Congresso mondiale sulla giustizia, governance e diritto per la sostenibilità ambientale, ovvero Rio+20 dalla parte dei giudici e dei giuristi.

di Carlo RUGA RIVA

Si è tenuto a Rio de Janeiro e a Mangaratiba, dal 17 al 20 giugno 2012, il Congresso mondiale su giustizia, governance e diritto per la sostenibilità ambientale, in parallelo con il summit mondiale sulla sostenibilità ambientale organizzato dalle Nazioni Unite, meglio noto come Rio+20.

Il Congresso, organizzato dal Programma Mondiale sull’ambiente delle Nazioni Unite (Unep) con la collaborazione di varie istituzioni (tra le altre la Banca Mondiale e le massime autorità giudiziarie brasiliane), ha riunito i più alti rappresentanti del potere giudiziario di tutti i continenti (Giudici, Procuratori Generali, magistrati contabili), oltre ad alti funzionari di agenzie ambientali, rappresentanti di associazioni e ONG.

Era presente una delegazione ICEF (Fondazione per l’istituzione di un Tribunale ambientale internazionale, fondata e diretta dal Presidente Onorario Aggiunto della Corte di Cassazione dott. A. Postiglione), rappresentata dal Prof. Cordini, dalla dott.ssa Exell Pirro e dal Prof. C. Ruga Riva.

L’evento, preceduto da due incontri preliminari tenutisi a Kuala Lumpur (12 e 13 ottobre 2011) e a Buenos Aires (23 e 24 aprile 2012), si è articolato in sessioni plenarie e in sessioni parallele.

I relatori – magistrati di Corti costituzionali e supreme o di “Tribunali verdi” (Green Courts), alti rappresentanti di varie istituzioni (UNEP, CITES, INTERPOL, Banca Mondiale ed altre) –, hanno a vario titolo sottolineato il ruolo essenziale del potere giudiziario nel promuovere e garantire il rispetto delle norme ambientali, indispensabile ad assicurare la sostenibilità ambientale.

Dopo l’affermazione espressa (o ricavata per via giurisprudenziale) nei vari ordinamenti nazionali e sovranazionali del diritto ad un ambiente salubre, ormai considerato in vari Paesi alla stregua di un vero e proprio diritto umano, e dopo la generalizzata introduzione di norme di tutela ambientale in molti settori, la sfida odierna, secondo i relatori, si gioca sulla capacità di dare concreta attuazione alle norme.

In altre parole il quadro normativo è certo migliorabile, ma in linea di massima appare sufficiente agli scopi perseguiti di tutela dell’ambiente.

Ciò che occorre rafforzare è l’osservanza e l’applicazione (compliance and enforcement) delle norme ambientali

La sfida per un ambiente più sostenibile si sposta dunque dal potere legislativo a quello esecutivo e ancor più a quello giudiziario.

Nel merito delle relazioni si è insistito per il rafforzamento o l’introduzione di più efficaci meccanismi che facilitino l’accesso alla giustizia ambientale da parte di singoli cittadini, associazioni e collettività che lamentino di essere pregiudicate nel loro diritto ad un ambiente salubre.

Diversi relatori hanno riferito la loro esperienza di giudici in Corti “verdi”, recentemente insediate in molti Paesi, con magistrati (e talora esperti in materie scientifiche) appositamente formati.

Si tratta di oltre 350 Green Courts, dotate perloppiù di competenze nelle materie amministrative e civili, talvolta operanti con regole procedurali e probatorie distinte da quelle ordinarie.

Particolarmente interessante l’esperienza dell’Indonesia, Paese nel quale, grazie ad un progetto coordinato dalla Banca Mondiale, esiste un percorso di formazione e certificazione dei magistrati ambientali, necessario per entrare a fare parte degli appositi Tribunali verdi.

Il documento finale, denominato Rio+20 Declaration on Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability, frutto di laboriose negoziazioni, è stato approvato all’esito di un ampio e vivace dibattito guidato dal giudice della Corte suprema dello Stato di Rio de Janeiro, Prof. Benjamin, e dal Presidente della Corte costituzionale argentina Prof. Lorenzetti, ed è stato consegnato ai Capi di Stato riunitisi a Rio Centro per la dichiarazione Rio+20.

Il testo integrale è consultabile in inglese in calce a questo resoconto.

In sintesi il documento richiama i principi affermati nella Dichiarazione di Stoccolma del 1972 e di Rio del 1992; riconosce il contributo delle magistrature di tutto il mondo al rafforzamento delle norme sulla sostenibilità ambientale, anche attraverso la creazione di numerosi Corti specializzate e Tribunali verdi.

Il documento si articoli in tre capitoli.

Il primo contiene messaggi ai Capi di Stato e all’intera collettività mondiale.

Si sottolinea il ruolo essenziale della rule of law nel raggiungimento degli obbiettivi di Rio+20; l’importanza, per il diritto ambientale, di un potere giudiziario indipendente a livello nazionale, regionale e internazionale; la necessità di più efficaci sistemi di risoluzione dei conflitti nazionali e internazionali; l’importanza dell’informazione e della conoscenza scientifica per l’osservanza e l’applicazione degli obblighi ambientali; l’opportunità di supportare la formazione dei magistrati ambientali e di incentivare lo scambio delle migliori pratiche, anche attraverso il rafforzamento del Programma Ambientale sull’ambiente delle Nazioni Unite (UNEP).

Il secondo capitolo è dedicato ai principi per l’avanzamento di giustizia, governance e diritto per la sostenibilità ambientale.

In particolare, si dichiara che leggi e politiche ambientali da adottare debbono rispondere al principio di non regressione, ovvero non devono abbassare il livello di tutela fin qui perseguito; Si chiedono in particolare: procedure innovative; il rafforzamento della responsabilità e della integrità delle istituzioni e dei decisori da verificarsi con procedure di audit; lo sviluppo di competenze specialistiche per le perizie in ambito ambientale; il riconoscimento del nesso tra diritti umani e ambiente; specifici criteri per l’interpretazione del diritto ambientale.

Il terzo capitolo è dedicato al “Quadro istituzionale per la promozione della giustizia, della governance e del diritto per la sostenibilità ambientale nel XXI secolo”.

Si sottolinea l’importanza della rete istituzionale di magistrati ed esperti per la promozioni di obbiettivi comuni quali la creazione di reti di scambio di informazioni a livello internazionale e regionale; per lo sviluppo della giurisprudenza ambientale; per il miglioramento dell'istruzione e della formazione.

Il documento finale non ha incorporato talune richieste più innovative.

In particolare, la rappresentanza dei giudici latino-americani ha elaborato e riassuntivamente illustrato un documento più analitico e “ambizioso”, contenente tra l’altro richiami al principio interpretativo in dubio pro natura e alla opportunità di istituire un Tribunale internazionale ambientale.

Richiesta quest’ultima costituente come noto l’obbiettivo di ICEF, in uno con l’istituzione di un’autonoma agenzia ambientale in sede ONU.

Sul punto qualche timido cenno alla prospettiva di un Tribunale internazionale per l’ambiente può forse cogliersi nei riferimenti, contenuti nel documento finale officiale, alla necessità di più effettivi “sistemi nazionali e internazionali di risoluzione delle dispute per risolvere i conflitti”.

Nella stessa direzione auspicata da ICEF va il (timido) cenno alla “necessità di trasformare UNEP per guidare e promuovere la policy globale e l’agenda legislativa per l’ambiente entro il quadro dello sviluppo ambientale”.

In definitiva, il meeting ha costituito un importante momento di scambio di esperienze ed informazioni, sperabilmente propedeutico all’elaborazione di prospettive e soluzioni istituzionali più incisive per la tutela dell’ambiente, magari in un futuro meno “schiacciato” del presente su preoccupazioni di natura economica.

Carlo Ruga Riva

Rio+20 Declaration on Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability

We, the Chief Justices, Heads of Jurisdiction, Attorneys General, Auditors General, Chief Prosecutors, and other high-ranking representatives of the judicial, legal and auditing professions gathered here in Rio de Janeiro, Brazil, from 17 – 20 June 2012 for the World Congress on Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability; 1

Expressing our concern for the continuing and unprecedented degradation of the natural environment which adversely impacts on achieving the goal of sustainable development and therefore the prosperity of present and future generations;

Noting the observations recorded in the Global Environmental Outlook 5 concerning the extent of environmental degradation in each of the world regions;

Recalling the principles enshrined in the 1972 Stockholm Declaration on the Human Environment and in the 1992 Rio Declaration on Environment and Development, as well as Agenda 21;

Recognizing the important contribution made by the legal and auditing community worldwide to the enforcement of standards and safeguards for environmental sustainability, and noting that the Judiciary in particular, has been the guarantor of the rule of law in the field of the environment worldwide and that judicial independence is indispensable for the dispensation of environmental justice;

Recalling the importance of the first Global Judges Symposium convened by the United Nations Environment Programme (UNEP) in 2002, in conjunction with the World Summit on Sustainable Development in Johannesburg, South Africa, and noting that since then, the importance of the Judiciary in environmental matters has further increased and resulted in a rich corpus of decisions as well as in the creation of a considerable number of specialized courts and green benches, and a lasting effect on improving social justice, environmental governance and the further development of environmental law, especially in developing countries;

Emphasizing the importance of societies based on the rule of law and standards of transparency and accountability;

Affirming the Kuala Lumpur and the Buenos Aires statements from the two preparatory meetings of Chief Justices, Heads of Jurisdiction, Attorneys General, Auditors General and other high-ranking representatives of the legal and auditing professions for this Congress, held in Kuala Lumpur, Malaysia, from 12-13 October 2011, and Buenos Aires, Argentina, from 23-24 April, respectively;

Mindful of the historic opportunity for the legal and auditing communities to express themselves on advancing justice, governance and law for environmental sustainability provided by the proximity of the World Congress with the United Nations Conference on Sustainable Development 2012 (Rio+20);

Appreciating the important role played by UNEP and its partner organizations and co-hosts2 in the convening of this Congress,

1 This declaration attempts to capture the wide range of views of participants at the World Congress on Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability. It does not represent a formally negotiated outcome nor does it necessarily capture all individual views or represent country or institutional positions, or consensus on all issues.
2 The World Congress on Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability was co-hosted by: Association of Magistrates and Judges in the State of Rio de Janeiro (Associação dos Magistrados do Estado do Rio de Janeiro - AMAERJ); Fundação Getulio Vargas; and Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. It was organized with the following partners: Asian Development Bank (ADB); Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES); International Criminal Police Organization (Interpol); International Organization of Supreme Audit Institutions – Working Group on Environmental Auditing (INTOSAI - WGEA); Organization of American States (OAS); South Pacific Regional Environment Program (SPREP); World Bank; International Network for Environmental

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Declare that:

I. Messages to Heads of State and Government, other high-level representatives, and the world

community at large

Without adherence to the rule of law, without open, just and dependable legal orders the outcomes of Rio+20 will remain unimplemented.

An independent Judiciary and judicial process is vital for the implementation, development and enforcement of environmental law, and members of the Judiciary, as well as those contributing to the judicial process at the national, regional and global levels, are crucial partners for promoting compliance with, and the implementation and enforcement of, international and national environmental law.

Environmental law is essential for the protection of natural resources and ecosystems and reflects our best hope for the future of our planet.

Environmental litigation often transcends national jurisdictions. We need more effective national and international dispute settlement systems for resolving conflicts.

Environmental sustainability cannot be achieved without good quality data, monitoring, auditing and accounting for performance.

Environmental and sustainability auditing ensures transparency, access to information, accountability, and efficient use of public finances, while protecting the environment for future generations.

Judges, public prosecutors and auditors have the responsibility to emphasize the necessity of law to achieve sustainable development and can help make institutions effective.

Scientific information and knowledge is a central foundation of effective compliance with and enforcement of environmental obligations.

States should cooperate to build and support the capacity of courts and tribunals as well as prosecutors, auditors and other related stakeholders at national, sub-regional and regional levels to implement environmental law, and to facilitate exchanges of best practices in order to achieve environmental sustainability by encouraging relevant institutions, such as judicial institutes, to provide continued education.

The existing international governance institutions to protect the global environment should be strengthened. We must create modern institutional structures capable of building networks and improved sharing of decision- making. There is an urgent need to give consideration to transforming UNEP to effectively lead and advance the global policy and law-making agenda for the environment within the framework of sustainable development.

II. Principles for the Advancement of Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability

Meeting environmental objectives is part of a dynamic and integrated process in which economic, social and environmental objectives are closely intertwined.

We recognize that environmental laws and policies adopted to achieve these objectives should be non- regressive.

Environmental sustainability can only be achieved in the context of fair, effective and transparent national governance arrangements and rule of law, predicated on:

Compliance and Enforcement (INECE); Environmental Law Commission of the International Union for the Conservation of Nature (IUCN); and Law for a Green Planet Institute.

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(a) fair, clear and implementable environmental laws;
(b) public participation in decision-making, and access to justice and information, in accordance with Principle 10 of the Rio Declaration, including exploring the potential value of borrowing provisions from the Aarhus Convention in this regard;
(c) accountability and integrity of institutions and decision-makers, including through the active engagement of environmental auditing and enforcement;
(d) clear and coordinated mandates and roles;
(e) accessible, fair, impartial, timely and responsive dispute resolution mechanisms, including developing specialized expertise in environmental adjudication, and innovative environmental procedures and remedies; (f) recognition of the relationship between human rights and the environment; and
(g) specific criteria for the interpretation of environmental law.

Environmental sustainability can only be achieved if there exist effective legal regimes, coupled with effective implementation and accessible legal procedures, including on locus standi and collective access to justice, and a supporting legal and institutional framework and applicable principles from all world legal traditions.

Justice, including participatory decision-making and the protection of vulnerable groups from disproportionate negative environmental impacts must be seen as an intrinsic element of environmental sustainability.

Only through the active engagement of all parts of society, especially national and sub-national institutions and officials responsible for addressing justice, governance and law issues, including judges, prosecutors, auditing institutions and other key functionaries, can meaningful progress be achieved that is sustained and responsive to the needs of the peoples of the world and protective of human rights.

III. Institutional Framework for the Advancement of Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability in the 21st Century

This international institutional network may promote the achievement of:
(a) continued engagement of Chief Justices, Attorneys General, Heads of Jurisdiction, Chief Prosecutors and Auditors General, the institutions they represent and other components of the legal and enforcement chain, including through networks at the international and regional levels;
(b) quality information and data exchange and discussion among the legal and auditing communities at large;
(c) continued development and implementation of environmental law at all levels, and encouraging the further expansion of environmental jurisprudence;
(d) improved education, capacity building, technology transfer and technical assistance, including with the aim of strengthening effective national environmental governance; and
(e) adequate engagement by respective national governments for the set objectives.

UNEP may contribute to ensure necessary funding for capacity building and information exchange for strengthened capacities.

With UNEPs leadership, an international institutional network should be established, with the engagement of the World Congress partners and other relevant organizations, and under the guidance of selected Chief Justices, Heads of Jurisdiction, Attorneys General, Chief Prosecutors, Auditors General, eminent legal scholars and other eminent members of the law and enforcement community.

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