Rifiuti urbani, comuni e codice EER 191212: e’ traffico illecito? Spunti per una indagine giudiziaria

di Gianfranco AMENDOLA

Questo non è un articolo giuridico in senso stretto ma, molto più semplicemente, un appunto sintetico, senza alcuna pretesa dottrinale, che si propone di sollecitare autorità e polizia giudiziaria a svolgere indagini su una “truffa” di enormi proporzioni, quella del rifiuto 191212, che ogni giorno viene perpetrata in molti Comuni del nostro paese con gravi danni per salute ed ambiente. Proprio per questo, si è privilegiata una elaborazione molto succinta, limitata all’essenziale e divisa per punti, non appesantita da richiami e digressioni, cui, in qualche modo, si può comunque accedere leggendo la bibliografia e la giurisprudenza minima di cui alle due Appendici .

PREMESSA: il principio di prossimità

Per i rifiuti urbani vige il principio comunitario di prossimità per cui, onde limitarne al massimo il trasporto, devono essere smaltiti nella regione di produzione e, comunque, il più vicino possibile al luogo di produzione ovvero, se raccolti in modo differenziato e destinati a riciclo o recupero, negli impianti più vicini. (TUA artt. 181 e 182; Corte di giustizia dell’Unione europea, sezione terza, sentenza 16 luglio 2015, in causa C-653/13, Commissione contro Italia)

Limitazioni che non valgono per i rifiuti speciali (da attività economiche e lavorative).

FATTO N. 1: gli impianti di trattamento TMB

Secondo la normativa comunitaria e nazionale gli impianti di trattamento dovrebbero produrre materiale combustibile dal secco e materiale fertilizzante o comunque stabilizzato dall’umido. Molto spesso, invece, nel nostro paese vengono utilizzati solo per operare la semplice separazione degli RSU in due frazioni: umido e secco. Operazione, che quindi resta fine a sé stessa e viene, invece, ad essere contrabbandata come trattamento utile allo smaltimento degli RSU in discarica; come se la semplice separazione del rifiuto urbano in due frazioni potesse soddisfare quanto previsto dall’art. 7 del D.Lgs. 36/03 sulle discariche e potesse essere considerato un trattamento adeguato a determinare qualche beneficio ambientale quando il rifiuto solido urbano semplicemente frazionato in due è abbancato in discarica¹.

FATTO N. 2: da urbani a speciali con CER 191212

In realtà, ormai da anni, molti Comuni, onde svincolarsi dai limiti e connessi controlli per rifiuti urbani, utilizzano gli impianti di trattamento per “trasformare” i rifiuti urbani in speciali, assegnando ad essi il codice di identificazione 191212, riservato residualmente ad “altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti..”, i quali acquistano così la qualifica di rifiuti speciali .

Già nel 2019, il direttore di ARPA Lazio, Marco Lupo, convocato dalla commissione ecomafia, affermava pubblicamente che molto spesso il rifiuto viene mandato negli impianti di trattamento per cambiare codice e per poter «perdere» la natura urbana, poter diventare speciale e quindi girare liberamente per il nostro Paese…. . il rifiuto viene mandato negli impianti che fanno un trattamento, sulla cui sostanzialità si può molto discutere. e poi vengono trasferiti con codice 19, senza bisogno di accordo interregionale, ma possono circolare liberamente essendo rifiuti speciali.

Due anni dopo, nel 2021 Laura D’Aprile, capo della direzione generale economia circolare del Ministero dell’Ambiente dichiarava altrettanto pubblicamente che “i TMB sono obsoleti e servono soloa cambiare codice ai rifiuti trattati, mentre l’economia circolare si fa con impianti avanzati per il recupero di materia”. Tanto più che con decreto 9 agosto 2021 n. 47 (Linee guida per la clasificazione dei rifiuti) lo stesso Ministero, trattando della classificazione di rifiuti urbani indifferenziati sottoposti a trattamento meccanico biologico, precisava che “resta fermo che una condizione essenziale affinché i rifiuti derivanti dal trattamento siano classificabili con codici dell’elenco europeo differenti rispetto a quello del rifiuto d’origine è che il processo abbia portato alla formazionedi un rifiuto differente dal punto di vista chimico-fisico(tra cui, composizione, natura, potere calorifico, caratteristiche merceologiche, ecc.)”.

E ancora più di recente, il Ministero della Transizione ecologica nel parere del 15 marzo 2022, n. 32592, citando i dati ISPRA sui rapporti per i rifiuti urbani evidenziava che “vige già da tempo la consuetudine di considerare, ai fini della corretta valutazione sull’efficienza nella chiusura del ciclo dei rifiuti, taluni codici appartenenti al capitolo 19 del Catalogo europeo dei Rifiuti, come rifiuti urbani”,aggiungendo significativamente che “la principale problematica rilevata nell’analizzare tali flussi di rifiuti consiste nella loro movimentazione verso destinazioni extraregionali che rende particolarmente difficile seguirne il flusso dalla produzione alla destinazione finale”, che “i rifiuti urbani avviati a forme di trattamento di tipo meccanico biologico intermedie prima di una destinazione definitiva di recupero o smaltimento rappresentano, nel 2019, il 31% dei rifiuti urbani prodotti”,e che “frequentemente, i rifiuti prodotti dagli impianti di trattamento meccanico biologico, identificati con i codici del capitolo 19 dell’elenco europeo dei rifiuti, vengono inceneriti, smaltiti in discarica o recuperati in impianti localizzati fuori regione. Questo è il caso, ad esempio, del Molise dove l’86,4% del CSS incenerito e il 37% dei rifiuti smaltiti in discarica provengono da altre regioni.”

Si tratta, peraltro, di quantità notevoli se solo si pensa che, secondo i rapporti ISPRA, nel 2019 è stato avviato al trattamento meccanico biologico aerobico (TMB) un quantitativo di rifiuti pari a quasi 9,9 milioni di tonnellate, costituiti per il 79% da rifiuti urbani indifferenziati (7,8 milioni di tonnellate); di cui 4 milioni finiscono in discarica e circa 2,3 milioni vanno ai termovalorizzatori, mentre le quantità destinate al riciclaggio sono pari a sole 125 mila tonnellate (1,4% del totale prodotto). Peraltro, “quasi 321 mila tonnellate dei rifiuti prodotti dai TMB vengono conferiteall’estero, in particolare dalla Campania (oltre 158 mila tonnellate), dal Friuli Venezia Giulia (oltre 60 mila tonnellate), dal Veneto (quasi 33 mila tonnellate), dalla Toscana (oltre 30 mila tonnellate), dal Lazio (quasi 24 mila)”; di questi, “i rifiuti maggiormente esportati sono i “rifiuti prodotti dal trattamento dei rifiuti” (codice 191212), 175 mila tonnellate” (con un aumento, rispetto al 2018, di oltre 93 mila tonnellate).

Insomma, appare del tutto evidente che molto spesso l’invio ad impianti di trattamento serve solo per effettuare il cambio codice con il 191212 ed eliminare così restrizioni e controlli previsti dalla legge per la loro circolazione e destinazione, in Italia e all’estero; favorendo, ovviamente, anche gestioni e destinazioni illegali. E appare anche chiaro che di questa prassi illecita sono al corrente tutti gli enti preposti, dai Comuni alle Regioni al Ministero della Transizione ecologica, nonchè ARPA ed ISPRA.

FATTO N. 3 : l’intervento della CGCE nel 2021

Quanto sopra sommariamente esposto è stato pubblicamente condannato in sede comunitaria nel 2021 quando la Corte di Giustizia Europea, chiamata a pronunciarsi dal Consiglio di Stato nell’ambito di un procedimento tra la Regione Veneto e un privato circa la spedizione, verso un cementificio in Slovenia, di duemila tonnellate di rifiuti urbani indifferenziati (codice EER 20.03.01), classificati, dopo trattamento meccanico finalizzato a recupero energetico (TMB), con il codice EER 19.12.12, sentenziava che “a prescindere dal codice assegnato,i rifiuti urbani indifferenziati restano talianche se, essendo destinati a recupero energetico, hanno subito un trattamento meccanico, il quale non ha, tuttavia, sostanzialmente alterato le loro proprietà originarie. E, pertanto, in base alla normativa comunitaria, la loro gestione deve rispettare i principi di autosufficienza e di prossimità i quali impongono di trattarli nell’impianto più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti, per limitarne al massimo il trasporto. E quindi non possono essere inviati all’estero” (CGCE, ottava sezione, 11 novembre 2021, C-315/20).

Ricevendo, peraltro, totale adesione dal Ministero della Transizione ecologica, il quale, nel citato parere 15 marzo 2022, n. 32592, confermava che “trova pertantopiena applicazione la sentenza della Corte di Giustizia UE,dell’11 novembre 2021 relativa alla causa C-315/20, che conferma il regime giuridico di "rifiuti urbani" per i rifiuti provenienti da TMB e conseguentemente,l’applicazione del principio di prossimità anche nell’eventualità di trattamento meccanico con cambio di codice EER ”.

Ed anche dal Consiglio di Stato il quale recentemente ha concluso che “la possibilità di attribuire a un rifiuto il CER 19.12.12 dipende dall’accertamento della coesistenza di due elementi, cioè che non siano presenti componenti pericolose e che il materiale in questione sia assoggettato ad una procedura preliminare qualificabile come “trattamento meccanico”, tenendo conto che “una condizione essenziale affinché i rifiuti derivanti dal trattamento siano classificabili con codici CER differenti rispetto a quello del rifiuto d’origine è che il trattamento abbia portato allaformazione di un rifiuto differente dal punto di vista chimico-fisico”(CDS, sez. 4, 25 gennaio 2023, n. 849)² .

E, nello stesso quadro, più recentemente la Cassazione ha precisato che la presenza di materiale putrescibile nella frazione organica di tali rifiuti comporta la conseguente necessità della previsione del loro trattamento specifico secondo le migliori BAT (Best Available Tecnhiques) e Bref (Best References) dell'Unione Europea . ( Cass. Pen., sez. 3, n. 33089 del 7 settembre 2021, Giuliano).

In conclusione, per quanto interessa in questa sede, la giurisprudenza, comunitaria e nazionale, ha chiarito senza ombra di dubbio che, mentre per l’umido il trattamento definitivo si esaurisce solo con il trattamento biologico, per il secco questo si realizza, quando esso assume caratteristiche sue proprie ben distinte da rifiuti solidi urbani originari trattati e, in forza delle conclusioni delle BAT, può essere destinato alla termovalorizzazione. E pertanto nessun cambio codice è lecito se si procede solo alla separazione secco-umido.

DIRITTO N. 1 : il delitto di traffico illecito di rifiuti: elementi costitutivi e giurisprudenza

In sostanza, quindi, appare del tutto certo che spesso i rifiuti urbani vengono smaltiti, attraverso un cambio codice non giustificato, in violazione di norme e di principi, di derivazione comunitaria e nazionale, sanciti per garantire un loro corretto e controllabile smaltimento o riciclo-recupero a tutela della salute e dell’ambiente. E, se anche è difficile acquisire dati certi sulla precisa entità di questo fenomeno criminoso, già il massiccio utilizzo del codice EER 191212 (che dovrebbe essere solo residuale) evidenzia che non si tratta certamente di un fatto marginale o occasionale.

Verifichiamo, adesso, le conseguenze di questo comportamento sul terreno del diritto penale.

A questo proposito, è del tutto ovvio, che a singoli comportamenti illeciti si applicheranno, in primo luogo, le sanzioni contravvenzionali previste dal TUA (D.Lgs. n. 152/2006).

Ma occorre, a questo punto, porsi il problema della eventuale applicabilità anche del delitto di traffico illecito di rifiuti previsto dall’art. 452 quaterdecies c.p. il quale, nella formulazione base, stabilisce che “chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni” .

Per meglio precisarne gli elementi costitutivi, è opportuno riportare, pur se in estema sintesi, le conclusioni della costante giurisprudenza della Cassazione rilevanti rispetto al problema in esame³:

DIRITTO N. 2: cambio codice, traffico illecito e responsabilità penali

Se applichiamo queste semplici nozioni alla problematica esposta nelle pagine precedenti, appare evidente che, nei casi in cui si accerti l’invio di rifiuti urbani ad impianti di trattamento al solo scopo di effettuare, senza alcun beneficio per l’ambiente, il cambio codice con il 191212, eliminando così restrizioni e controlli previsti dalla legge per la loro circolazione e destinazione, può configurarsi, ricorrendone ovviamente tutte le condizioni (in primo luogo l’abitualità),il delitto di traffico illecito di rifiuti⁵. Più volte, peraltro, la Cassazione ha precisato che l’apposizione di codici non veritieri o comunque non corretti costituisce apporto causale penalmente rilevante per la consumazione del delitto. Si tratta, quindi, di verificare, caso per caso, se ricorrono anche le altre condizioni previste dalla legge e ben chiarite dalla Suprema Corte. Nella piena consapevolezza che, come abbiamo visto, non bisogna fermarsi alle responsabilità dei privati in quanto questo traffico illecito non è ipotizzabile senza un coinvolgimento delle pubbliche strutture addette alla gestione ed al controllo dei rifiuti urbani, in primo luogo dei Comuni cui compete la responsabilità primaria. Ed è appena il caso di evidenziare che la sopra riportata giurisprudenza della Cassazione ritiene sussistente il delitto anche se la struttura sia minima e non abbia il traffico illecito come fine principale, e l'attività criminosa sia marginale o secondaria rispetto all'attività principale lecitamente svolta; e precisa, tra l’altro, che il profitto ingiusto può essere anche non patrimoniale ma di posizione o (aggiungiamo noi) “politico”.

DIRITTO N. 3: spunti per una indagine giudiziaria

A questo punto, in base al quadro sopra sommariamente delineato, possono delinearsi alcuni spunti per una indagine di p.g. sui rifiuti urbani prodotti da un Comune.

Occorre, in primo luogo, acquisire i dati “cartacei” su quantità, composizione, qualità, gestione e destinazione dei rifiuti, tenendo conto che attualmente, dopo le ultime modifiche normative, il calcolo sui rifiuti destinati a riciclo, riutilizzo o recupero non può limitarsi ai dati sulla raccolta differenziata ma deve basarsi, invece, su quelli misurati al momento della reale immissione a riciclo, recupero o riutilizzo, visto che, in molti casi, la pessima qualità della raccolta differenziata comporta che molti rifiuti possano avere solo lo smaltimento come destinazione.

In secondo luogo, è necessario estendere l’indagine agli impianti di trattamento, tenendo conto che negli impianti in cui le due frazioni umida e secca prodotte, rispettivamente non vanno alla stabilizzazione ed alla termovalorizzazione ma sono semplicemente conferite in discarica, si genera spesso anche una elevata quantità di scarto che viene classificato come 191212 e si caratterizza, visto che è composto in massima parte da materiali combustibili, per il suo notevole potere calorifico, nettamente superiore ai limiti previsti dalla legge (UNI ISO 21640 del luglio 2021), pari a 3 MJ/Kg. E pertanto, la produzione di elevate quantità di rifiuto 191212 costituisce già, di per sé, un rilevante indizio di illegalità. Tanto più che il codice EER 191212, come abbiamo visto, presuppone che ci sia stata una “lavorazione” per ottenere qualcosa di nuovo riutilizzabile non che tutto diventi 191212 e vada in discarica. In proposito, si ritiene utile segnalare che recentemente ISPRA, rispondendo ad un quesito di ARPA Lazio, ha evidenziato che anche sui rifiuti 191212 si può effettuare l'esame dell'indice respirometrico dinamico (IRD), dal quale risulta con certezza se effettivamente il trattamento ha avuto l'effetto di cambiare le caratteristiche dei rifiuti.

In terzo luogo, occorre accertare la destinazione di questo “falso” rifiuto 191212, tenendo conto che in questi casi nulla è cambiato dopo il “trattamento”. E pertanto il rifiuto non può essere conferito né in discarica né come combustibile, mancando i trattamenti previsti dalla legge in entrambe le ipotesi. Né tanto meno avviato a riciclo o riutilizzo⁶.

In quarto luogo, è necessario verificare se si tratta di una condotta che possa integrare il delitto di traffico illecito di rifiuti in tutti i suoi elementi, soprattutto, alla luce dell’insegnamento della Suprema Corte, in relazione alla abitualità, alle quantità, alla struttura che decide la gestione del rifiuto e al vantaggio che ne ricava.

Infine, a questo punto, si possono approfondire le indagini con riferimento ai soggetti coinvolti, tenendo presente che, come confermato dalla Cassazione, si può, ricorrendone i presupposti, prefigurare anche, in concorso, il delitto di associazione a delinquere (oggi espressamente previsto, come aggravante, dall’art. 452-octies c.p); così come possono ricorrere delitti propri di pubblici ufficiali quali quello di cui all’art. 323 c.p. (cfr. ordinanza per Malagrotta già richiamata). E, a questo proposito, appare di particolare interesse la recentissima sentenza della Suprema Corte, secondo cui, proprio con riferimento alla gestione dei rifiuti, “ è evidente che il sindaco, una volta esercitati i poteri attribuitigli dalla legge, non può semplicemente disinteressarsi degli esiti di tale sua attività, essendo necessario, da parte sua, anche il successivo controllo sulla concreta attuazione delle scelte programmatiche effettuate; egli ha, inoltre, il dovere di attivarsi quando gli siano note situazioni, non derivanti da contingenti ed occasionali emergenze tecnico — operative, che pongano in pericolo la salute delle persone o l'integrità dell'ambiente ”⁷.

Resta solo da chiedersi perché finora, di fronte a questa macroscopica e diffusa illegalità nel settore dei rifiuti urbani, nessuno è intervenuto con decisione. Eppure, tutti sapevano.