Consiglio di Stato Sez. III, n.4183 del 19 giugno 2019
Caccia e animali.Rappresentatività delle organizzazioni aspiranti alla nomina di propri rappresentanti nei Comitati di Gestione degli Ambiti Territoriali Caccia
Ai fini dell’individuazione della reale rappresentatività delle organizzazioni aspiranti alla nomina di propri rappresentanti nei Comitati di Gestione degli Ambiti Territoriali Caccia la “maggiore rappresentatività” deve essere declinata non alla stregua di un mero dato numerico basato sulla residenza anagrafica degli iscritti, potendo un siffatto criterio, e specialmente se usato quale unico criterio, rivelarsi fuorviante nella selezione, bensì debba esser riferito a più criteri, oculatamente articolati, che rendano il dato della effettiva e reale rappresentatività dell'organizzazione (segnalazione Avv. M. Balletta)
Pubblicato il 19/06/2019
N. 04183/2019REG.PROV.COLL.
N. 08749/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8749 del 2018, proposto dalla Confagricoltura Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Adavastro e Paolo Re, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Placidi S.r.l. in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;
contro
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Forloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuliano Maria Pompa in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 229;
nei confronti
Federazione Provinciale Coldiretti Pavia e Confederazione Italiana Agricoltori Pavia, non costituiti in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 1222/2018, resa tra le parti, concernente i criteri per il rinnovo dei comitati di gestione degli ambienti territoriali caccia nella Provincia di Pavia;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 maggio 2019 il Pres. Franco Frattini e uditi per le parti gli avvocati Francesco Adavastro e Giuliano Pompa su delega di Antonella Forloni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. In data 24 marzo 2017 la Regione Lombardia, per il tramite del Dirigente responsabile della Direzione Generale Agricoltura – sviluppo di sistemi forestali, agricoltura di montagna, uso e tutela del suolo agricolo e politiche faunistico venatorie, con nota prot. n. M1.2017.0049215 avviava il procedimento di rinnovo dei Comitati di Gestione degli Ambiti Territoriali Caccia ATC/CAC ricompresi nel territorio di competenza regionale, relativi anche, per quanto qui d'interesse, al territorio della Provincia di Pavia.
1.1. Con la medesima nota, la Regione procedeva a definire il criterio della "maggiore rappresentatività", richiesto dall'art. 14, c. 10, della L. 11 febbraio 1992, n. 157 e dall'art. 30, c. 4, lett. c), della L. R. Lombardia 16 agosto 1993, n. 26 alle organizzazioni professionali agricole che intendano concorrere alla nomina di propri rappresentanti nei suddetti Comitati, dichiarando di riferirlo al solo dato del "numero di soci di ciascuna organizzazione agricola residenti anagraficamente nei Comuni inclusi nel territorio di ciascun Ambito" alla data del 31.12.2016.
1.2. All'esito del procedimento di valutazione e comparazione dei dati numerici trasmessi dalle organizzazioni, la Regione Lombardia, con nota del Dirigente dell'Ufficio Territoriale Regionale di Pavia – Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca, prot. n. AE10.2017.0013413, ricevuta dalla ricorrente in data 23 giugno 2017, comunicava che alla stessa spettava la nomina di un solo rappresentante per il Comitato di Gestione dell'Ambito Territoriale Caccia ZPS "Risaie della Lomellina", restando pertanto esclusa dai cinque Comitati rimanenti.
2. Avverso tale esclusione l'odierna appellante proponeva ricorso avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, lamentandone l'illegittimità e chiedendone, previa sospensione, l'annullamento.
2.1. Si sono costituite nel giudizio di prime cure la Regione Lombardia e la Federazione Provinciale Coldiretti Pavia, insistendo per il rigetto del ricorso, in rito e nel merito.
2.2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, disponeva ai sensi dell'art. 55, c. 10, c.p.a. e in data 18 aprile 2018 pronunciava la sentenza n. 1222, qui gravata, con la quale, prescindendo dall'esame delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla controinteressata, respingeva il ricorso di Confagricoltura Pavia ritenendolo infondato nel merito. Nella specie, il Collegio non ravvisava nella scelta interpretativa della Regione gli estremi dell'evidente irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità o travisamento dei fatti, soli vizi legittimanti la caducazione in sede giurisdizionale di un provvedimento, quale quello oggetto di censure, che si presenta come latamente discrezionale ed afferente al merito dell'azione amministrativa, in quanto volto a determinare i criteri che l'amministrazione si obbliga a seguire nella scelta fra più aspiranti al medesimo bene della vita.
3. Avverso tale sentenza, Confagricoltura Pavia ha proposto appello, con un unico articolato motivo che di seguito sarà esaminato, e ne ha chiesto, previa sospensione dell'esecutività, l'annullamento e/o la riforma, con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nel primo grado di giudizio.
3.1. Si è costituita la Regione appellata, per chiedere la reiezione del gravame e l'integrale conferma della sentenza impugnata, a motivo dell'inammissibilità e/o infondatezza dei motivi posti a sostegno dell'appello.
3.2. Nella camera di consiglio del 29 novembre 2018 la causa è stata rinviata al merito.
3.3. In vista dell'udienza di trattazione del merito, l'appellante ha depositato memoria insistendo per le proprie conclusioni.
3.4. Nell'udienza pubblica del 30 maggio 2019 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato e merita di essere accolto.
2. Con un unico ed articolato motivo, l'odierno appellante censura la pronuncia impugnata deducendo "Error in iudicando. Erroneità e contraddittorietà della sentenza di primo grado per aver ritenuto legittimo e privo di irrazionalità il criterio selettivo applicato da Regione Lombardia. Erroneità e contraddittorietà della sentenza di primo grado per non aver rilevato la violazione da parte di Regione Lombardia dell'art. 14 della L. 157/1992 e degli artt. 30 e 31 della L. R. lombarda n. 26/1993 – Erroneità della sentenza di primo grado per non aver rilevato l'eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria, l'eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, l'ingiustizia manifesta e la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione nelle scelte operate dalla Regione Lombardia".
3. Lamenta l'appellante che, in forza del criterio selettivo prescelto dalla Regione, sarebbe stato falsato il dato della reale rappresentatività delle organizzazioni aspiranti alla nomina di propri rappresentanti nei Comitati di Gestione degli Ambiti Territoriali Caccia della Provincia di Pavia. 3.1. Scegliendo di riferire il criterio normativo della "maggiore rappresentatività" delle suddette organizzazioni al mero dato numerico degli associati residenti nell'ambito territoriale di riferimento, la Regione avrebbe tradito la ratio della previsione di cui agli artt. 14, c. 10, della L. 157/1992 e 30 della L. R. Lombardia n. 26/1993: mentre, infatti, il disposto normativo parrebbe finalizzato ad assicurare la presenza, nei Comitati, dei rappresentanti di organizzazioni maggiormente rappresentative sia a livello nazionale che a livello locale nel settore agricolo, la scelta interpretativa della Regione avrebbe piuttosto condotto all'abnorme risultato dell'esclusione, in cinque Comitati su sei, di Confagricoltura, pacificamente una delle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale, nonché seconda maggiore organizzazione professionale a livello locale.
4. Prova dell'irrazionalità della scelta interpretativa effettuata dalla Regione, sarebbe, inoltre, l'avvenuta attribuzione dei rappresentanti alla Confederazione Italiana Agricoltori di Pavia, organizzazione molto meno rappresentativa a livello locale ma con un maggior numero di associati residenti nel territorio degli Ambiti Caccia.
4.1. Siffatto vantaggio numerico deriverebbe dalla scelta statutaria della Confederazione Italiana Agricoltori di consentire l'iscrizione anche a soggetti che non esercitano attività agricola e pertanto, ad avviso dell'appellante, esso costituirebbe ulteriore riprova dell'avvenuta alterazione del confronto selettivo e della radicale inidoneità del criterio utilizzato a rendere il dato dell'effettivo peso rappresentativo delle singole organizzazioni professionali sul territorio. Tuttavia, il Collegio di prime cure non condivideva le prospettazioni della parte, affermando che la scelta, compiuta dalla Regione, di ammettere al confronto anche organizzazioni composte in parte da soggetti estranei all'attività agricola, non risultava irrazionale, in quanto "anche gli eventuali soci al momento professionalmente inattivi [...] in astratto potrebbero avere un interesse a che la caccia, nell'ambito del territorio di competenza, non si svolga in contrasto con l'agricoltura".
5. A sostegno della propria tesi e, quindi, della necessità di far prevalere il dato della rappresentatività reale su quella meramente numerica, l'appellante richiama sia la prassi seguita dalla Regione nell'ambito di altre procedure comparative, che specifici precedenti giurisprudenziali.
5.1. Quanto alla prassi seguita dalla Regione in altre procedure (e, segnatamente, in occasione della procedura di designazione e nomina dei componenti del consiglio ed elezione dei membri delle giunte delle Camere di Commercio), l'appellante sottolinea come, in tali circostanze, l'Amministrazione si sia dimostrata ben consapevole della insufficienza del solo dato numerico e della necessità, per contro, di ricavare il dato della rappresentatività reale delle organizzazioni di categoria da indici precisi, quali la consistenza numerica "generale", ossia sganciata dal requisito della residenza dei soci in un dato contesto territoriale, l'ampiezza e la diffusione delle strutture organizzative, i servizi resi e l'attività svolta.
5.2. Analoga consapevolezza parrebbe poi desumibile dallo scambio epistolare intervenuto tra il Dirigente Regionale ed il Dirigente dell'Ufficio Territoriale di Pavia ed allegato al verbale del 22 giugno 2017, con il quale quest'ultimo segnalava al primo che "in un particolare caso, una OP agricola ci ha trasmesso il numero totale dei propri associati residenti nei rispettivi ATC, comprensivo di soggetti che ancorché iscritti a libro soci, non sono titolari di partita IVA (pensionati, periti agrari ecc.). Il dato trasmesso risulta quindi molto più alto rispetto al numero di fascicoli aziendali riferibile alla medesima superficie (fino a 5 volte tanto)". E, tuttavia, la Regione – irrazionalmente ed incorrendo nel vizio di eccesso di potere, nella prospettazione dell'appellante – non avrebbe deciso di mutare il criterio selettivo prescelto.
5.3. Anche i suddetti profili di illegittimità denunciati in primo grado non sono stati favorevolmente valutati dal Collegio di prime cure, il quale ha ritenuto che, in mancanza di una patologia evidente e manifesta, le scelte discrezionali e di merito dell'Amministrazione restano sottratte al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo. Il richiamo alle prassi seguite dalla Regione in altri settori, inoltre, è stato ritenuto inconferente, stante l'assenza "di una qualsivoglia disposizione che vincoli la stessa a riproporre i criteri ivi utilizzati in altri procedimenti".
5.4. Come anticipato, l'appellante richiama a sostegno delle proprie censure anche precedenti specifici di questo Consiglio di Stato, i quali, seppur resi in materia differente da quella per cui è causa (e, precisamente, in ambito giuslavoristico), convergono nel ritenere che debba guardarsi alla rappresentatività reale delle organizzazioni, ricavabile dal concorso di vari indici, non sacrificabili dinanzi ad un mero dato numerico, com'è invece accaduto nel caso di specie.
6. L'appellata Regione Lombardia, nella propria memoria di costituzione, si è limitata a richiamare la normativa vigente e le conclusioni del Giudice di primo grado in punto di non manifesta irragionevolezza del criterio utilizzato dall'ente medesimo, concludendo per la coerenza del criterio della residenza anagrafica degli iscritti con le finalità attribuite dalla legge ai Comitati di Gestione degli ATC, le quali risultano accomunate da un forte legame con il territorio, e l'irrilevanza, per contro, della "estensione oggettiva del territorio coltivato e la consistenza stessa delle imprese".
7. Ritiene il collegio di aderire alle prospettazioni di parte appellante, per le motivazioni che seguono.
7.1. Appare opportuno, in via preliminare, richiamare il quadro normativo vigente e delineare la reale natura associativa delle organizzazioni partecipanti alla procedura selettiva.
7.2. Com'è noto, l'art. 14 (Gestione programmata della caccia) della L. 11 febbraio 1992, n. 157, recante Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio, dispone, al decimo comma, che "[n]egli organi direttivi degli ambiti territoriali di caccia deve essere assicurata la presenza paritaria, in misura pari complessivamente al 60 per cento dei componenti, dei rappresentanti di strutture locali delle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale e delle associazioni venatorie nazionali riconosciute, ove presenti in forma organizzata sul territorio".
La Regione Lombardia ha provveduto ad emanare la L.R. n. 26 del 16 agosto 1993, recante Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività venatoria, che all'art. 1 (Finalità) espressamente richiama i principi e le norme stabiliti dalla L. 157/92 e, ai successivi artt. 30 e 31, dispone con riferimento agli Ambiti Territoriali e Comprensori Alpini di Caccia (ATC/CAC).
Nello specifico, l'art. 30 (Statuto e organi degli ambiti territoriali e dei comprensori alpini di caccia), al comma 4, stabilisce che "[i] comitati di gestione degli ambiti territoriali di caccia sono composti dai seguenti rappresentanti [..] c) tre rappresentanti delle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative, di cui uno individuato dall'Ente nazionale per la cinofilia italiana su proposta delle associazioni cinofile; [..]".
Il successivo art. 31 (Compiti dei comitati di gestione) dispone, al secondo comma, che "[i] comitati di gestione promuovono e organizzano le attività di ricognizione delle risorse ambientali e della consistenza faunistica, programmano gli interventi per il miglioramento degli habitat, provvedono all'attribuzione di incentivi economici ai conduttori dei fondi rustici per: [..] b) le coltivazioni per l'alimentazione naturale dei mammiferi e degli uccelli; [..] d) la differenziazione delle colture; e) la coltivazione di siepi, cespugli, alberi adatti alla riproduzione della fauna selvatica; [..] g) la collaborazione operativa ai fini del tabellamento, della difesa preventiva delle coltivazioni passibili di danneggiamento [..]; h) la coltivazione dei terreni in modo da prevedere una zona di rispetto agricolo da siepi e fossati di almeno tre metri, libera da coltivazioni", ed al terzo comma che "[l]a Regione [..] eroga annualmente ai comitati di gestione degli ambiti territoriali e dei comprensori alpini di caccia le risorse di cui all'articolo 47 (Indennizzo dei danni prodotti dalla fauna selvatica e domestica inselvatichita e nell'esercizio dell'attività venatoria), relative ai danni arrecati alle produzioni agricole dall'esercizio dell'attività venatoria; i comitati di gestione degli ambiti territoriali e dei comprensori alpini di caccia provvedono all'erogazione delle somme secondo i criteri stabiliti dagli stessi enti".
7.3. Giungendo ora all'esame della natura associativa delle organizzazioni interessate dalla procedura selettiva che rileva in questa sede, deve rilevarsi una profonda differenza tra la Confagricoltura Pavia, odierna appellante, e la Confederazione Italiana Agricoltori di Pavia, controinteressata non costituita nel presente giudizio.
Sin dalla lettura dell'art. 1 dello Statuto confederale della Confagricoltura, adottato in data 21 giugno 2016, emerge in maniera evidente che la suddetta organizzazione si rivolge esclusivamente a chi svolga un'attività lavorativa in agricoltura: “[l]a Confederazione rappresenta e tutela gli interessi generali e particolari degli imprenditori agricoli [..], conduttori in economia, in forme associate e coltivatori diretti, singoli o associati, che producono, trasformano e commercializzano i prodotti agricoli, nonché le loro associazioni dei produttori, cooperative, società ed altre forme associative”. Essa, inoltre, “promuove, rappresenta e tutela anche le attività e gli interessi di quegli imprenditori che svolgono attività direttamente o indirettamente connesse, collegate o affini a quella agricola, ivi comprese le attività del settore alimentare, agro-alimentare ed agro-industriale” e “riconosce nell'imprenditore agricolo il protagonista della produzione”.
La circostanza per la quale gli associati alla Confagricoltura possono essere – e sono – i soli agricoltori, nel senso lato del termine, risulta confermata dalle previsioni di cui agli artt. 3, 3-bis e 4 del medesimo Statuto, i quali prevedono che le associazioni od enti che perseguono interessi degli associati, ma non strettamente legati allo svolgimento dell'attività agricola, facciano parte della Confederazione come organismi-satellite, nelle vesti di enti c.d. affiliati o aderenti, da essa in tutto e per tutto distinti.
Diversamente, dalla lettura dello Statuto nazionale della Confederazione Italiana Agricoltori, approvato il 23 ottobre 2013, emerge la figura di un'associazione dedita solo in maniera prevalente – e non esclusiva – al perseguimento di obiettivi connessi allo svolgimento di attività agricola: l'art. 3, infatti, nell'elencare gli scopi e le attività della Confederazione, richiama finalità più sfumate e politicamente orientate (per tutti, “l'affermazione del diritto alla libera iniziativa imprenditoriale quale mezzo per il riconoscimento ed il rafforzamento del diritto ad un reddito correlato al merito ed alla capacità imprenditoriale, al lavoro, alla sicurezza, alla salute ed all'ambiente; il legame ed il riequilibrio tra agricoltura, territorio, alimentazione, ambiente sotto il profilo economico, giuridico ed istituzionale; la valorizzazione della programmazione territoriale; l'affermazione nella società della cultura della terra intesa come bene di tutti, limitato e non riproducibile”), per poi prevedere esplicitamente che il perseguimento di fini ultronei rispetto all'attività agricola – che, come visto, restano estranei alla Confagricoltura – spetti alla medesima Confederazione, la quale infatti può procedere alla “stipula di accordi e contratti collettivi di lavoro”, “promuove accordi di carattere economico”, “promuove ed organizza iniziative sindacali per la tutela degli interessi dei propri associati”, “svolge attività editoriale”, “assume la partecipazione e promuove la costituzione di società, istituti, associazioni, fondazioni ed enti di qualsiasi natura giuridica”, “promuove il miglioramento dell'assistenza sociale, previdenziale ed assistenziale a favore degli agricoltori, dei loro familiari e, in generale, di tutti i cittadini, anche avvalendosi del suo Ente di Patronato”.
La portata omnicomprensiva dell'attività di competenza della Confederazione, resa evidente in particolar modo dall'ultimo riferimento alla tutela previdenziale dei familiari degli agricoltori “e, in generale, di tutti i cittadini”, appare innegabile se solo si pone mente al successivo art. 4 il quale, nello stabilire i requisiti per aderire ed essere associati alla Confederazione, non si limita – come invece la Confagricoltura – a menzionare i soli operatori attivi nel settore agricolo, ma si riferisce anche ai “loro collaboratori familiari, [..] gli amministratori delle società agricole, e i soci delle società di persone, i proprietari ed i concedenti di fondi rustici, [..] i dipendenti della CIA, delle società, degli istituti e delle associazioni da essa promosse”, nonché, in generale, “tutti coloro che operano in ambito rurale”, per prevedere, infine, che “[g]li iscritti all'Associazione Nazionale Pensionati ANP-CIA e coloro che hanno rilasciato deleghe ai fini dei contributi sindacali e associativi, sono automaticamente associati alla CIA”.
7.4. Alla luce del quadro normativo come sopra ricostruito, e della diversa natura della base associativa delle due organizzazioni aspiranti al medesimo bene della vita, ritiene il Collegio di dover concludere nel senso dell'erroneità della sentenza impugnata in questa sede, per non aver rilevato la manifesta illogicità ed irragionevolezza, nonché l'eccesso di potere per difetto d'istruttoria, del criterio prescelto ed adottato dall'Amministrazione regionale per la procedura selettiva in esame.
7.5. Risulta evidente la non condivisibilità della scelta del solo criterio del numero di associati residenti nell'ambito di riferimento, stante la innegabile ed altrettanto evidente alterazione del confronto selettivo tra le organizzazioni partecipanti, che ha portato alla pressoché totale esclusione dalle rappresentanze dell'appellante (maggiormente rappresentativa della categoria degli agricoltori, ma con meno iscritti residenti nel territorio locale di riferimento), a vantaggio della controinteressata (meno rappresentativa della categoria degli agricoltori, a causa della varietà della sua base associativa, ma con un maggiore “peso” numerico degli iscritti residenti nell'ambito). Una simile svalutazione di un'associazione che persegue in via non solo prioritaria, ma esclusiva, gli interessi degli operatori attivi nel settore agricolo, e la correlata eccessiva valorizzazione di un'associazione che appare dedita a numerose altre attività e che si rivolge statutariamente a soggetti inattivi, pensionati, o addirittura estranei al mondo dell'agricoltura, appare priva di ragionevole fondamento e sostanzialmente finisce per tradire la ratio sottesa alla normativa di riferimento prima richiamata: in essa, infatti, non si trovano riferimenti ad elementi che non siano chiaramente legati al mondo agricolo ed alla relativa attività lavorativa, a partire dai frequenti richiami, anche con termini tecnici, alle colture, per finire con il riferimento all'erogazione di indennizzi per i danni arrecati alle produzioni agricole dall'esercizio dell'attività venatoria. È indubbio ed innegabile che un'attività istruttoria più accorta ed approfondita, da parte dell'Amministrazione regionale, avrebbe agevolmente portato la stessa ad accordare la propria preferenza ad un criterio diverso da quello usato o, come sembra preferibile, ad una pluralità di criteri.
Vi è un ulteriore argomento a sostegno della soluzione interpretativa che il Collegio ritiene preferibile.
Nel caso in esame, proprio in considerazione delle finalità e dei compiti degli Ambiti Territoriali Caccia, viene alla luce un criterio di “maggiore rappresentatività” da riferirsi piuttosto al territorio che non alle persone (come dato numerico) e dunque ancora una volta l’appellante Confederazione, attraverso i suoi associati, vanta una “copertura” territoriale, espressa attraverso le dimensioni dei terreni agricoli di riferimento delle aziende ad essa iscritte, largamente superiore, e dunque ben più coerente con lo scopo degli ATC, di quanto non possa affermarsi per la confederazione CIA.
7.6. È logico, razionale e coerente con la dichiarata e palese finalità di protezione dei soli agricoltori e della loro attività, pertanto, concludere che il criterio della “maggiore rappresentatività” invocato dalla normativa debba essere declinato non alla stregua di un mero dato numerico basato sulla residenza anagrafica degli iscritti – potendo un siffatto criterio, e specialmente se usato quale unico criterio, rivelarsi fuorviante nella selezione, come palesemente accaduto nel caso di specie -, bensì debba esser riferito a più criteri, oculatamente articolati, che rendano il dato della effettiva e reale rappresentatività dell'organizzazione.
7.7. Così si esprime, d'altronde, la consolidata e pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, i cui approdi, nonostante la diversità delle materie oggetto di controversia, possono indubbiamente citarsi, non certo per fondare un obbligo di adeguamento per l'Amministrazione procedente – obbligo che, come correttamente rilevato dal Giudice di prime cure, non può discendere da prassi, neppure interne, ma esclusivamente da una disposizione normativa -, ma per dare conto di un orientamento di pensiero che si ritiene di dover validare. A tal proposito, appare illuminante la pronuncia resa dalla sez. VI di questo Consiglio, n. 616/1991, costantemente citata nella giurisprudenza successiva (per tutti, Cons. Stato, sez. VI, n. 455/1992; id., n. 4615/2006; id., n. 6461/2010; sez. IV, 537/2019; sez. I, 1366/2019), in tema di rappresentanze sindacali in seno al Comitato provinciale INPS, e nella quale si legge che il requisito della “maggiore rappresentatività” viene in rilievo nei “casi in cui l'amministrazione debba procedere alla suddivisione di un numero delimitato di posti di un collegio amministrativo [..]. Poiché difatti tale situazione è caratterizzata dalla presenza di una pluralità di associazioni sindacali rappresentative e, nel contempo, da un numero delimitato di posti nel collegio, la questione non è solo quella di individuare se l'associazione ricorrente abbia una consistenza <<effettiva>> tra i lavoratori, ma anche quella, logicamente successiva, di effettuare una comparazione tra le varie organizzazioni, al fine di scegliere quelle che, nel confronto con le altre, esprimano una preponderante presenza nella categoria in ambito provinciale”.
Come emerge chiaramente dalla lettura del testo, nessun riferimento è mai fatto al dato della residenza anagrafica degli aderenti all'associazione, mentre è costantemente richiamato il dato della presenza, “effettiva” e “maggioritaria”, nella “categoria” rappresentata – lì, i lavoratori, trattandosi di associazioni sindacali; qui, gli agricoltori, trattandosi di organizzazioni professionali agricole. Il richiamo alla rappresentatività della categoria ricorre anche successivamente nel testo, lì dove viene precisato che “[c]riteri selettivi che privilegiassero, in via esclusiva, l'uno o l'altro dei principi suddetti condurrebbero a risultati incongrui o nel senso di dare rilevanza ad associazioni di scarso rilievo, a scapito di quelle che rappresentano un ambito categoriale più ampio, ovvero nel senso di precludere la presenza in ambito collegiale di quelle opinioni che, pur minoritarie, assumano una qualche consistenza nella categoria da rappresentare”.
Ma il passaggio della citata pronuncia, che sembra racchiudere in sé e validare le conclusioni cui il Collegio ritiene di pervenire nel presente procedimento, è il seguente: “il principio secondo cui il legislatore ha inteso attribuire adeguato rilievo, in sede collegiale, a quegli interessi avvertiti dalla preponderante parte dei prestatori di lavoro [..] si traduce, sul piano della prescelta delle modalità di selezione, nella utilizzazione, in modo integrato, di una pluralità di criteri che, se devono tendere ad accertare la rappresentatività reale o sufficiente di un sindacato (che lo stesso cioè sia <<rappresentativo>>), dovranno altresì comportare – proprio perché si tratta di scegliere le organizzazioni <<più rappresentative>> - un raffronto tra i dati complessivamente risultanti al fine di individuare quelle di maggiore consistenza sociale”. La giurisprudenza ritiene soddisfacente, a tal fine, il ricorso a più criteri integrati, quali la consistenza numerica dell'organizzazione, la significativa presenza nell'ambito territoriale di riferimento, l'attività di tutela svolta nell'interesse degli aderenti – criteri, tutti, ingiustificatamente tralasciati dalla Regione Lombardia ed irrazionalmente sacrificati al solo criterio numerico-residenziale.
7.8. Da ultimo, il Collegio ritiene di doversi parimenti discostare dalle valutazioni compiute dal primo Giudice in ordine alla ritenuta impossibilità di sindacare le valutazioni compiute dall'Amministrazione nella scelta dei criteri di selezione della procedura in esame, in quanto rientranti nel merito della discrezionalità amministrativa. Come confermato dalla più recente giurisprudenza (per tutti, Cons. Stato, sez. IV, n. 3297/2019; id., n. 2504/2019; sez. III, 350/2019; sez. V, 253/2015; TAR Lazio – Roma, sez. I, 12707/2015), infatti, il sindacato giurisdizionale deve arrestarsi alle soglie del merito dell'azione amministrativa, per merito intendendosi “la parte di esercizio del potere che residua oltre l'ambito della discrezionalità amministrativa”: al contrario, l’estrinsecazione del potere che non ecceda il limite della discrezionalità amministrativa è pacificamente sindacabile dal Giudice amministrativo, mediante il vizio dell'eccesso di potere, al fine di valutarne la rispondenza ai canoni costituzionali della parità di trattamento (art. 3 Cost.), del buon andamento e dell'imparzialità (art. 97 Cost.). Diversamente opinando, risulterebbe violato l'art. 113 Cost., dal momento che alcuni atti amministrativi sarebbero sottratti, di fatto ed integralmente, al sindacato del Giudice.
Pertanto, ben potrà il Giudice amministrativo valutare la legittimità del criterio impiegato dalla Pubblica Amministrazione se la scelta e la preferenza accordata ad esso presentino – come nel caso di specie - profili di evidente e manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, incoerenza: in presenza di simili vizi, espressione dello sviamento della funzione pubblica, infatti, il sindacato giurisdizionale sulle scelte amministrative, pur se queste sono espressione di discrezionalità amministrativa, si impone a garanzia delle posizioni soggettive suscettibili di essere lese dal simile provvedimento amministrativo e, disponendone l'annullamento, conduce fisiologicamente alla riedizione del potere amministrativo (così, da ultimo, Cons. St., sez. III, 276/2019; sez. V, 6637/2018).
Tornando alla fattispecie in esame, il Collegio ha già rilevato, secondo il carteggio menzionato, sub 5.1, come fosse già apparsa chiara, ai competenti uffici dirigenziali, la concreta possibilità che, computando i soci residenti ancorché non titolari di partita IVA (e cioè pensionati, periti agrari ecc.), una organizzazione potesse presentare in concreto, a supporto della sua domanda come “maggiormente rappresentativa” un numero di non appartenenti alla categoria dell’imprenditore agricolo pari a cinque volte il numero di coloro che, nella stessa organizzazione e per lo stesso AMBITO erano non solo soci ma anche agricoltori.
E’ quindi ancor più evidente che, per assolvere alle funzioni di cui all’art. 31 L. Reg. n. 26/1993, la presenza nei Comitati di Gestione deve preferenzialmente essere riconosciuta a chi davvero – essendo agricoltore cioè imprenditore del settore – può adeguatamente valutare e decidere, ad esempio, sulla delicata ricerca di equilibrio tra le risorse ambientali, la consistenza faunistica e l’impatto sull’agricoltura dei primi due elementi in considerazione.
8. Alla luce di quanto sin qui esposto, l'appello si profila fondato e merita di essere accolto e, in integrale riforma della sentenza impugnata, sono annullati gli atti gravati in prime cure, nei limiti dell'interesse dell'appellante, con conseguente obbligo per l'Amministrazione appellata e soccombente di rinnovare la procedura selettiva, sulla base di criteri immuni dai vizi riscontrati.
9. In relazione alla novità delle questioni esaminate, alla peculiarità della vicenda ed alla mancanza di precedenti specifici, sussistono giusti motivi per compensare per intero tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando accoglie l’appello e per l’effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, annulla, nei limiti dell’interesse, gli atti impugnati in primo grado.
Compensa interamente tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’attività amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente, Estensore
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
Umberto Maiello, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Franco Frattini
