Co.Ge.Pi., per il confinamento di materiale contenente amianto relativo alla guardiola; con la conseguenza che, in relazione a tale sopravvenuta conoscenza, egli era legittimato a richiedere la documentazione relativa ad adempimenti successivi che l’ASL e Co.Ge.Pi., in base a tale piano di lavoro, avrebbero provveduto ad effettuare ovvero a trasmettere all’amministrazione sanitaria (verbale di sopralluogo, fascicolo di manutenzione, indagini ambientali).
Di poi, va osservato che il signor Daniele ha ottenuto dalla Procura della Repubblica di Pescara la sola parte conclusiva della perizia Di Nicola del 16 marzo 2019 (che il perito ha comunicato di aver trasmesso all’ASL), onde tale elemento fattuale sopravvenuto rendeva certamente ammissibile una nuova istanza di accesso (nella specie, quella del 2 febbraio 2022), diretta ad ottenere l’ostensione integrale della perizia e di quella ulteriore, la cui redazione veniva preannunziata (entro ottobre 2022) nella “valutazione conclusiva” (paragrafo 6) che egli aveva acquisito presso il giudice penale.
Il primo motivo di appello è, pertanto, fondato e deve essere accolto.
Rileva, inoltre, il Collegio - e tanto a sostegno della fondatezza anche del terzo motivo di appello - che la presentazione di istanze di accesso specifiche e circostanziate, con indicazione puntuale degli estremi degli atti dei quali si richiede l’ostensione, nonché la evidenziata presentazione delle stesse all’esito di precipui fatti sopravvenuti ed elementi di novità che hanno consentito di identificare l’esistenza della documentazione e di ritenere che la stessa fosse ragionevolmente in possesso dell’Amministrazione, escludono la natura meramente esplorativa delle stesse e rendono, pertanto, anche sotto tale profilo, non condivisibile la sentenza del giudice di primo grado, che, al contrario, tale carattere meramente “investigativo” ha ritenuto.
La fondatezza, nei sensi e per le ragioni sopra specificate, del primo e del terzo motivo di appello giustifica, dunque, l’accoglimento del gravame proposto e conduce alla riforma della sentenza di primo grado, la quale ha erroneamente pronunciato l’inammissibilità del ricorso proposto dal signor Daniele.
Risultando l’accoglimento dei suddetti motivi sufficiente alla favorevole considerazione dell’appello, resta assorbito l’esame del terzo motivo, con il quale il privato lamenta la violazione e la falsa applicazione del principio di cristallizzazione del provvedimento e il divieto di motivi postumi sulle istanze di accesso agli atti del 2 febbraio 2022 e del 18 febbraio 2022.
La fondatezza dell’appello, in ragione della pronuncia in rito del TAR e dell’effetto devolutivo di tale mezzo di impugnazione, impone, pertanto, alla Sezione l’esame del ricorso di primo grado.
Esso, a giudizio, del Collegio, è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
La ASL di Pescara, nella memoria difensiva datata 17 maggio 2022, prodotta nel giudizio dinanzi al TAR, ha dichiarato che la documentazione richiesta con l’istanza di accesso del 2 febbraio 2022 non è in suo possesso; evidenziando in proposito che: - “non ha a disposizione la integrale perizia del geom. Di Nicola del 16-3-2019”; - il solo fatto che nelle conclusioni di questa si parli di una seconda perizia “non presuppone che sia stata effettivamente compiuta; la circostanza che non sia presente nel fascicolo del procedimento penale, nonostante il ricorrente ne abbia estratto copia, corrobora il succitato assunto, ossia che la ASL Pescara non abbia a disposizione alcuna seconda perizia”; - “il menzionato sopralluogo effettuato dalla ASL Pescara…non è mai stato effettuato non essendo dovuto”; - quanto al “fascicolo di manutenzione del gabbiotto”, non vi è stato “alcun inoltro di un fascicolo di manutenzione”; - “la ASL non ha alcuna indagine ambientale di fibre aerodisperse della Cogepi per le attività di confinamento del gabbiotto; d’altronde, l’incapsulamento, non prevedendo la rimozione di amianto, non comportava la necessità di svolgere alcuna indagine, se non nei casi di accertato superamento dei limiti che non sembra esserci stato giacché le operazioni di confinamento, per quanto refertato dal geom. Di Nicola, con propria relazione finale del 17-4-2021, inviata alla ASL di Pescara, avevano avuto un esito ottimale, circostanza ampiamente nota al ricorrente…”.
Deve, inoltre, essere evidenziato, quanto ai documenti richiesti con l’istanza di accesso del 18 febbraio 2022, che la nota prot. 0094132/2020 del 14 luglio 2020 (che, tra l’altro, l’Amministrazione resistente dichiara già essere stata trasmessa al ricorrente con pec in pari data) e il documento “doc 1222720201113121322.pdf” sono stati ostesi dalla ASL nel giudizio di primo grado e, dunque, il signor Daniele ne ha acquisito piena conoscenza.
Orbene, la inesistenza presso la ASL della documentazione richiesta con l’istanza del 2 febbraio (che comunque il ricorrente potrà acquisire, in uno alle relative note di trasmissione, direttamente presso i soggetti privati che l’hanno redatta) e l’avvenuta ostensione in giudizio al ricorrente degli atti richiesti con la successiva domanda del 18 febbraio denotano l’improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione di merito.
Vi è, infatti, da un lato, che un eventuale accoglimento della domanda attorea non potrebbe mai realizzare l’utilità sperata dal ricorrente, non potendo l’Amministrazione evidentemente ostendere atti che non sono in suo possesso; dall’altro, che l’avvenuta produzione in giudizio delle note richieste in data 18 febbraio 2022 ha già soddisfatto la pretesa conoscitiva del privato, onde, anche sotto tale ulteriore profilo, si rivela in tutta evidenza insussistente l’interesse alla decisione di merito.
Sulla base delle argomentazioni tutte sopra svolte, pertanto, l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 284/2022 del 2 luglio 2022 del Tribunale Amministrativo per l’Abruzzo – Sezione staccata di Pescara, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato improcedibile.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr., ex multis, Cass.civ., 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Il Collegio ritiene, infine, di dover compensare le spese del doppio grado di giudizio, in considerazione dell’esito complessivo della controversia.
Se è vero, infatti, che la pronuncia di inammissibilità del giudice di prime cure è stata riformata, vi è che il giudizio di primo grado viene comunque esitato con una statuizione di improcedibilità del ricorso, conseguente alla mancata disponibilità, in capo all’ASL di parte della documentazione richiesta ed alla avvenuta ostensione dei residui atti; evidenziandosi, inoltre, che, nonostante tali circostanze, il ricorrente ha continuato a richiedere anche in sede di appello (v. le conclusioni dell’atto introduttivo) la condanna dell’Amministrazione “alla ostensione, con invio di copia informatica e sua attestazione di conformità, degli originali dei documenti richiesti nella istanza di accesso agli atti del 2-2-2022”.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara improcedibile il ricorso di primo grado.
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2022 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente
Francesco Mele, Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere
