Osservazioni critiche a margine dell’adozione del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale della Puglia (sull’arbitraria estensione delle relative misure di salvaguardia)

di Tommaso MILLEFIORI

Con delibera di G.R. n. 1435 del 2 agosto 2013, pubblicata nel BURP n. 108 del 6 agosto successivo, la Regione Puglia, in attuazione delle specifiche disposizioni del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”), ha adottato il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR), dando altresì corso, sulla base dei prescritti adempimenti di rito, al sub-procedimento di partecipazione sociale, attraverso la presentazione di formali osservazioni, in funzione della successiva approvazione definitiva.

Per espresso disposto normativo sovraordinato, peraltro, “a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’art 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso” (art. 143, comma 9, D. Lgs. n. 42/2004); con corrispondente anticipazione, quindi, della relativa operatività sub specie di “misure di salvaguardia”.

Per istituzionali principi, in vero, le c.d. misure di salvaguardia, in quanto norme di natura eccezionale (implicando una deroga al principio generale tempus regit actum), “debbono trarre legittimazione da una fonte legislativa” (cfr. TAR Sardegna Cagliari, Sez. II, 15.05.2009, n. 682; id.,12.11. 2007, n. 2048).

Per lo specifico ordinamento di settore, il previgente art. 144 del D. Lgs. n. 42/2004, come modificato dal D. Lgs. n. 157/2006, prevedeva, infatti, espressamente che le regioni potessero “disciplina(re) mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, in particolare stabilendo che a fare data dall’adozione o approvazione preliminare del piano, da parte della giunta regionale o del consiglio regionale, non (fossero) consentiti per gli immobili e nelle aree di cui all’art. 134 gli interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano stesso”.

L’attuale testo dell’art. 143, comma 9, del D. Lgs. n. 42/2004, quale innanzi riportato, disciplina invece direttamente l’istituto in questione, non contemplando più l’intervento legislativo regionale e così ritrovandosi a costituire, nella Regione Puglia, l’unica fonte legislativa delle misure di salvaguardia a tutela del piano paesaggistico adottato nelle more della sua approvazione definitiva; la legge regionale n. 20 del 07.10.2009 (“Norme per la pianificazione urbanistica”) contiene, infatti, all’art. 2, solo norme sul procedimento di adozione, approvazione e variazione del PPTR, senza peraltro nulla disporre sulle misure di salvaguardia a tutela del piano adottato.

Dalla natura eccezionale e derogatoria dell’istituto discende il carattere di stretta interpretazione (ex art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale) della relativa disciplina legislativa; onde, già per tabulas, le speciali misure di salvaguardia previste dal Codice dei beni culturali e del paesaggio non coprono né assistono tutte le previsioni del piano paesaggistico, ma:

-sotto il profilo spaziale, riguardano non già l’intero territorio considerato dal piano ma solo gli “immobili e (le) aree di cui all’art. 134” del D. Lgs. n. 42/2004;

-sotto il profilo contenutistico, riguardano non tutte indistintamente le previsioni e disposizioni del piano ma soltanto le “prescrizioni di tutela previste nel piano stesso”.

Per l’effetto, per quanto meramente adottato e non ancora approvato, il piano paesaggistico regionale pugliese è idoneo ex lege a spiegare una limitata efficacia inibitoria anticipata (cfr. TAR Liguria, Sez. I, 06.04.2012, n. 514), con conseguente impugnabilità anche diretta in parte qua (cfr. TAR Sicilia Catania, Sez. I, 01.09.2011, n. 2143).

In particolare, l’effetto anticipatorio (a base legislativa) riguarda, come già detto, i soli “immobili e aree di cui all’art. 134” del D. Lgs. n. 42/2004, vale a dire i soli “beni paesaggistici” già gravati da vincoli provvedimentali ex art. 136 del Codice o da vincoli ex lege ai sensi del successivo art. 142, e limitatamente alle “prescrizioni di tutela previste nel piano”, costituenti solo una parte delle disposizioni normative del medesimo piano.

Per la limitazione applicativa delle misure di salvaguardia (alla luce dell’”inequivocabile tenore letterale dell’art. 143, nono comma, d. lgs. n. 42/2004”) “solo con riferimento agli immobili ed alle aree contemplate dall’art. 134” dello stesso d. lgs., cfr. TAR Sicilia Catania, Sez. II, 25/07/2013, n. 2136.

Nel medesimo senso soccorrono altresì:

-il dispositivo della DGR Piemonte n. 53-11975 del 4 agosto 2009, di adozione dell’omologo Piano Paesaggistico regionale, anch’esso ad elaborazione congiunta con il Ministero per i beni e le attività culturali1;

-gli specifici chiarimenti contenuti nella Circolare del Servizio Piano Paesaggistico della Regione Siciliana n. 16 del 29 maggio 2012, recante ad oggetto “Piani paesaggistici della Regione Siciliana – Direttive in ordine ai differenti livelli di cogenza – Piani paesaggistici adottati – Piani paesaggistici approvati – art. 143, c. 9 del Codice dei beni culturali e del paesaggio” (richiamata anche da TAR Sicilia Catania, Sez. II, 11.07.2013, n. 2055).

Senonchè, l’art. 105 (rubricato “Misure di salvaguardia”) delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico de quo, quale testualmente riprodotto nel dispositivo della relativa delibera di adozione, dispone, al riguardo, quanto segue: <<1. A far data dall’adozione del PPTR sugli immobili e sulle aree di cui all’art. 134 del Codice non sono consentiti interventi in contrasto con le disposizioni normative del PPTR aventi valore di prescrizione, a norma di quanto previsto dall’art. 143, comma 9, del Codice.

2. A far data dall’adozione del PPTR non sono inoltre consentiti interventi in contrasto con le specifiche misure di salvaguardia ed utilizzazione previste per gli ulteriori contesti>>.

Ognun vede, quindi, che:

-mentre il primo comma del suddetto art. 105 NTA contiene la fedele riproduzione applicativa dell’art. 143, comma 9, del Codice;

-il secondo comma della medesima disposizione contiene invece l’estensione del regime di salvaguardia (rectius: di sostanziale applicazione inibitoria anticipata) a tutti gli “ulteriori contesti”2 individuati e sottoposti a tutela dal Piano in itinere.

Ciò, peraltro, del tutto illegittimamente, in difetto di una corrispondente base legislativa ed a fronte anzi del pacifico divieto di estensione analogica di un istituto eccezionale e derogatorio qual è quello in considerazione (cfr. TAR Veneto, Sez. II, 23/09/1997, n. 1396; TAR Lazio Roma, Sez. II, 25/05/2004, n. 4879).

Né trattasi di illegittimità di poco conto, alla luce della stessa entità, consistenza e diffusione spaziale dei c.d. “ulteriori contesti” quali in concreto individuati dal Piano in questione3, tutti interessati da disposizioni normative eminentemente rigorose e generalmente più restrittive di quelle attualmente vigenti.

Ne consegue l’opportunità di un tempestivo intervento in autotutela della Giunta Regionale pugliese in funzione della chiara, espressa e formale riduzione della cogenza normativa (anticipata) del Piano Paesaggistico adottato al preciso disposto normativo primario innanzi richiamato.

Avv. Tommaso MILLEFIORI