Emergenza sanitaria, infiltrazioni criminali e pesca illegale

di Daniela MAINENTI

L’emergenza socio-sanitaria derivante dalla pandemia da Covid-19, mentre da una parte apre i comparti produttivi ad una serie di opportunità agevolative, sia in termini fiscali sia in termini sussidiari, dall’altra acuisce in maniera drammatica i parametri della crisi economica, le criticità e le carenze di cui soffre il nostro Paese.

Con toni di severo richiamo per il pericolo concreto che questa fase tanto delicata possa essere gestita indebitamente, in tutto o in parte, dalla criminalità organizzata, si è espressa la relazione semestrale della Direzione Investigativa Antimafia, inviata al Parlamento lo scorso mese di luglio, rilanciando l’allarme per la fase post-lockdown.

Le conclusioni a cui giunge la DIA si riferiscono al cd “doppio rischio” per cui le organizzazioni criminali tenderanno a porsi nella posizione di coloro che si faranno carico di fornire un welfare alternativo da una parte e di rappresentare degli interlocutori sempre più affidabili ed efficaci a livello globale dall’altra.

In questo senso il pericolo concreto, non solo per le aziende di medie e grosse dimensioni, ma anche per quelle di piccole o piccolissime, di essere condizionate ed infiltrate dagli interessi criminali sembra essere fortissimo.

I segnali più inquietanti di questo fenomeno in pericolosa ascesa sono strettamente legati ai rapporti con la Pubblica Amministrazione che sarebbe, come si legge nella relazione, letteralmente sotto attacco. I termini sono eloquenti: mai come adesso è elevato il numero degli enti locali sciolti per mafia, mai come adesso enti amministrativi gestori di servizi pubblici essenziali vedono i propri vertici soggetti a procedimenti giudiziari per reati contro la PA.

Si tratta di segnali inquietanti, numeri considerevoli, definitivamente sintomatici, della infiltrazione degli interessi illeciti nella economia italiana attraverso l’uso sistematico della corruzione come metodo mafioso/criminale.

Nonostante il pervicace negazionismo di tale realtà sostenuto con gli argomenti critici della cosidetta “legislazione del nemico” ideologicamente contrastanti le scelte di maggior rigore etico introdotte dal legislatore dell’ultimo anno e mezzo, la tendenza sovranazionale, per fortuna, sembra essere di segno totalmente opposto.

Anzi, segna con ferma decisione, il cammino entro il quale instradare le future scelte di politica criminale inerenti al contrasto di reati gravissimi ed estremamente dannosi per la società, quali sono quelli attinenti al diritto penale dell’economia.

Tale indirizzo, se opportunamente assecondato, servirà a recuperare parte del prestigio internazionale della azione di governo sulla gestione delle risorse europee il cui difetto, tutto italiano, ha fortemente pesato nelle negoziazioni nel Consiglio Europeo relativo agli accordi sull’utilizzo del Recovery Fund, e continua a pesare nelle più recenti riunioni svoltesi anche in queste ore.

Di particolare interesse, ai fini della presente riflessione, la seduta del Consiglio dei Ministri dove è stato approvato, in esame definitivo, il testo del decreto legislativo di attuazione della direttiva (UE) 2017/1371 sulla lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari nell’Unione europea (cosiddetta “direttiva Pif”).

Le nuove disposizioni modificano la disciplina deireati fiscali sulla responsabilità amministrativa delle società per le fattispecie commesse dalle persone fisiche nel loro interesse o vantaggio.

Si prevede, così:

• che per i reati tributari caratterizzati dall’elemento della transnazionalità e da un’imposta IVA evasa non inferiore a 10milioni di euro, vengano punite anche le ipotesi di delitto tentato (e non solo consumato);

• l’ampliamento del catalogo dei reati fiscali per i quali è considerata responsabile anche la società (ex D. Lgs. n. 231/2001), con inclusione dei delitti di dichiarazione infedele, di omessa dichiarazione e di indebita compensazione;

• l’estensione della responsabilità delle società anche ai delitti di frode nelle pubbliche forniture, di frode in agricoltura e al reato di contrabbando , con modulazione della sanzione a seconda che il reato ecceda o meno la soglia di 100mila euro;

• l’ampliamento del novero dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui possono rispondere le società, con inclusione dei delitti di peculato e di abuso d’ufficio.

Con il Decreto, sono introdotti anche alcuni ritocchi per quel che riguarda alcune fattispecie di corruzione, con inclusione dei casi di sottrazione di denaro o utilità al bilancio dell’Unione europea o ad altri suoi organismi , con danno superiore a 100mila euro (prevista, in queste ipotesi, una pena massima aumentata fino a 4 anni di reclusione). La punibilità a titolo di corruzione è inoltre estesa ai pubblici ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio di Stati non appartenenti all’Unione europea, laddove i fatti ledano o pongano in pericolo gli interessi finanziari dell’Ue.

Per ciò che qui interessa rileva, dunque, “l’estensione della responsabilità delle società anche ai delitti di frode nelle pubbliche forniture, di frode in agricoltura e al reato di contrabbando” .

Con specifico riferimento alle attività di pesca si comprende molto bene come tale attività illecita sia gestita dalle organizzazioni criminali e come, a prescindere dalla prova sulla associazione qualificata in sede dibattimentale, si possa argomentare anche in merito alla configurabilità ai sensi dell’art. 416 c.p

Se è vero, infatti, che spesso viene accertata la predisposizione di tutta una serie di documentazione falsa in merito alla rintracciabilità del prodotto ittico, il cui scopo sia la regolarizzazione artificiosa del pesce catturato da pescatori di frodo in luoghi sconosciuti, tale fattispecie delittuosa consente di configurare la frode in commercio in quanto la norma prevede che debba essere chiara oltre che l’origine anche la provenienza dell’alimento.

A tale scopo, purtroppo, si assiste, da parte di parecchi operatori della filiera, principalmente quelli che operano nei segmenti a valle più vicini al consumatore finale, alla disponibilità a fornire prestazioni di carattere professionale offrendo la propria collaborazione nella predisposizione di documentazione falsa, il cui scopo è quello di “regolarizzare” il prodotto ittico illecitamente catturato e soprattutto privo di rintracciabilità.

Per ogni pesce selvatico che viene servito al ristorante, venduto in pescheria o in banchina, c’è 1 possibilità su 5 che sia stato pescato illegalmente. Questo significa più di 800 chili di pesce selvatico sottratto ai mari ogni secondo.

I pescatori illeciti frodano le comunità costiere, che dipendono dalla salute della popolazione ittica, raggirano i consumatori che credono che il pesce acquistato provenga da catene di approvvigionamento legali, distorcono le valutazioni scientifiche delle riserve che si basano su dichiarazioni accurate e, infine, sabotano i pescatori legali che rispettano le regole. Le conseguenze sono di una gravità estrema e possono condurre all’esaurimento delle riserve ittiche per intere generazioni. I governi e le organizzazioni regionali per la gestione della pesca (ORGP) hanno emanato normative e implementato sistemi di monitoraggio per combattere la pesca illegale, ma tali misure si sono rivelate inadeguate rispetto alla portata globale di questo problema.

Purtroppo la scarsa comunicazione e l’insufficienza di informazioni condivise tra stati costieri, bandiera e di approdo e gli organismi di gestione della pesca rappresentano ulteriori limiti per l’applicazione delle norme. In assenza di un’autorità con le risorse adeguate e il mandato di sorvegliare gli oceani mondiali, o di un sistema di identificazione e localizzazione globale e standardizzato dei vascelli, i pescatori possono operare ampiamente indisturbati. (1.)

Inoltre, grazie alla tecnologia, pescherecci da traino e imbarcazioni di pescatori cosiddetti “ricreativi” altamente professionalizzate nelle dotazioni di bordo e altre imbarcazioni, precedentemente limitate dalla geografia, oggi possono raggiungere anche le aree marine più remote, operare in acque internazionali e rientrare velocemente sbarcando rapidamente il prodotto illegale di contrabbando.

Le imbarcazioni sono dunque diventate più grandi e più numerose e i metodi di cattura ancora più efficaci. Per affrontare una questione estesa e complessa quanto la pesca illecita, occorre pertanto un sistema globale e davvero efficace di applicazione delle norme.

Per tali motivi il modo migliore per contrastare questo fenomeno verte su azioni da effettuare principalmente a terra, particolarmente con riferimento alla filiera che governa la distribuzione della pesca industriale, grazie alla cooperazione tra i principali soggetti coinvolti in tale auspicabile cambio di prospettiva e nell’attuazione delle norme, alla dovuta diligenza da parte degli acquirenti di pesce, e alla garanzia che le autorità abbiano gli strumenti necessari per reprimere queste attività. (2.)

Perché sia efficace, il sistema dovrebbe essere dinamico e flessibile, supportato dalle autorità nazionali, e dovrebbe fornire ai compratori di pesce informazioni sufficienti per assicurarsi di non acquistare pesce illegale ed essere sufficientemente trasparente per consentire l’identificazione semplice di coloro che aggirano la legge. (3.)

Per raggiungere tale obbiettivo occorrono (4):

• Sistema condiviso a livello internazionale per identificare e monitorare i pescherecci e la loro storia.

• Condivisione affidabile, trasparente e in tempo quasi reale di informazioni tra stati di approdo, bandiera e costieri.

• Volontà politica.

• Personale delle forze dell’ordine formato e preparato in grado di agire e, soprattutto, disposto a farlo.

• Stati che si assumono la responsabilità dei pescherecci battenti la propria bandiera e un meccanismo per valutarne la conformità.

• Politiche regionali e internazionali solide con piattaforme giuridiche adeguate a poterle sostenere.

• Attuazione efficace dell’Accordo sulle misure dello Stato di approdo teso a prevenire, scoraggiare ed eliminare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, anche noto con l’acronimo inglese PSMA1 per prevenire che il pesce pescato illegalmente entri nei porti.

• Consapevolezza e requisiti da parte dei mercati del pesce in modo da responsabilizzare i venditori rispetto all’attuazione di misure volte a eliminare la pesca INN. (5.)

• Regolamentazione severa sul trasbordo in alto mare e in porto.

Su quest’ultimo punto, in particolare, occorre non tralasciare il ruolo del trasbordo soprattutto quando avviene in mare, e le sue strette relazioni con la pesca illecita. Ossia sviluppare buone prassi per verificare che il trasbordo non consenta al pescato illecito di sbarcare sfruttando catene di approvvigionamento legittime. Il trasbordo è una prassi comune nel settore ittico e riguarda il trasferimento del pescato da un peschereccio a una nave frigorifera che possa trasportarlo a un porto distante. Questo tipo di transazioni, che possono verificarsi in porto o in mare, non sono soggette agli stessi livelli di controllo imposti ai pescherecci che scaricano il pescato a terra.

Si tratta quindi di un anello debole della catena di approvvigionamento che potrebbe compromettere il monitoraggio accurato e la regolamentazione del trasporto del pesce dalla cattura al porto. Di sicuro un maggiore controllo in sede di verifica servirebbe.

I prodotti ittici, di origine selvatica o di allevamento, rappresentano una delle materie prime alimentari più preziose del mondo e generano un fatturato globale di quasi 150 miliardi di dollari ogni anno, con un aumento dell’8% annuo dal 1976.

Secondo uno studio recente condotto dallo Stockholm Resilience Centre, si stima che fino al 40% delle transazioni che coinvolgono le riserve di prodotti ittici più grandi e preziose sia controllato solo da 13 corporazioni; risulta quindi evidente che la riduzione delle catture illegali all’interno della catena di approvvigionamento potrebbe generare significative riduzioni della pesca illegale.

In definitiva, se il mercato rifiuta il pesce catturato illegalmente, i criminali non potranno venderne. E questo li costringerà a pescare legalmente o a interrompere le attività.

Storicamente, la conservazione delle riserve ittiche e le iniziative esecutive correlate sono sempre state condotte principalmente dalle agenzie direttamente responsabili di tali attività. Tali enti purtroppo però non dispongono di fondi, personale e risorse sufficienti allo scopo.

Nonostante diversi decenni di sforzi e la creazione di strumenti globali e regionali a supporto del monitoraggio, del controllo e della sorveglianza, la pesca illegale continua su scala mondiale e le norme introdotte con la legge n. 154 del 2016 nel nostro Paese non hanno mostrato alcuna efficacia nella riduzione del fenomeno. Questo riflette da un lato un supporto politico e finanziario limitato in molti paesi che non riescono a contrastare il problema e dall’altro l’assenza di un coordinamento ufficiale tra le agenzie. La pesca illegale non è l’unica attività che ha prosperato nel dimenticatoio.

Molte fonti rilevano che, oltre a compromettere la gestione della pesca, la pesca illegale è un rischio per la sicurezza. Secondo l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine, la pesca illegale è collegata a molte altre attività illecite, tra cui la tratta di esseri umani (come il lavoro forzato sui pescherecci) e il contrabbando di armi e droghe. (6.)

Per affrontare questo problema, le isole e le nazioni costiere dovrebbero considerare la protezione delle riserve ittiche al pari di altri interessi nazionali strategici. Questo contribuirebbe ad aumentare il supporto di ulteriori risorse operative spingendo le agenzie a collaborare tra loro per soddisfare gli obblighi internazionali rispetto alla pesca (come PSMA, numerazione IMO, misure di conservazione e gestione delle ORGP) agendo dunque più responsabilmente in qualità di stato bandiera.

A parere di chi scrive i tempi sono dunque maturi per la tipizzazione della pesca illegale quale reato ambientale e del resto le recenti sentenze della Corte di Cassazione lo confermano.

La legge sugli ecoreati, infatti, è stata oggetto di un nuovo vaglio della Corte di Cassazione, questa volta in tema di pesca illegale di corallo rosso.

Essa segue, un altro importante pronunciamento del 2017 sulla pesca massiva di oloturie nel mar Adriatico (Cass. Sez. III, n. 18934 del 20 aprile 2017)

In quest’ultima la Suprema Corte, Cass. Sez. III n. 9080 del 6 marzo 2020 ha confermato, anche in questo caso, l’impostazione consolidata nelle, ormai numerose, pronunce che ha avuto modo di rendere in questa materia da quando è entrata in vigore la legge n. 68\2015. (7)

E’ proprio in quest’ultima decisione, ossia con il richiamo alla formula “salvo che il fatto non costituisca più grave reato” che , secondo i Supremi Giudici, si consente di risolvere agevolmente la questione dei rapporti tra le sanzioni previste dalla legge speciale sulla pesca e il delitto di inquinamento ambientale, nel senso della chiara prevalenza di quest’ultimo ai sensi dell’art. 452 bis del c.p. (8.)

Esso punisce :”………chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili …..di un ecosistema, della biodiversita’, anche agraria, della flora o della fauna . Infatti, per integrare questo delitto, è sufficiente un evento di danneggiamento della matrice ambientale che, nel caso del “deterioramento”, consiste in una riduzione della cosa che ne costituisce oggetto in uno stato tale da diminuirne in modo apprezzabile il valore o da impedirne anche parzialmente l’uso, ovvero da rendere necessaria, per il ripristino, una attività non agevole, mentre, nel caso della “compromissione”, consiste in uno squilibrio funzionale che attiene alla relazione del bene aggredito con l’uomo e ai bisogni o interessi che il bene medesimo deve soddisfare.

Con la conseguenza che, se il fatto avviene in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o vegetali protette, la pena può arrivare ad un massimo di 8 anni di reclusione.

A nulla rilevano le osservazioni di puro esercizio intellettuale sulla possibile indeterminatezza dell’art. 452 bis c.p. da cui ne deriverebbe una presunta incostituzionalità per contrasto con gli artt. 25 Cost. e 7 CEDU. Ciò che viene lamentato, in sostanza, è che l’area del “punibile” corrisponderebbe all’ampio spazio che sta tra i fatti lievi e quelli irrimediabili. E che il legislatore, questa è la critica di fondo, non si sia fatto carico di individuare – con la precisione imposta da una lettura rigorosa del dettato costituzionale – sia il limite per così dire “inferiore” superato il quale il fatto diventa penalmente rilevante ex art. 452 bis c.p., sia quello “superiore”, oltre il quale si estende il più grave delitto di disastro ambientale, di cui all’art. 452 quater c.p.

Tali connotati della fattispecie rischierebbero, a detta di tali cd studiosi, (9.) di rendere, da un lato, la decisione giudiziaria imprevedibile e, dall’altro, il soggetto incapace di comprendere in anticipo le conseguenze della propria condotta, aspetto che può costituire un ostacolo non piccolo alla sua concreta rimproverabilità.

Come noto, infatti, i precetti penali devono essere determinati con precisione, da un lato per garantire la divisione dei poteri, evitando che sia il giudice a individuare l’area del punibile; dall’altro per assicurare la certezza del diritto e, dunque, la conoscibilità di divieti e comandi assistiti da una risposta penale, in modo da sanzionare solo condotte sostenute da presunzione di rimproverabilità. Sarebbero proprio questi gli scopi che, a dire dei commentatori, sembrerebbero essere pregiudicati dall’infelice formulazione testuale del reato di inquinamento ambientale.

Salvo poi ammettere, un minuto dopo, che la giurisprudenza, dal canto proprio, chiamata a dare concretezza ai presupposti della fattispecie, ha immediatamente formulato, fin dalla prima pronuncia in materia, alcune definizioni, e assunto alcune posizioni, poi ribadite costantemente da tutte le decisioni successive, senza alcuno scostamento, anche di pochi “gradi”.

Purtroppo contribuisce, e non poco, ad amplificare l’area della confusione certa normazione di rango secondario, spesso spinta da istanze dal basso, quali i decreti direttoriali come il Decreto direttoriale n. 26287 del 21 dicembre 2018 - Adozione del Piano nazionale di gestione per la raccolta del corallo rosso (Corallium rubrum) nelle acque marine del territorio nazionale improvvidamente evocato dalla la tesi difensiva, secondo cui non poteva sostenersi che il prelievo di circa 900 grammi di corallo rosso integrasse gli estremi del predetto delitto, dovendosi ritenere invece applicare quanto previsto dal decreto direttoriale emesso dal direttore generale del Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo n. 26287 del 21 dicembre 2018 (appunto il piano di gestione sopra citato) per il caso di pesca del corallo in assenza di licenza.

Correttamente i Supremi Giudici hanno diversamente affermato il principio secondo cui, da un lato, le condotte di deterioramento o compromissione del medesimo bene ambientale integrano singoli atti di un'unica azione lesiva che spostano in avanti la cessazione della consumazione, sino a quando la compromissione o il deterioramento diventano irreversibili, o comportano una delle conseguenze tipiche previste dal successivo reato di disastro ambientale di cui all'art. 452 quater c.p.; dall’altro, che il richiamato decreto direttoriale prevedendo che «salvo che il fatto non costituisca più grave reato, i trasgressori alle disposizioni del presente decreto saranno sanzionati ai sensi del Decreto legislativo 9 gennaio 2012, n. 4; omissis», risolve il problema posto dall’indagato, non essendovi dubbio circa l'applicabilità della fattispecie delittuosa prevista dall'art. 452 bis c.p.

Di fronte, quindi, a giurisprudenza costante e a pronunce nomofilattiche sarebbe auspicabile che l’intervento del legislatore, nel tipizzare il nuovo reato di pesca illegale, contribuisse a fornire definitiva chiarezza a tutto l’impianto sanzionatorio degli eco-reati e seguisse la via maestra della repressione di tali abusi così pesantemente incisivi sulle future generazioni dell’umanità.

Gli effetti non potranno che essere benefici, dato il sostanziale inasprimento dell’impianto sanzionatorio, per una più generale e maggiormente efficace dissuasività circa l’esecuzione di tali condotte. Tanto più che fatti qualificati da tale gravità, ben possono inserirsi nel novero degli accertamenti ascrivibili alla responsabilità penale di impresa di qualunque dimensione essa sia.

Se poi correliamo la questione, in combinato disposto, proprio alla lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari nell’Unione europea (“direttiva Pif”), sopra menzionata, si comprende bene quanto possa essere considerata pesantemente la responsabilità penale delle aziende, anche delle più piccole, che stoccano e smerciano al consumatore finale i prodotti della pesca illegale: in particolare i segmenti finali della filiera ittica ossia pescherie al dettaglio e ristoratori.

Note finali

1. FAO delle Nazioni Unite, “Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter, and Eliminate Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing” (2009), http://www.fao.org/3/a-i5469t.pdf .

2. FAO delle Nazioni Unite, “The State of World Fisheries and Aquaculture” (2016), http://www.fao.org/3/a-i5555e.pdf .

3. Henrik Österblom et al, “Transnational Corporations as ‘Keystone Actors’ in Marine Ecosystems”, PLOS ONE 10, n. 5 (2015): e0127533, http://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/journal.pone.0127533 .

4. https://www.pewtrusts.org/-/media/assets/2018/06/eifp_how_to_end_illegal_fishing_it.pdf

5. Cathy Haenlein, “Below the Surface: How Illegal, Unreported and Unregulated Fishing Threatens Our Security”, Royal United Services Institute (2017), https://rusi.org/publication/occasional-papers/below-surface-how-illegal-unreported-and-unregulated-fishingthreatens .

6. Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine, “Transnational Organized Crimes in the Fishing Industry” (2011), http://www.unodc.org/documents/human-trafficking/Issue_Paper_-_TOC_in_the_Fishing_Industry.pdf .

7. Cass. Pen., Sez. 3^, 6 Marzo 2020, Sentenza n.9080

8. Cass. Pen., Sez. 3^, 21 maggio 2020, n. 15596

9. Roberto Losengo e Carlo Melzi d’Eril in Rivista Giuridica dell’Ambiente http://rgaonline.it/article/la-corte-di-cassazione-e-la-questione-di-legittimita-costituzionale-del-reato-di-inquinamento-ambientale-una-risposta-troppo-veloce-ad-una-questione-complessa/