Consiglio di Stato Sez. IV n. 5447 del 15 settembre 2020
Rifiuti.Inquinamento ed obblighi di bonifica
Il proprietario non responsabile dell'inquinamento è tenuto, ai sensi dell'art. 245, comma 2, ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i) (ovvero "le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia") e le misure di messa in sicurezza d'emergenza, non anche la messa in sicurezza definitiva, né gli interventi di bonifica e di ripristino ambientale. A tale regime fa tuttavia eccezione l’ipotesi in cui il proprietario, ancorché non responsabile, abbia attivato volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale.
In questo caso, il proprietario, seppur non obbligato, assume spontaneamente l’impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, presumibilmente motivato dalla necessità di evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull'area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare ovvero, più in generale, di tutelarsi contro una situazione di incertezza giuridica, prevenendo eventuali responsabilità penali o risarcitorie.
Pubblicato il 15/09/2020
N. 05447/2020REG.PROV.COLL.
N. 09943/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9943 del 2019, proposto dalle società Basi 15 S.r.l. e Cemitaly S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano Grassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini, n. 12;
contro
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
la Citta' Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniela Mauriello e Massimo Maurizio Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Napoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Fabio Maria Ferrari e Andrea Camarda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Leone in Roma, via Appennini, n. 46;
la Regione Campania, Agenzia Regionale per la Protezione Dell’Ambiente della Campania, Agenzia Regionale per la Protezione Dell’Ambiente della Campania-Prov. Na, Comm. Straordinario Gov. Bonifica Amb. Rig. Urb. Area Rilev. Int. Naz. Bagnoli-Coroglio, Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 3988/2019, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, della Citta' Metropolitana di Napoli e del Comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020 il Cons. Alessandro Verrico e udito l’avvocato Stefano Grassi, che ha chiesto il passaggio in decisione, con tutti gli effetti di legge;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’area oggetto di esame, inclusa nel perimetro del sito di interesse nazionale di “Bagnoli-Coroglio”, istituito con d.m. 31 agosto 2001, faceva parte del sito industriale siderurgico ex ILVA s.p.a. dal 1904 al 2 febbraio 1952, quando veniva venduta alla società Cementir-Cementerie del Tirreno s.p.a. (al tempo interamente di proprietà IRI), che vi realizzava un cementificio in grado di utilizzare i residui industriali dell’impianto siderurgico.
In seguito, in data 20 febbraio 1992, l’IRI vendeva la maggioranza delle azioni della s.p.a. Cementir- Cementerie del Tirreno (51,78% del capitale sociale) alla società Caltagirone s.p.a., che si occupava della chiusura del cementificio (già in fase di dismissione sotto la vecchia gestione), portandola a termine nel 1993.
In data 27 dicembre 2007 la società Cementir-Cementerie del Tirreno vendeva l’area del cementificio (ormai inattivo) alla società Cementir Italia s.p.a., dopo aver effettuato in suo favore il conferimento d’azienda infragruppo il 20 dicembre 2007.
Infine, in data 22 luglio 2015 la società Cementir Italia, mediante atto di scissione parziale proporzionale, trasferiva l’area alla società Basi 15 s.r.l., società che assieme alla prima faceva capo al gruppo Caltagirone s.p.a.
Recentemente la società Cementir Italia è stata ceduta alla Italcementi s.p.a. (a sua volta interamente controllata dal gruppo Heidelberg Cement France) ed ha mutato la propria denominazione in Cemitaly s.p.a.
1.1. La società Cementir - Cementerie del Tirreno s.p.a., dante causa della società Cementir, svolgeva, su propria iniziativa, le attività di caratterizzazione secondo un piano approvato dal Ministero dell’ambiente, del territorio e del mare (MATTM). Invero, erano state rilevate contaminazioni del suolo e delle acque di falda, stante il superamento dei limiti previsti dal d.m. n. 471/99 per diversi elementi, ed erano state quindi ritenute necessarie le procedure di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale.
In particolare, già nel marzo 2004, Cementir – Cementerie del Tirreno s.p.a. presentava al Ministero dell’ambiente del territorio e del mare e alle altre autorità competenti il piano di caratterizzazione redatto ai sensi del d.m. del 25 ottobre 1999, n. 471.
Le attività di caratterizzazione venivano avviate a settembre 2006 e le indagini di caratterizzazione venivano effettuate tra il 2009 e il 2011, con la precisazione che dal 27 dicembre 2007, dopo la vendita dello stabilimento, le indagini ambientali veniva continuate dalla società Cementir Italia.
1.2. In particolare, la società Cementir subentrava nella procedura, elaborando il documento di analisi del rischio sanitario ed ambientale e trasmettendolo il 15 luglio 2013 (prot. n. 879/2013).
1.3. La società Cementir, in data 2 settembre 2013, inviava la comunicazione n. prot. 960/2013, con cui trasmetteva il progetto di decontaminazione delle acque di falda denominato Progetto preliminare di bonifica delle acque di falda sotterranee, elaborato dal Centro campano tecnologie e ambiente (luglio 2013), nel quale si prevedeva “[…] la realizzazione di un intervento di messa in sicurezza/disinquinamento delle acque sotterranee costituito da emungimento di acque di falda da un pozzo realizzato in corrispondenza del punto di campionamento P1 risultato contaminato da 1.1-dicloroetilene ed il successivo trattamento delle acque in idoneo impianto chimico-fisico”; secondo quanto ivi descritto, l’impianto di barrieramento idraulico, “per mezzo di un processo di tipo chimico fisico, assicurerà la rimozione dei composti organici, oltre che l’abbattimento delle concentrazioni di alcune specie metalliche (Fe e Mn) nei limiti compatibili con lo scarico in pubblica fogna”.
La Conferenza di Servizi decisoria del 10 luglio 2014, dopo la fase istruttoria del 23 aprile 2014 che conduceva all’integrazione con un addendum trasmesso con nota del 22 maggio 2014, dichiarava approvabile il progetto, il quale veniva quindi approvato definitivamente dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con il decreto n. prot. 366/STA del 27 giugno 2016.
La società Basi 15 S.r.l., divenuta proprietaria del compendio immobiliare, con nota del 10 febbraio 2016 comunicava al Ministero dell’Ambiente il cambio di proprietà, chiedendo di subentrare a Cementir nel procedimento di bonifica e di essere autorizzata a svolgere le relative, rimanenti attività.
2. Successivamente le società Basi 15 S.r.l. e Cementir Italia S.p.A., con ricorso R.G. n. 4410/2016 proposto dinanzi al T.a.r. per la Campania sede di Napoli, impugnavano il menzionato decreto di approvazione del progetto di bonifica delle acque di falda relative all’area di Basi 15 s.r.l.: in primo luogo, per la parte in cui si poteva interpretare nel senso che spettasse alle ricorrenti l’obbligo di ottemperare alle prescrizioni dirette a far eseguire la bonifica dell’area di proprietà, potendo sottolineare non solo di non essere responsabili, ma anche che l’Amministrazione non aveva ancora svolto il procedimento di accertamento del responsabile ai sensi dell’art. 244 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152; in secondo luogo nella parte in cui imponeva alle ricorrenti attività aggiuntive, per ulteriori e impreviste contaminazioni, senza tener conto che tali attività spettano, invece, al responsabile della contaminazione.
3. Il T.a.r., con la sentenza n. 3988/2019, pubblicata il 19 luglio 2019, dopo aver estromesso dal giudizio la Città Metropolitana di Napoli, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Secondo il Tribunale, in particolare:
a) avendo la società proprietaria – alla quale sono subentrate le ricorrenti – presentato di sua iniziativa il piano di caratterizzazione ed il progetto di bonifica, legittimamente l’autorità competente, in disparte ogni accertamento sull’addebitabilità del segnalato inquinamento, ha immediatamente dato corso alle ulteriori fasi della procedura, autorizzando gli interventi programmati;
b) invero, una volta presentato il piano di caratterizzazione ed avviato, dunque, il procedimento di m.i.s.e. e di bonifica, da un lato, l’Amministrazione procedente è tenuta ad adottare le determinazioni finali in esito all’istruttoria compiuta, dall’altro, non è consentito al soggetto proponente di sottrarsi all'attuazione degli interventi ivi stabiliti ed approvati dall'Amministrazione con prescrizioni, dovendo l'interessato portare a termine gli interventi programmati;
c) al riguardo non determina alcun effetto interruttivo sul procedimento l’intervenuto trasferimento della proprietà prima in favore della società Cementir Italia e in seguito in favore della società Basi 15;
d) non sottendono alcun giudizio di responsabilità neanche le contestate previsioni di cui all’art. 1 dell’impugnato decreto ministeriale (che richiedono del tutto ragionevolmente che la campagna di monitoraggio delle acque di falda dovrà interessare “tutti i pozzi presenti nell’area oggetto di indagine”, che “le modalità e la frequenza del monitoraggio dovranno essere concordate con la competente Autorità locale di controllo” e che “le attività vengano svolte sotto il coordinamento dell’ARPA Campania”), così come risultano conformi alla migliore scienza ed esperienza dello specifico settore ed ai principi di prevenzione e precauzione anche le prescrizioni indicate nell’art. 3 del decreto in argomento (che si limitano a prevedere un obbligo di informazione nel caso in cui si evidenziassero ulteriori ed impreviste contaminazioni e di aggiornamento del progetto allorché le sopravvenienze fossero tali da renderlo non più adeguato allo scopo).
4. Le società Basi 15 e Cemitaly hanno proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, le appellanti hanno sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. Violazione e falsa applicazione dell’art. 64, co. 2, c.p.a. (extrapetizione). Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 c.p.a. (errore sul fatto)”: la sentenza viene censurata per vizio di ultrapetizione ed errore sul fatto, assumendo che il T.a.r. avrebbe commesso un error in procedendo nel ritenere la parte appellante tenuta ad ottemperare alle prescrizioni imposte dal Commissario Straordinario, poiché si sarebbe accollata spontaneamente l’obbligo di bonifica. In particolare, tale ultimo assunto non sarebbe suffragato da alcun documento presente in atti e sarebbe basato su un errore di fatto, dal momento che non era stata mai presentata la dichiarazione prevista dall’art. 9 del d.m. n. 471/1999;
ii) “Violazione e falsa applicazione del combinato disposto dagli artt. 17, co. 13-bis del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e 9 del d.m. 25 ottobre 1999, n. 471. Violazione e falsa applicazione degli art. 239 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, con particolare riferimento agli artt. 242, 244, 252 e 253. Violazione e falsa applicazione del principio chi inquina paga espresso dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e dalla Direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004”: le appellanti censurano l’error in procedendo della sentenza impugnata, laddove non si sarebbe tenuto conto che le Amministrazioni resistenti non avrebbero colposamente individuato il soggetto responsabile dell’inquinamento, su cui gravano gli interventi ed i costi della bonifica, con ciò conseguentemente onerandosi la società di obblighi che non perterrebbero, in un’ottica di prevedibilità, ragionevolezza e proporzionalità, in capo al proprietario incolpevole;
iii) “Violazione e falsa applicazione degli art. 239 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, con particolare riferimento agli artt. 242, 244, 252 e 253. Violazione e falsa applicazione del principio chi inquina paga espresso dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e dalla Direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004. Riproposizione, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., del primo motivo di ricorso dedotto nel ricorso introduttivo e nel ricorso con motivi aggiunti, in alcun modo esaminati e/o oggetto di specifica statuizione nel giudizio di primo grado”: le società appellanti deducono l’erroneo assorbimento nella impugnata pronuncia del motivo del ricorso di primo grado, laddove si sosteneva che illegittimamente l’Amministrazione emanante avrebbe loro addossato gli obblighi ex art. 239 e segg. del d.lgs. n.152/2006, nonostante non fosse stato accertato un loro concorso nell’inquinamento del suolo e delle acque di falda. Diversamente, il motivo risulterebbe fondato in ragione delle statuizioni della consolidata giurisprudenza, nazionale ed europea, che ha declinato il principio del chi inquina paga;
iv) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3-ter, 239 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, con particolare riferimento agli artt. 242, 244, 252 e 253. Violazione e falsa applicazione del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e dalla Direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, nonché dell’errore sui presupposti, del travisamento dei fatti, della contraddittorietà ed illogicità manifeste. Riproposizione, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., del primo motivo di ricorso in alcun modo esaminato e/o oggetto di specifica statuizione nel giudizio di primo grado”: le società appellanti insistono nel contestare che il progetto approvato con il decreto impugnato prevede attività aggiuntive, per il caso di ulteriori, impreviste contaminazioni.
4.1. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, la Città metropolitana di Napoli e il Comune di Napoli.
4.2. La Città metropolitana di Napoli ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva, non essendo gli atti impugnati stati emessi dalla stessa.
4.3. Il Ministero appellato ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, a causa del fatto che, dal settembre del 2015, in seguito alla nomina del Commissario straordinario, sarebbe venuto meno il proprio potere di adottare provvedimenti in relazione alla bonifica delle aree in esame, divenute di competenza commissariale. Il Ministero appellato, dando atto dello stato degli interventi attualmente in corso nelle aree di interesse, ha infine dedotto l’infondatezza dell’appello, opponendosi a ciascuna delle censure sollevate.
4.4. Il Comune di Napoli, previa preliminare richiesta di riunione del presente appello con gli altri appelli inerenti alla medesima vicenda fissati per la stessa udienza di discussione, ha eccepito:
a) l’inammissibilità dell’originario ricorso, a causa della mancata impugnazione del verbale della conferenza di servizi decisoria del 4 agosto 2008, quale atto presupposto del provvedimento impugnato;
b) l’inammissibilità dell’appello, per difetto di legittimazione ad agire della ricorrente Cemitaly, posto che la proprietà del sito è rimasta unicamente in capo alla società Basi 15.
Nel merito, il Comune si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.
4.5. Con memoria depositata in data 11 maggio 2020 le appellanti hanno replicato alle avverse deduzioni sia di rito che di merito, insistendo nelle censure dedotte.
5. All’udienza dell’11 giugno 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
6. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
7. Il Collegio ritiene di non riunire il presente appello con gli altri appelli inerenti alla medesima vicenda fissati per la stessa udienza di discussione, alla luce dei rilevanti elementi di differenziazione sussistenti tra essi, stante l’ampia discrezionalità della facoltà di riunione rimessa al Giudice ai sensi dell'art. 70 c.p.a. (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6094; sez. V, 27 dicembre 2017, n. 6081).
8. In ragione dell’infondatezza dell’appello nel merito, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti appellate.
9. Nel merito, va premesso che le società Basi 15 e Cemitaly, a mezzo delle descritte censure che – in quanto strettamente connesse – sono suscettibili di trattazione congiunta, sostanzialmente deducono di non essersi mai fatte “spontaneamente carico del risanamento ambientale della propria area”, ma di aver solo dato esecuzione alle richieste delle competenti Amministrazioni, e comunque che l’attivazione di alcune fasi del procedimento di bonifica da parte di un soggetto estraneo alla causazione della contaminazione non impedisce a quest’ultimo di arrestarsi quando lo ritenga non più sostenibile.
9.1. Al riguardo, occorre in primo luogo ricordare in punto di fatto che, a seguito del riscontro delle contaminazioni del suolo e delle acque di falda con valori al di sopra dei limiti ex d.m. n. 471/99, la società Cementir – Cementerie del Tirreno, pur dichiarandosi proprietaria incolpevole, attivava su propria iniziativa le procedure di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale e quindi presentava in data 26 febbraio 2004 (con integrazione nel 2006) il piano di caratterizzazione, svolgendo in seguito le relative attività. Successivamente alla vendita dello stabilimento in data 27 dicembre 2007, la società acquirente Cementir Italia proseguiva le indagini ambientali e in data 15 luglio 2013 trasmetteva il documento di analisi del rischio sanitario ed ambientale (prot. n. 879/2013) sulla base di uno scenario di tipo commerciale/industriale.
La medesima società, in data 2 settembre 2013, inviava inoltre la comunicazione n. prot. 960/2013, con cui trasmetteva il progetto di decontaminazione delle acque di falda denominato Progetto preliminare di bonifica delle acque di falda sotterranee.
A differenza di quanto sostenuto dalla parte appellante, si rileva, pertanto, che, in un primo momento, la società Cementir-Cementerie del Tirreno s.p.a. e, in un secondo momento, la società Cementir Italia s.p.a., non presentando una dichiarazione formale ma mediante la predisposizione e l’esecuzione di un piano di caratterizzazione, nonché la redazione di un progetto preliminare di bonifica delle acque di falda sotterranee – attività concretanti un comportamento concludente, si facevano carico spontaneamente del risanamento ambientale della propria area ai sensi del combinato disposto dagli artt. 17, co. 13-bis del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e 9 del d.m. 25 ottobre 1999, n. 471. L’attivazione della procedura in esame, che ha condotto all’adozione degli impugnati provvedimenti, non è stata pertanto di iniziativa pubblica, con la conseguenza che nel caso di specie l’individuazione di obblighi nei confronti del proprietario dell’area non è stata determinata dalla preventiva identificazione del responsabile della contaminazione rilevata.
9.2. Al riguardo, sul piano normativo, il Collegio osserva che:
a) ai sensi dell’art. 17, comma 13-bis, del d.lgs. 22/1997 – abrogato a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152: “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente articolo possono essere comunque utilizzate ad iniziativa degli interessati”;
b) ai sensi dell’art. 9, comma 1, del regolamento attuativo approvato con d.m. 25 ottobre 1999, n. 471: “Il proprietario di un sito o altro soggetto che, al di fuori dei casi di cui agli articoli 7 e 8, intenda attivare di propria iniziativa le procedure per gli interventi di messa in sicurezza d'emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale, ai sensi dell'articolo 17, comma 13 bis del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e del presente regolamento, è tenuto a comunicare alla Regione, alla Provincia ed al Comune la situazione di inquinamento rilevata nonché gli eventuali interventi di messa in sicurezza d'emergenza necessari per assicurare la tutela della salute e dell'ambiente adottati e in fase di esecuzione. La comunicazione deve essere accompagnata da idonea documentazione tecnica dalla quale devono risultare le caratteristiche dei suddetti interventi”;
c) ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152/06: “Le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo. … Se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall'amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall'articolo 250”;
d) ai sensi dell’art. 245 del d.lgs. n. 152/06: “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili” ed “è comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità”;
e) ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152/06: “Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250. L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica” (comma 1); “Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile” (comma 2); “Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità” (comma 3); “In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell'inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese sostenute e per l'eventuale maggior danno subito” (comma 4);
f) ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152/06: “Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l'ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica […]”.
9.2.1. Alla luce del richiamato compendio normativo, emerge quindi: che, secondo il d.lgs. n. 152 del 2006, l'obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell'inquinamento che le autorità amministrative hanno l'onere di individuare e ricercare (artt. 242 e 244); che il proprietario dell'area non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica (art. 245); che nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti (art. 250) che, a fronte delle spese sostenute, si vedono riconosciuto un privilegio speciale immobiliare sul fondo (art. 253) (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 9 gennaio 2013, n. 56).
9.3. D’altro canto, con specifico riferimento alla posizione rivestita dal proprietario del sito contaminato, in conformità alla più recente giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 2020, n. 1759), si ravvisa che:
a) alla stregua del principio "chi inquina paga", che si ricava sia dalla normativa nazionale che eurounitaria, "L'Amministrazione non può imporre al proprietario di un'area inquinata, che non sia anche l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), D.Lgs. n. 152 del 2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253, stesso D.Lgs. n. 152 del 2006, in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare. Le disposizioni contenute nel Titolo V della Parte IV, del D.Lgs. n. 152 del 2006 (artt. da 239 a 253) operano, infatti, una chiara e netta distinzione tra la figura del responsabile dell'inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione" (Cons. Stato, Ad. Plen., 13 novembre 2013, n. 25);
b) resta fermo che il proprietario del terreno sul quale sono depositate sostanze inquinanti, che non sia responsabile dell'inquinamento (c.d. proprietario incolpevole), è tenuto solo ad adottare le misure di prevenzione, mentre gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano sul responsabile della contaminazione, ossia su colui al quale sia imputabile l'inquinamento; la P.A. competente, qualora il responsabile non sia individuabile o non provveda agli adempimenti dovuti, può adottare d'ufficio gli accorgimenti necessari e, se del caso, recuperare le spese sostenute attraverso un'azione di rivalsa verso il proprietario, il quale risponde nei soli limiti del valore di mercato del sito dopo l'esecuzione degli interventi medesimi (cfr., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2018, n. 502 e id., Sez. V, 10 ottobre 2018, n. 5604);
c) tuttavia, si è pure affermato che, ai sensi dell'art. 245, comma 2, del D.Lgs. n. 152 del 2006, la messa in sicurezza di un sito inquinato non ha di per sé natura sanzionatoria, ma costituisce una misura di prevenzione dei danni e rientra, pertanto, nel genus delle precauzioni, in una col principio di precauzione vero e proprio e col principio dell'azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente, e, non avendo finalità ripristinatoria, non presuppone l'accertamento del dolo o della colpa in capo al proprietario (cfr. così Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 2016 n. 1509; id., Sez. VI, 5 ottobre 2016 n. 4119; id., Sez. V, 8 marzo 2017 n. 1089, da ultimo richiamate da Cons. Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2019 n. 81).
In conclusione, condividendo i richiamati arresti giurisprudenziali, va affermato che il proprietario non responsabile dell'inquinamento è tenuto, ai sensi dell'art. 245, comma 2, ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i) (ovvero "le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia") e le misure di messa in sicurezza d'emergenza, non anche la messa in sicurezza definitiva, né gli interventi di bonifica e di ripristino ambientale.
9.4. A tale regime fa tuttavia eccezione, come visto, l’ipotesi in cui il proprietario, ancorché non responsabile, abbia attivato volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale.
In questo caso, il proprietario, seppur non obbligato, assume spontaneamente l’impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, presumibilmente motivato dalla necessità di evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull'area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare ovvero, più in generale, di tutelarsi contro una situazione di incertezza giuridica, prevenendo eventuali responsabilità penali o risarcitorie.
Ad ogni modo, nel caso di bonifica spontanea di sito inquinato, il proprietario avrà diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese sostenute, “a condizione che sia stata rispettata la procedura amministrativa prevista dalla legge ed indipendentemente dall'identificazione del responsabile dell'inquinamento da parte della competente autorità amministrativa, senza che, in presenza di altri responsabili, trovi applicazione il principio della solidarietà” (Cass. civ., Sez. III, ord., 22 gennaio 2019, n. 1573).
9.5. Alla luce di tali considerazioni, risulta pertanto che l’impugnato decreto di approvazione del progetto di bonifica delle acque di falda è conseguenziale alla intervenuta volontaria assunzione dell’impegno di bonifica posta in essere mediante la trasmissione del progetto stesso.
9.6. Peraltro, le contestate attività aggiuntive di cui agli articoli 1 e 3, inserite con specifiche prescrizioni nell’ambito del decreto di approvazione, si pongono in linea con i canoni della prevedibilità, dell’adeguatezza e della proporzionalità.
9.6.1. In particolare, l’art. 1 del decreto prevede che:
- “al fine di accertare l’assenza di contaminazione, la campagna di monitoraggio delle acque di falda dovrà interessare tutti i pozzi presenti nell’area oggetto di indagine”;
- “le modalità e la frequenza del monitoraggio dovranno essere concordate con la competente Autorità locale di controllo”;
- “ARPA Campania è incaricata di coordinare le attività di monitoraggio effettuate dall’Azienda, valutarne gli esiti e trasmettere al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e agli Enti locali competenti la sintesi delle valutazioni effettuate”.
Ai sensi dell’art. 3 del decreto, invece:
- “Qualora nel corso dell’intervento si evidenziassero ulteriori e impreviste contaminazioni diverse da quelle accertate in fase di caratterizzazione, BASI srl, al fine di consentire la verifica della necessità di una variante del Progetto […], ne dovrà dare comunicazione alla Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque […], con proprie valutazioni tecniche in merito all’efficacia degli interventi previsti nel Progetto ad abbattere la nuova contaminazione rilevata”;
- “Qualora nel corso dell’intervento si individuassero ulteriori e imprevisti punti da sottoporre a emungimento e/o comunque fossero emunte ulteriori quantità di acqua rispetto a quelle previste nel Progetto […], tali da comportare una variazione delle dimensioni e delle condizioni di esercizio degli impianti asserviti alla bonifica previsti nel progetto, dovrà essere predisposta da BASI srl un’apposita variante, da sottoporre alla procedura prevista dall’art. 252 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.
9.6.2. Emerge pertanto le prescrizioni introdotte nell’impugnato decreto si traducono in concreto nell’obbligo di eseguire esclusivamente attività conseguenziali alla originaria manifestazione di volontà, atteso che, per un verso (art. 1), rappresentano precisazioni in ordine alla inevitabile attività di monitoraggio, per altro verso (art. 3), pongono doveri informativi e collaborativi, mediante la predisposizione di una variazione del progetto, per il caso, del tutto prevedibile, che nell’ambito di un’attività di bonifica ambientale possano insorgere fattori inquinanti che richiedano nuove valutazioni o anche ulteriori interventi.
9.7. Ciò detto in ordine alla legittimità dell’atto impugnato, occorre tuttavia considerare che, come recentemente affermato da questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile 2020, n. 2195), “l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica da parte del proprietario interessato non esclude né il potere/dovere dell’Amministrazione di individuare il responsabile dell’inquinamento, né, a fortiori, elide il dovere di quest’ultimo di porre rimedio all’inquinamento stesso (cfr., sul punto, i vigenti articoli 245 e 253 del codice dell’ambiente)”.
Risulta invero necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell'inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all'effetto consistente nella contaminazione e tale accertamento presuppone un'adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile in ragione di tale sola qualità (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2015, n. 3756).
9.7. Sulla base di quanto affermato, le censure dell’appello risultano infondate.
10. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
11. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello R.G. n. 9943/2019, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna le società appellanti al pagamento in favore del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, della Città metropolitana di Napoli e del Comune di Napoli delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di euro 3.000,00 (tremila/00) ciascuno, oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020, svoltasi ai sensi degli artt. 84 del d.l. n. 18/2020 e 4 del d.l. n. 28/2020, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere
