QUALE TUTELA AVVERSO L’ART. 1 DEL D.L. 11 maggio 2007, n. 61?

Avv. M. BALLETTA

Il D.L. in commento reca “Interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti”.
E’ stato pubblicato in GU n. 108 del 11-5-2007.
All’art. 1, comma 1, il D.L. dispone che per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi anche provenienti dalle attivita' di selezione, trattamento e raccolta dei rifiuti solidi urbani nella regione Campania, sono attivati i siti da destinare a discarica presso i seguenti comuni: Serre in provincia di Salerno, Savignano Irpino in provincia di Avellino, Terzigno in provincia di Napoli e Sant'Arcangelo Trimonte in provincia di Benevento.
Ai commi 2 e 3 l’art. 1 limita temporalmente l’utilizzo del sito di Serre fino alla data di realizzazione di un nuovo sito idoneo per lo smaltimento dei rifiuti individuato dal Presidente della provincia di Salerno, mentre per il sito di Terzigno consente l’utilizzo dello stesso sino al completamento delle attivita' di collaudo ed alla messa in esercizio a regime del termovalorizzatore di Acerra.
Il comma 4 dispone che “L'utilizzo dei siti di cui al presente articolo e' disposto nel rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento, anche in deroga alle specifiche disposizioni vigenti in materia ambientale, paesaggistico-territoriale, di pianificazione per la difesa del suolo, nonche' igienico-sanitaria, fatto salvo l'obbligo del Commissario delegato di assicurare le occorrenti misure volte alla tutela della salute e dell'ambiente”.
In sintesi, la norma individua direttamente i comuni sede delle nuove discariche da attivare, ma non localizza puntualmente i siti né, soprattutto, adotta e/o approva espressamente i progetti.
Tale generica localizzazione/attivazione contrasta con la direttiva 85/337 CEE del Consiglio del 27.6.1985 come modificata dalla direttiva 97/11/CE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.
In particolare, i progetti di impianti di smaltimento dei rifiuti non compresi nell’allegato I risultano assoggettati a preventiva valutazione di impatto ambientale ai sensi del punto 11 dell’Allegato II alla direttiva comunitaria 85/337/CEE.
La norma comunitaria è stata recepita con la lettera n) dell’Allegato A all’art. 1, comma 3, del DPR 12.4.1996 che sottopone a preventiva valutazione di impatto ambientale regionale le “Discariche di rifiuti urbani non pericolosi con capacità complessiva superiore a 100.000 m³”.
I quattro siti di discarica indicati all’art. 1, comma 1, del D.L. dovevano essere pertanto sottoposti a preventiva valutazione di impatto ambientale, o, almeno a verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale ( c.d. screening) di cui all’art. 10 del D.P.R. 12.4.1996.
Va subito chiarito che, per come è stata formulata la norma, i siti localizzati/attivati all’art. 1, comma 1, del D.L. non possono sfuggire al campo di applicazione della direttiva 85/337/CE.
Infatti, questa, all’art. 1, comma 1, esclude dal suo ambito di applicazione solo i “progetti adottati nei dettagli mediante atto legislativo nazionale specifico”, mentre l’art. 1, comma 1, del D.L., localizza più siti, ma non ne adotta, né ne approva i progetti nei dettagli.
Inoltre, va sottolineato che la Corte di Giustizia C.E. ha precisato che «costituisce un atto legislativo specifico, ai sensi della detta disposizione, una norma emanata da un Parlamento a seguito di dibattimento parlamentare pubblico, quando la procedura legislativa abbia consentito il conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 85/337, ivi compreso l'obiettivo della disponibilità di informazioni, e quando le informazioni a disposizione del Parlamento, al momento dell'approvazione in dettaglio del progetto, siano risultate equivalenti a quelle che avrebbero dovuto essere sottoposte all'autorità competente nell'ambito di un'ordinaria procedura di autorizzazione del progetto>> (Corte Giustizia 19 settembre 2000 causa C-287/98).
Alla luce di tale giurisprudenza comunitaria appare evidente che il decreto legge non è qualificabile atto legislativo specifico nel senso indicato dalla direttiva comunitaria in quanto, per sua stessa natura, non è atto del Parlamento ( ma del Governo), non è preceduto da dibattito pubblico, non consente il conseguimento degli obiettivi della direttiva ivi compresa l’informazione del pubblico interessato.
L’art. 1, comma 1, del D.L. non può quindi rientrare nei casi di esclusione dell’ambito di applicazione della direttiva comunitaria sull’impatto ambientale.
Né è possibile far rientrare l’art. 1, comma 1, del D.L. nei casi di esenzione previsti dall’art. 2, comma 3, della direttiva comunitaria 85/337/CEE.
Tale norma della direttiva comunitaria dispone che “gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva.
In questi casi gli Stati membri:
a) esaminano se sia opportuna un'altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione del pubblico le informazioni così raccolte;

b) mettono a disposizione del pubblico interessato le informazioni relative a tale esenzione e le ragioni per cui è stata concessa;

c) informano la Commissione, prima del rilascio dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano l'esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono eventualmente a disposizione dei propri cittadini”.

Tale norma della direttiva comunitaria è stata recepita nell’ordinamento italiano con l’art. 15, della L. 31.10.2003, n. 306 (norma, peraltro, non abrogata espressamente, né abrogabile neanche implicitamente dal D.L., stante la sua derivazione da norma comunitaria chiara e dettagliata), in base alla quale:
1. In caso di calamità per le quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza, e solo in specifici casi in cui la situazione d'emergenza sia particolarmente urgente al punto da non consentire l'adempimento della normativa vigente in materia d'impatto ambientale per garantire la messa in sicurezza di immobili e persone da situazioni di pericolo immediato non altrimenti eliminabile, sono esclusi dalla procedura di valutazione di impatto ambientale singoli interventi disposti in via d'urgenza, ai sensi dell'articolo 5, commi 2 e 5, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
2. Nei casi previsti dal comma 1, i soggetti competenti al rilascio dell'autorizzazione devono comunque assicurare i seguenti adempimenti:

a) esaminano se sia opportuna un'altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione del pubblico le informazioni raccolte;

b) mettono a disposizione del pubblico interessato le informazioni relative a tale esenzione e le ragioni per cui è stata concessa;

c) informano la Commissione europea, prima del rilascio dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano l'esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono eventualmente a disposizione dei propri cittadini;

d) trasmettono con immediatezza agli organi del Ministero per i beni e le attività culturali competenti per territorio copia dell'autorizzazione rilasciata e della documentazione concernente le ragioni per le quali la deroga è stata concessa”.

Va osservato che l’art. 1, comma 1, del D.L. nel disporre la localizzazione/attivazione dei siti campani di discarica non può rientrare nell’ipotesi di esenzione dalla valutazione di impatto ambientale in quanto non riguarda un “progetto specifico” (bensì quattro generiche localizzazioni/attivazioni comunali senza progetto approvato), né è stato espletato alcuno dei preventivi adempimenti prescritti, anche in casi eccezionali e di urgenza estrema, dalla direttiva comunitaria e dal suo recepimento nazionale (valutazione dell’opportunità di una valutazione di impatto ambientale alternativa, informazione del pubblico interessato, informazione della Commissione europea, prima del rilascio dell’autorizazione, circa i motivi che giustificano l’esenzione e trasmissione delle informazioni per i propri cittadini).
Queste considerazioni sono valide per tutti e quattro i siti di discarica genericamente indicati, la cui localizzazione/attivazione deve ritenersi contrastante con la direttiva 85/337/CEE in quanto non preceduta dalla prescritta preventiva valutazione di impatto ambientale, ovvero almeno da una valutazione alternativa e dagli adempimenti obbligatoriamente richiesti anche in caso di estrema urgenza.
Chiarito che l’art. 1, comma 1, del D.L. contrasta con il diritto comunitario, sorge il problema di stabilire chi possa agire e, soprattutto, dinanzi a quale giudice, per far valere tale violazione.
Sicuramente non sarebbe ammissibile un ricorso innanzi alla giurisdizione amministrativa avverso la localizzazione diretta dei siti da parte del legislatore in quanto l’art. 1, comma 1, del D.L. non ha natura di atto amministrativo impugnabile ma ha natura di legge.
Tuttavia, il comma 4, dell’art. 1, dispone che l’utilizzo dei siti individuati al comma 1 debba avvenire con provvedimento amministrativo del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti in Campania nel rispetto dei principi dell’ordinamento anche in deroga a specifiche ( quali??) norme ambientali.
Appare evidente che avverso tale atto amministrativo che, ai sensi del comma 4, disporrà l’utilizzazione dei siti sarà possibile agire innanzi al TAR per il Lazio.
Potranno certamente agire i comuni interessati, i privati incisi dagli espropri, gli abitanti della zona interessata ai siti in base ai noti criteri di legittimazione individuati dalla giurisprudenza amministrativa,ed in particolare al criterio della vicinitas.
Avverso il provvedimento commissariale di utilizzazione dei siti potranno, inoltre agire, senza alcun dubbio, ai sensi dell’ancora vigente art. 18, comma 5, della L. 349/86, le associazioni nazionali di protezione ambientale riconosciute dal Ministero dell’Ambiente.
Tra, queste, inoltre, in relazione al sito di Serre, l’Associazione italiana per il WWF potrà agire non solo come ente esponenziale dell’interesse ambientale in base all’art. 18, comma 5, cit., ma anche quale soggetto direttamente interessato e leso dal sito di discarica in quanto gestisce un’oasi naturalistica situata a poche centinaia di metri.
In assenza del provvedimento commissariale di utilizzo dei siti, il Commissario di Governo potrebbe, tuttavia, decidere di avviare i lavori di attivazione, come pare stia avvenendo in queste ore per il sito di Serre.
In tal caso, avverso l’avvio dei lavori in esecuzione dell’art. 1, comma 1, del D.L. ed in ssenza di un provvedimento amministrativo, si potrebbe ipotizzare l’azione ex art. 700 c.p.c. per chiedere al giudice civile di inibire o sospendere la realizzazione dei lavori, previa disapplicazione dell’art. 1, comma 1, del D.L. in quanto contrastante con la direttiva 85/337/CEE.
L’azione dovrà essere finalizzata alla tutela del diritto alla salute ex art. 32 Cost.
Legittimati ad agire saranno i Comuni, quali enti esponenziali della popolazione, ed i singoli abitanti delle zone interessate dai siti. Non saranno, invece, legittimate ad agire le associazioni di protezione ambientale, essendo l’azione finalizzata alla tutela del diritto alla salute.
Qualora si agisse, invece, per la tutela del diritto all’ambiente, né il Comuni, né i singoli, né le associazioni sarebbero legittimate ad agire innanzi al giudice ordinario in quanto la tutela dal danno ambientale è concentrata ex art. 311 del D. Legs. 152/06 esclusivamente in capo al Ministro dell’Ambiente.

12.maggio 2007 Maurizio Balletta

DECRETO-LEGGE 11 maggio 2007, n.61

Interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti. (GU n. 108 del 11-5-2007)

testo in vigore dal: 11-5-2007

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 77 e 87 della Costituzione;

Ritenuta la straordinaria necessita' ed urgenza di attuare un

quadro di adeguate iniziative volte al definitivo superamento

dell'emergenza nel settore dei rifiuti in atto nel territorio della

regione Campania;

Considerata la gravita' del contesto socio-economico-ambientale

derivante dalla situazione di emergenza in atto, suscettibile di

compromettere gravemente i diritti fondamentali della popolazione

della regione Campania, attualmente esposta al pericolo di epidemie e

altri pregiudizi alla salute;

Considerate le possibili ripercussioni sull'ordine pubblico;

Tenuto conto della necessita' e dell'assoluta urgenza di

individuare discariche utilizzabili per conferire i rifiuti solidi

urbani prodotti nella regione Campania;

Considerato il rischio di incendi dei rifiuti attualmente stoccati

presso gli impianti di selezione e trattamento, ovvero abbandonati

sull'intero territorio campano, e della conseguente emissione di

sostanze inquinanti nell'atmosfera;

Tenuto conto dell'imminente paralisi della gestione del servizio di

smaltimento dei rifiuti nella regione Campania;

Ravvisata l'esigenza di disporre per legge l'individuazione e la

realizzazione delle discariche necessarie per lo smaltimento dei

rifiuti a fronte dell'impossibilita' di provvedervi in via

amministrativa;

Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di

concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;

Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella

riunione dell'11 maggio 2007;

E m a n a

il seguente decreto-legge:

Art. 1.

Apertura discariche e messa in sicurezza

1. Entro il termine dello stato di emergenza, fissato dal decreto

del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 25 gennaio 2007,

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 27 del 2 febbraio 2007, per lo

smaltimento dei rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi anche

provenienti dalle attivita' di selezione, trattamento e raccolta dei

rifiuti solidi urbani nella regione Campania, sono attivati i siti da

destinare a discarica presso i seguenti comuni: Serre in provincia di

Salerno, Savignano Irpino in provincia di Avellino, Terzigno in

provincia di Napoli e Sant'Arcangelo Trimonte in provincia di

Benevento.

2. L'utilizzo del sito di Serre in provincia di Salerno e'

consentito fino alla realizzazione di un nuovo sito idoneo per lo

smaltimento dei rifiuti individuato dal Presidente della provincia di

Salerno.

3. L'uso del sito ubicato nel comune di Terzigno di cui al comma 1

e' consentito fino al completamento delle attivita' di collaudo ed

alla messa in esercizio a regime del termovalorizzatore di Acerra. Il

Commissario delegato assicura la ricomposizione morfologica del sito

utilizzato e l'adozione delle occorrenti misure di mitigazione

ambientale, ivi compresa la bonifica e messa in sicurezza dei siti di

smaltimento incontrollato di rifiuti esistenti nel medesimo

territorio, mediante la predisposizione di un apposito piano da

adottarsi d'intesa con il Presidente della regione Campania, sentito

il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

4. L'utilizzo dei siti di cui al presente articolo e' disposto nel

rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento, anche in deroga

alle specifiche disposizioni vigenti in materia ambientale,

paesaggistico-territoriale, di pianificazione per la difesa del

suolo, nonche' igienico-sanitaria, fatto salvo l'obbligo del

Commissario delegato di assicurare le occorrenti misure volte alla

tutela della salute e dell'ambiente.

5. Con apposite ordinanze del Presidente del Consiglio dei

Ministri, adottate ai sensi dell'articolo 5, comma 2, della legge

24 febbraio 1992, n. 225, possono essere definite ulteriori misure

compensative in favore dei comuni di cui al comma 1.

Art. 2.

Affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti

1. All'articolo 3 del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263,

convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290,

il comma 2 e' sostituito dal seguente: «2. Il Commissario delegato,

con le necessarie garanzie ambientali e sanitarie, individua in via

di somma urgenza, fatta salva la normativa antimafia, anche mediante

affidamenti diretti a soggetti diversi dalle attuali societa'

affidatarie del servizio e, ove occorra, in deroga all'articolo 113,

comma 6, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti

locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e

all'articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le

soluzioni ottimali per il trattamento e per lo smaltimento dei

rifiuti e per l'eventuale smaltimento delle balle di rifiuti trattati

dagli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti della regione.

Il Commissario delegato puo' altresi' utilizzare, previa

requisizione, gli impianti, le cave dismesse o abbandonate, le

discariche che presentano volumetrie disponibili, con le modalita' di

cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n.

263, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n.

290, anche sottoposti a provvedimenti di sequestro da parte

dell'autorita' giudiziaria; l'efficacia di detti provvedimenti e'

sospesa dal momento dell'adozione del provvedimento di requisizione

da parte del Commissario delegato e fino alla cessazione dello stato

d'emergenza; in tali casi il Commissario delegato assume la gestione

fino alla cessazione dello stato di emergenza e adotta le necessarie

misure di protezione volte ad assicurare la tutela della salute e

dell'ambiente, nonche' la progressiva eliminazione delle situazioni

di pericolo eventualmente esistenti. I siti cosi' individuati sono

sottratti all'adozione di misure cautelari reali fino alla cessazione

dello stato d'emergenza.».

2. Tenuto conto della grave situazione in atto nel territorio della

regione Campania in materia di rifiuti, al fine di consentire anche

l'espletamento delle attivita' di presidio dei siti da destinare a

discarica, il personale di cui all'articolo 1, comma 8, del

decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, convertito, con

modificazioni, dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21, e' elevato a non

piu' di trenta unita'.

Art. 3.

Divieto di localizzazione di nuovi siti di smaltimento finale di

rifiuti in alcuni comuni della provincia di Napoli

1. Dalla data di entrata in vigore del presente decreto ed in

assenza di interventi di riqualificazione o di opere di bonifica del

territorio dell'area «Flegrea» - ricompresa nei comuni di Giugliano

in Campania, Villaricca, Qualiano e Quarto in provincia di Napoli,

per il territorio contermine a quello della discarica «Masseria

Riconta» - non possono essere ulteriormente localizzati nuovi siti di

smaltimento finale di rifiuti.

Art. 4.

Consorzi di bacino

1. I comuni della regione Campania sono obbligati ad avvalersi, in

via esclusiva, per lo svolgimento del servizio di raccolta

differenziata, dei consorzi costituiti ai sensi dell'articolo 6 della

legge della regione Campania 10 febbraio 1993, n. 10, che utilizzano

i lavoratori assegnati in base all'ordinanza del Ministro

dell'interno delegato al coordinamento della protezione civile n.

2948 del 25 febbraio 1999, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 50

del 2 marzo 1999.

2. Sono fatti salvi, limitatamente alla durata ivi prevista, i

contratti gia' stipulati alla data di entrata in vigore del presente

decreto, tra i comuni e i soggetti, anche privati, per l'affidamento

della raccolta sia del rifiuto differenziato che indifferenziato.

3. Qualora i consorzi non adottino le misure prescritte da una

specifica ordinanza commissariale, nel termine di novanta giorni

dalla sua adozione, per l'incremento significativo dei livelli di

raccolta differenziata degli imballaggi primari e della frazione

organica, dei rifiuti ingombranti, nonche' della frazione

valorizzabile di carta, plastica, vetro, legno, metalli ferrosi e non

ferrosi, il Commissario delegato puo' disporre l'accorpamento dei

consorzi, ovvero il loro scioglimento.

Art. 5.

Attuazione di misure emergenziali

1. Al fine di assicurare il conseguimento dell'obiettivo del

superamento dell'emergenza in atto nel territorio della regione

Campania, i prefetti della regione Campania, per quanto di

competenza, anche ai sensi del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773,

assumono ogni necessaria determinazione per assicurare piena

effettivita' agli interventi ed alle iniziative poste in essere dal

Commissario delegato.

Art. 6.

Nomina a sub-commissari dei Presidenti delle province

1. Al fine di accelerare le iniziative dirette alla tempestiva

restituzione dei poteri agli enti ordinariamente competenti, in un

quadro di autosufficienza degli ambiti provinciali, i Presidenti

delle province della regione Campania sono nominati sub-commissari ed

attuano d'intesa con il Commissario delegato le iniziative necessarie

ad assicurare la piena realizzazione del ciclo di gestione e

smaltimento dei rifiuti in ambito provinciale.

2. Il comma 3 dell'articolo 1 del decreto-legge 9 ottobre 2006, n.

263, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n.

290, e' abrogato.

3. Con appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri,

adottati ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio

1992, n. 225, su proposta del Commissario delegato, si provvede alla

revoca della dichiarazione dello stato d'emergenza anche

limitatamente a singoli ambiti provinciali che presentano sufficiente

dotazione impiantistica per assicurare in via ordinaria il ciclo dei

rifiuti.

Art. 7.

T a r i f f e

1. In deroga all'articolo 238 del decreto legislativo 3 aprile

2006, n. 152, i comuni della regione Campania adottano immediatamente

le iniziative urgenti per assicurare che, a decorrere dal 1° gennaio

2008 e per un periodo di cinque anni, ai fini della tassa di

smaltimento dei rifiuti solidi urbani, siano applicate misure

tariffarie per garantire complessivamente la copertura integrale dei

costi di gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti. Ai comuni

che non provvedono nei termini previsti si applicano le disposizioni

di cui all'articolo 141, comma 1, lettera a), del testo unico delle

leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto

legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Art. 8.

Clausola di invarianza della spesa

1. Dall'attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o

maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.

2. Il Commissario delegato provvede alle attivita' di sua

pertinenza previste dal presente decreto nell'ambito delle risorse

disponibili sulla contabilita' speciale.

Art. 9.

Piano per il ciclo integrato dei rifiuti

1. All'articolo 3 del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263,

convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290,

il comma 1-ter e' sostituito dal seguente: «1-ter. In sostituzione

del Piano regionale di gestione dei rifiuti, il Commissario delegato

adotta, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del

presente comma, sentita la Consulta regionale per la gestione dei

rifiuti nella regione Campania, nonche' il Commissario per la

bonifica, il Piano per la realizzazione di un ciclo industriale

integrato dei rifiuti per la regione Campania. Il Piano prevede, in

armonia con la legislazione comunitaria, le priorita' delle azioni di

prevenzione nella produzione, riutilizzo, riciclaggio del materiale,

recupero di energia e smaltimento e contiene l'indicazione del numero

e della rispettiva capacita' produttiva degli impianti che dovranno

operare per ciascuna provincia, ovvero per ciascuno degli ambiti

territoriali interprovinciali che potranno essere individuati

d'intesa fra le province interessate.».

Art. 10.

Entrata in vigore

1. Il presente decreto entra in vigore il giorno stesso della sua

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e

sara' presentato alle Camere per la conversione in legge.

Il presente decreto munito del sigillo dello Stato, sara' inserito

nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica

italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo

osservare.

Dato a Roma, addi' 11 maggio 2007

NAPOLITANO

Prodi, Presidente del Consiglio dei

Ministri

Padoa Schioppa, Ministro dell'economia

e delle finanze

Visto, il Guardasigilli: Mastella