QUALE SISTRI DOPO LA LEGGE N.138 DEL 2011 ….(quinta parte)

di Alberto PIEROBON

Richiamiamo quanto già illustrato nei precedenti interventi1, dando atto (al lettore) che (per il momento: ovvero sino all’attesa del diritto profano2) non vi sono novità per le disposizioni SISTRI rispetto a quanto argomentato la settimana scorsa (quarta parte).

Ma, procediamo con ordine. Com’è noto, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, è stato, ora, convertito con la legge 14 settembre 2011, n. 148 recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”.

Ed è al “titolo II” della prefata Legge, titolato “Liberalizzazioni, privatizzazioni ed altre misure per favorire lo sviluppo” che troviamo, entro l’art. 6 (riguardante: “Liberalizzazione in materia di segnalazione certificata di inizio attivita', denuncia e dichiarazione di inizio attivita'. Ulteriori semplificazioni”) le disposizioni sul SISTRI (più esattamente queste ultime sono state inserite al comma 2-3 e 3-bis).

La ratio non è più quindi di “ordine pubblico” (nelle note finalità di cui alla tracciabilità dei rifiuti), bensì delle “semplificazioni” atte a favorire lo “sviluppo” del Paese (anzi, a contrastare la ancora continua e profonda crisi economica-finanziaria internazionale).

Dicevamo che nella Legge di conversione n. 148 del 2011 non ci sono “sorprese” rispetto al testo di emendamento (n.576 del 3 settembre 2011) proposto in sede di 5^ Commissione Senato da una parte dell’opposizione, poi fatta propria da tutti PD-PDL (eccezione per la Lega: si veda quanto da noi brevemente chiosato nella precedente parte di questo articolo).

Le uniche “novità” che potrebbero emergere (anche per la loro “influenza” sulla disciplina che verrà, ed altro ancora) consistono in quanto è stato illustrato giovedì scorso (15 settembre 2011) nell’audizione del sostituto procuratore della Repubblica presso la direzione distrettuale antimafia di Napoli, Dott. Catello Maresca in sede di Commissione parlamentare di inchiesta sulle attivita' illecite connesse al ciclo dei rifiuti, audizione che si può agevolmente ascoltare nel sito di radio radicale (www.radioradicale.it/scheda/335394).
Ci pare inutile qui soffermarsi sulla “storia” del SISTRI, in quanto da noi più volte “ripercorsa” in altri scritti (leggibili nell’archivio della Gazzetta3).
L’audizione (e la storia) sostanzialmente (in estrema sintesi), muoveva dal segreto di Stato apposto già nel 2007 (dal Ministero dell’epoca) sul progetto istitutivo del SISTRI, segreto che veniva ulteriormente “blindato” nel 2008 (con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri4), tanto da consentire (nel suo presupposto e/o richiamo) che l’avvio delle procedure di aggiudicazione o di individuazione del contraente con la PA venissero svolte senza le consuete procedure di evidenza pubblica (bensì, come pare, con l’affidamento diretto, ex art.17 del codice degli appalti, sulla base, appunto, della sola riservatezza) e, quind’anche la contrattazione per le modalità esecutive del servizio di cui alla stipula del contratto con l’affidatario Selex-Sema ( e, capitolo delicatissimo, dei subappaltatori vari, dotati – tra altro - del nulla osta sulla sicurezza, etc.).
L’apposizione del segreto (prima di Stato, poi – in un certo senso – “riservato”, di natura amministrativa) giustificava il rifiuto (anzi, precludeva) all’accesso agli atti relativi all’affidamento, da parte di chi (aziende softweristiche varie), nel frattempo, si era azionato avanti il TAR Lazio (soggetti e motivazioni sono meglio leggibili nei nostri articoli dianzi citati, ai quali si rinvia) avverso la disciplina del SISTRI.
La lite è venuta poi meno, in quanto è stata oggetto di un accordo transattivo tra le parti, talchè la Sez. II^ del TAR Lazio ha emesso una sentenza il 5 maggio 2011, n. 3926/2011 – depositata il 6 maggio - di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente a coltivare il gravame. Così ora, nei vari tavoli di lavoro (perlopiù informali) sembrano essere stati avviati confronti e cooperazioni tecniche proprio tra i soggetti che prima si avversavano (o chi per essi), ed altri ancora.
Il costo del SISTRI - di circa 60/70 milioni all’anno - sembra ricadere nelle imprese. In realtà per calcolare il “budget SISTRI” andrebbero sommati anche tutte le somme allocate nel bilancio ministeriale per lo start up, per i compensi alle commissioni in vario modo istituite e attivate, ed altri, calcolando altresì il tempo di effettivo impegno di quella parte della struttura pubblica – ministeri, altri enti, ecc. - che è stata alacremente impegnata, per molto tempo sul fronte SISTRI. Insomma, quale era il budget di spesa e quale l’esborso erariale che si è avuto nel complesso?
Il predetto magistrato ha indicato alla Commissione d’inchiesta, la natura di imposta di queste entrate SISTRI, sulla mera constatazione (che però a noi, per sé stessa, non pare satisfattiva) della esistenza, come previsione, di sanzioni in parte qua 5.
Inoltre, veniva notato come, per effetto dell’esistenza di un contratto di factoring, una parte di circa il 6-7% della somma di 60/70 milioni sarebbae andata a favore delle banche che, appunto, anticipano le risorse finanziarie all’affidatario del servizio.
La magistratura sembra volersi riservare la verifica sugli aspetti di questo ulteriore costo, il quale costo era stato previsto tra le parti, ma sembra solo, nel rapporto come congeniato ed instaurato col contratto.
Infatti, a dire del magistrato, questi aspetti non sarebbero emersi in sede di valutazione del progetto da parte della apposita Commissione costituita ad hoc. Peraltro, la valutazione perorata dal magistrato si appalesa utile ai fini di giustizia, in quanto siffatto costo (teoricamente) potrebbe aver inciso sulla qualità dei servizi SISTRI (e qui il ragionamento potrebbe essere ricondotto al complesso sinallagma contrattuale, tenendo conto – alla rovescia – dell’incisione che il factoring avrebbe comportato - per le risorse finanziarie rese disponibili - proprio sulla qualità e sull’adempimento contrattuale, al contempo si deve valutare l’esistenza di soluzioni che potevano ex ante essere diverse e soddisfare questa esigenza dell’appaltatore o concessionario che sia).
Altro aspetto interessante riguarda la tracciabilità dei trasporti su strada e la tracciabilità marittima che – come segnala il Dott. Maresca - sembrano essere rinvenibili in altri sistemi già utilizzati dalla amministrazione pubblica, peraltro con un costo di circa un quarto rispetto al SISTRI: questi aspetti vengono richiamati dalla Magistratura per valutare talune criticità (a parte – a nostro avviso - la mancata sinergia o duplicazione di attività e di costi che potrebbe intravvedersi, laddove questi sistemi potevano ben embricarsi o inserirsi o sinergizzarsi o funzionalizzarsi nell’ambito del SISTRI).
La Magistratura intende, infatti, svolgere (anche come approccio) una complessa indagine comparativa qualitativamente ed economicamente parlando. Di qui, tra altro, l’esame del rapporto (ancora da portare alla luce nella sua carsica costruzione e pei soggetti che ivi gravitano da tempo) tra i sistemi denominati “SITRA”-“SIRENETTA” ed il SISTRI. Si ricorda che trattasi di sistemi non ancora operativi, il primo - addirittura - da anni. Sembra, quindi, un imperativo (economico ed etico) scavare ancora sul perché di questi rapporti, inattivazioni (se non incapacità a funzionare e prima ancora progettuale) e sull’innesto “salvifico” (sotto vari profili) attuato (per i sistemi “campani”) grazie al SISTRI….
Altre riflessioni della Magistratura riguardano il fatto se il SISTRI svolga, o meno, controlli efficienti ed efficaci sulla tracciabilità dei rifiuti, ma pure sull’idoneità alla/nella lotta all’ecomafia.
Il primo elemento di perplessità (anzi di criticità poiché non affrontato dal progetto SISTRI) risiede nella mancata monitorazione del rimorchio (poiché il SISTRI, come si sa, monitora la sola motrice).
Il secondo elemento riguarda la mancata tracciabilità delle spedizioni transfrontaliere dei rifiuti svolto da soggetti esteri (per il Sost. Proc. quale sorta di “abdicazione” del controllo) o da trasportatori italiani che si spostano verso l’estero (la quale tracciabilità, intesa in questo senso, si fermerebbe al confine italico).
Un altro aspetto di criticità, sempre sollevato dal predetto Magistrato in sede di audizione alla commissione parlamentare, riguarda la idoneità tecnica del sistema centrale del SISTRI, come platealmente (ancorchè la posizione del Ministero sia diversa rispetto alle opinioni di Confindustria e di altri) manifestatasi, per esempio, nell’insuccesso del famoso click day.
Condivisibilmente, il Magistrato osserva come il SISTRI, per quello che controlla, non riesce comunque sia a mordere il sistema criminale organizzato (quello che noi abbiamo, da tempo, definito “harvardiano” e delle holdings).
Sempre per il Magistrato, bisognerebbe, semmai, capire donde proviene la richiesta di smaltimento illegale dei rifiuti, posto che il nostro Paese è, tra altro, sprovvisto: di una anagrafe completa dei produttori (dei rifiuti pericolosi), di una analisi statistica dei rifiuti prodotti per tipologia di imprese (quantità e caratteristiche dell’impresa produttrice), di un monitoraggio delle spese sostenute e sostenibili per i rifiuti (e i soggetti percipienti), del rapporto tra rifiuti prodotti e smaltiti, dei dati tra produttori dei rifiuti e le discariche, della tracciabilità dei pagamenti (chi paga questi costi e come), insomma, mancherebbe – sempre per il Dott. Maresca – una sorta di “rifiutometro”.
Vero è – a nostro sommesso parere - che questi dati e rapporti, tutti utili e da acquisire, risentono ancora di una “costruzione” storica e di una loro prospettazione che necessita – lo ripetiamo – di una “rivisitazione” svolta in un modo assai diverso (anche, con tutto rispetto, da quanto è stato prospettato in sede di audizione), evitando di paludarsi (come spesso avviene, anche da parte dei soggetti istituzionali preposti alla regia o alla gestione dei rifiuti) in esibizioni mediatiche, in studi accademici, in elaborazioni di stampo “burocratico” o solamente giuridico, in costruzioni talvolta “partigiane” di associazioni e delle loro società, o loro consulenti, e così via.
Nel senso che i dati di produzione dei rifiuti a tutt’oggi sono (salvo i rari casi di esatta e puntuale pesatura con individuazione operata direttamente dai produttori tramite loro attrezzature) proprio quelli che vengono creati e/o segnalati dai soggetti gestori (quando raccolgono ovvero prelevano i rifiuti presso il produttore, durante il ciclo di trattamento, addirittura in connivenza con il produttore o tra diversi fornitori, ecc.).
I sistemi di verifica della produzione dei rifiuti, laddove (come accade nella stragrande maggioranza dei casi) sia il gestore (di fatto ed effettivamente, anche se indirettamente) a gestire i flussi (anche informativi) dei medesimi rifiuti, debbono essere diversi e muoversi fuori da “anagrafi” statiche o dinamiche che siano, perché quasi sempre questi dati e banche dati sono il riflesso delle prassi e delle metodiche (adulterate, truffaldine, eccetera) dei gestori.
Anche su questo aspetto ci sia consentito rinviare ai nostri scritti, laddove diamo cenno alla nostra metodica (in progress) che definiamo “indiziaria-a rimbalzo” e/o anche “analitico a posteriori”, mediata (di bachelardiana memoria, ma corretta con l’esperienza del caso per caso, quindi non riducibile ad un software, ma riportabile – in prima battuta - a dei riferimenti statistici di scostamento, di standard, eccetera, aspetti, comunque, tutti sempre da interpretare con altri elementi indiziari, etc.).
Conclusivamente vogliamo – sommessamente –evidenziare come, in seguito alle modifiche della disciplina, modifiche che verranno introdotte grazie alle disposizioni recate dall’art.6 commi 2-3 e 3-bis della Legge 14 settembre 2011, n. 148, queste modifiche potranno forse (se non necessariamente) comportare una rivisitazione, non solo (aspetto di apparenza ed evidente) del SISTRI (parte software, forse hardware e anche parte giuridica), ma pure (evidentemente e ragionevolmente) del sinallagma contrattuale anzitempo posto in essere dalle parti con la stipulazione (e prima con l’intavolazione delle negoziazioni) del contratto.
Questa – a noi pare - potrebbe, forse, essere la sede e la occasione per.… come dire, “sistemare” un po’ di cose. Il SITRA e la SIRENETTA sono state forse “sanate” col SISTRI? Sarebbe da capire anche questo visto che i soldi dell’iniziativa li hanno pagati non solo i cittadini campani, ma da tutti in quanto trattasi di fondi statali (di cui all’emergenza).
In particolare il committente (il Ministero dell’Ambiente o comunque la parte istituzionale) potrebbe qui, per così dire “togliersi di impaccio” - quantomeno su talune questioni che sono state segnalate dal Magistrato in sede di audizione pubblica e segreta - d’accordo col gestore (incaricato), magari rivedendo - al ribasso - il corrispettivo pattuito, oppure in un mix, introducendo opportune migliorie, compensazioni, cooptando altre esigenze tecniche e di fornitura che nel frattempo sono emerse, e così via.
In questo senso, rimarrebbero all’impiedi le questioni connesse solamente all’affidamento dell’incarico le quali, laddove si ravvisino dei reati, potrebbero rendere nullo il contratto, a tacer d’altro.
Insomma, ci si consenta di manifestare alcune modeste impressioni scaturite da tutta questa situazione che inchioda tutto il settore dei rifiuti (inteso in senso ampio) da oltre un paio d’anni, che ha succhiato molto denaro a molte persone, che ha portato molte preoccupazioni a molti, che rischiava forse – addirittura - di implodere se il sistema fosse partito senza questo “pronto soccorso” di emergenza.
A noi sembra (e speriamo di sbagliare) che da parte di tutti i soggetti cosiddetti “istituzionali” ci si debba ancora chiarire un po’ di idee...
E’ opportuno che venga da subito chiarito ogni aspetto, non pensando che un comodo colpo di spugna al passato risolva colpe e rigeneri quel controllo che sarebbe stato tradito, assecondando (discriminando) le esigenze di gran parte della platea degli utenti SISTRI.
La chiarificazione si impone, quantomeno per il rispetto e la cura che si debbono avere nell’utilizzo delle risorse erariali e puranche nei confronti della pletora di soggetti che non hanno “evaso” il SISTRI, nonostante molti caldeggiassero il contrario, proprio perché il discorso SISTRI sarebbe andato “in cavalleria”. Per esempio, si portino alla luce tutti gli incarichi relativi (direttamente, ma anche indirettamente) al SISTRI, tutti i costi diretti e indiretti, le prebende, eccetera, insomma tutte le somme che in tutta questa vera e propria “ragnatela” si sono spese (o, comunque, impegnate) .
Infine, non si può pensare a realizzare un siffatto sistema (che ambisce alla tracciabilità dei rifiuti come elemento forte di lotta alla criminalità organizzata) rimettendone il “pensiero” (questa si che è una abdicazione, se non una…) ai privati, ad altri soggetti interessati per presenza nel mercato (software, hardware, consulenza, formazione, eccetera: non importa chi, come e perché), nonché ai molti consigliori perlopiù giuridici (cc.dd. esperti della gestione dei rifiuti) e, soprattutto, a tutta quella “corte dei miracoli” che finora ha danzato ed è stata dedita, forse, alle tavole imbandite, piuttosto che al serio, concreto e duro lavoro.

 Sul punto ci si permette rinviare ai nostri: Il Sistri come Governance dei rifiuti? Ortopedie, dermatologie,chirurgie, immunologie, in due parti pubblicate nella rivista “Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente”, nn. 5 e 6/7, Roma, 2011; La gestione dei rifiuti nel sistri e nel codice: occorrono risonanze, più che concordanze, Ufficio Tecnico, n.6 , Rimini 2011; La gestione dei rifiuti e il‘‘congelamento’’ del Sistri: il punto per gli enti locali e loro aziende, Azienditalia, n.7, Milano, 2001. Da ultimo si veda il volume collettaneo (in corso di pubblicazione) a cura di A.PIEROBON, Manuale di diritto e di gestione ambientale, Rimini, 2011.

1 Che sono stati pubblicati in 4 parti (la presente è la 5^ parte) nella “Gazzetta enti locali on line” della Maggioli, scritti titolati “I servizi pubblici e il sistri dopo la manovra di metà agosto: prime impressioni”. Le prime 4 parti sono comparse, con cadenza settimanale (ogni lunedì), a partire dal 22 agosto. Il presente scritto (5^ parte) è stato pubblicato nella suddetta rivista telematica la mattinata del 19 settembre 2011.

2 In senso ironico, ci riferiamo a quanto ben osservata N. IRTI, Società civile, Milano, 1992, pag.2 <Il diritto sacro – il potere originario e sovrano, espresso in leggi stabili e generali – cede al diritto profano, allo stratificarsi di norme speciali, di regolamenti penetranti, di atti amministrativi particolari>.

3 Citasi i seguenti articoli: I servizi pubblici e il sistri dopo la manovra di metà agosto: prime impressioni (4 parti precedenti dal 22 agosto ad oggi); Ancora sul Sistri: dualità, l'apparente potenza del produttore, disposizioni rilevanti, il sistema informatico e le sanzioni (4 parti: dal 30 maggio al 20 giugno 2011); Il Sistri come patrimonio statale? (9 maggio 2011); La testunificazione del Sistri con decreto Mattm : solo un “raggruppamento” di definizioni? (2 maggio 2011); Il Mud come megafono della tracciabilità Sistri? (7 marzo 2011); Ultime novità (e ombre) sul Sistri (4 parti: dal 30 agosto al 13 settembre 2010); Sistri (Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti): una prima ricostruzione (4 parti: dal 15 febbraio al 29 marzo 2010).

4 Che riguardava anche la famosa questione dei siti protetti per gli impianti in Campania, in seguito alle note problematiche connesse all’emergenza e alle resistenze locali (o sociali) nei confronti della loro realizzazione.

5 Sul punto ci si permette rinviare ai nostri: Il Sistri come Governance dei rifiuti? Ortopedie, dermatologie,chirurgie, immunologie, in due parti pubblicate nella rivista “Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente”, nn. 5 e 6/7, Roma, 2011; La gestione dei rifiuti nel sistri e nel codice: occorrono risonanze, più che concordanze, Ufficio Tecnico, n.6 , Rimini 2011; La gestione dei rifiuti e il‘‘congelamento’’ del Sistri: il punto per gli enti locali e loro aziende, Azienditalia, n.7, Milano, 2001. Da ultimo si veda il volume collettaneo (in corso di pubblicazione) a cura di A.PIEROBON, Manuale di diritto e di gestione ambientale, Rimini, 2011.