Cass. Sez. III n. 42105 del 14 ottobre 2019 (UP 19 giu 2019)
Pres. Lapalorcia Est. Andreazza Ric. D’Alterio
Urbanistica.Componente della commissione edilizia e concorso nel reato urbanistico.

E’ indubbio che nel reato "proprio" di cui all'art. 44 d.P.R. n.380 del 2001 - i cui autori sono individuati, dall'art. 29 d.P.R. cit., e, anteriormente, dall’art. 6 della l.n. 47 del 1985,  nel committente, nel costruttore e nel direttore dei lavori – ben possa  concorrere anche  l'extraneus, ovvero  colui che non rivesta le qualifiche richieste dalla legge. E’ tuttavia necessario che vengano accertate le condizioni, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, per ritenere configurabile il concorso nel reato, dovendosi cioè verificare che l'extraneus abbia apportato, nella realizzazione dell'evento, un contributo causale rilevante e consapevole (fattispecie relativa a  componente della commissione edilizia)

RITENUTO IN FATTO


1. D’Alterio Luigi ha proposto ricorso avverso la sentenza della Corte di appello di Roma del 5/12/2017 di conferma della sentenza del Gip del Tribunale di Roma di condanna per il reato di cui agli artt. 110, 112 e 81 cod. pen. e 30 e 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 aggravato dall’art.7 della l. n. 210 del 1991, perché, in concorso con altri, in qualità di membro della Commissione edilizia presso il Comune di Giugliano, che adottava il parere favorevole al rilascio della concessione edilizia n. 392/90, concorreva nella realizzazione della lottizzazione abusiva delle particelle 14, 16, 17, 18, 19 e 20 del foglio 83/8 del Catasto Terreni del Comune di Giugliano originariamente a destinazione G3, ovvero “turistico alberghiera”.

2. Con un primo ed un secondo motivo, congiuntamente esposti, lamenta mancanza, contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione in relazione alla contestata illegittimità del provvedimento amministrativo adottato dall’imputato  nonché inosservanza o erronea applicazione dell’art. 44 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché degli artt. 6, 7, 8 e 16 del Piano Regolatore Generale approvato dal Comune di Giugliano e dell’art. 1 della l. n. 128 del 1990. Deduce che in relazione all’area oggetto delle opere, rientrante  nella zona “G3” del Piano Regolatore Generale del Comune di Giugliano, destinata alla realizzazione di “alberghi, ristoranti e impianti complementari, pensioni, motel e residence”, unico strumento esecutivo possibile era rappresentato, a differenza che per le altre aree G, dal rilascio della concessione ad edificare, sicché la valutazione positiva espressa dai membri della commissione edilizia sarebbe stata coerente con la disciplina prevista dal Piano Regolatore Edilizio in base al quale per l’area stessa era esclusa la necessità della preventiva adozione di un piano di lottizzazione, così come affermato in sentenza. La Corte di appello, pur riconoscendo ciò, avrebbe comunque rilevato che tale provvedimento non avrebbe potuto essere rilasciato, posto che l’intervento sarebbe ricaduto in area non urbanizzata, trascurando tuttavia che per i comuni colpiti dal terremoto nelle regioni di Campania, Basilicata e Puglia, fra i quali il comune di Giugliano in Campania, al fine di favorire le opere di ricostruzione, con la Legge n. 128 del 1990 veniva prorogato al 31 dicembre del 1990 il termine previsto dal comma 3 dell’art. 13 della l. n. 10 del 1977 per dotarsi dei programmi pluriennali di attuazione sicché non potevano sussistere le limitazioni indicate ai successivi commi 4 e 5 della medesima legge, e si sarebbe dovuto far riferimento alla disposizione di cui all’art. 13, comma 9, della l. n. 10 del 1977. Quanto al fatto che l’area non fosse urbanizzata, deduce che la commissione edilizia, a seguito dell’analisi della documentazione posta a corredo della pratica edilizia e delle specifiche valutazioni espresse dall’ingegnere capo del Comune di Giugliano che l’avrebbe istruita, ebbe a disporre, a carico del richiedente, diverse prescrizioni conformi a quelle contenute nel piano regolatore all’epoca vigente presso il Comune e alla disciplina transitoria prevista dall’art. 13 della l. n. 10 del 1977, tra cui l’affidamento al sindaco dell’incarico di mettere in atto le procedure opportune per la richiesta dei pareri da parte delle autorità competenti.
La stessa previsione di rilascio, per la zona G3, di concessione edilizia, avrebbe dovuto essere considerata quale elemento significativo della presenza in tale area delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria funzionali alla destinazione d’uso della stessa, ovvero quella “turistico alberghiera”; erroneamente, infatti, la valutazione in ordine alla sussistenza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria nonché la connotazione illecita delle opere assentite con la licenza edilizia n. 392 del 1990 sarebbe stata operata in sentenza  in funzione, non, come avrebbe dovuto essere, della destinazione d’uso turistico-alberghiera cui il realizzando complesso edilizio avrebbe dovuto essere adibito in forza del parere espresso dalla commissione edilizia, ma in funzione della diversa destinazione d’uso illecita (residenziale) realizzata solo successivamente e a distanza di molti anni dalla proprietà della struttura immobiliare e non prevedibile dall’imputato; infatti, la materiale lottizzazione dell’area non sarebbe avvenuta a seguito del rilascio della concessione n. 392 del 1990 ma negli anni successivi sulla base di altri presupposti di fatto e di diritto ed in favore di soggetti diversi da quelli beneficiari del provvedimento amministrativo addebitato al geom. D’Alterio.
 
3. Con un terzo ed un quarto motivo, congiuntamente esposti, lamenta mancanza, contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione in relazione alla configurabilità del concorso del P.U. nella violazione dell’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché inosservanza o erronea applicazione di legge in relazione agli artt. 40, 42, 43, 110, 113 cod. pen. e 44 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001. Con l’atto di appello si era evidenziato che la violazione dell’art. 44 del d.P.R. cit. sarebbe reato proprio sicché l’eventuale concorso di un soggetto estraneo alle categorie specificate dall’art.29 del d.P.R. cit. sarebbe astrattamente possibile esclusivamente nel caso in cui lo stesso abbia consapevolmente concorso alla realizzazione dell’illecito; né potrebbe ritenersi sussistente una corresponsabilità nel reato di abuso edilizio per il solo fatto che il pubblico ufficiale non abbia correttamente applicato o interpretato una disposizione normativa, essendo necessario dimostrare che tale azione sarebbe stata invece il frutto di una scelta deliberata e consapevole volta a favorire il terzo beneficiario della concessione; richiama anche, nel senso negativo della integrazione del concorso per il solo fatto del rilascio di un permesso di costruire illegittimo, Sez. 3, n. 5439 del 2017; e ciò tanto più in considerazione della natura collegiale del provvedimento adottato, della natura intermedia e non conclusiva del provvedimento adottato rispetto al rilascio della concessione avvenuto dopo un anno nonché della successiva evoluzione dei fatti che caratterizzarono la realizzazione del complesso immobiliare in contestazione senza prova della consapevolezza da parte del D’Alterio che la determinazione della Commissione edilizia  avrebbe potuto dare seguito, in maniera preordinata, agli articolati sviluppi che nel corso dei successivi quindici anni avrebbero poi caratterizzato la realizzazione del complesso edilizio oggetto della contestazione.

 CONSIDERATO IN DIRITTO

1. I primi due motivi di ricorso sono inammissibili.
 La Corte territoriale, premessa l’intervenuta rinuncia alla prescrizione da parte dell’imputato, ha infatti evidenziato, sulla base dei dati fattuali già rilevati dal Tribunale, che, poiché il Comune di Giugliano era privo del Programma pluriennale di attuazione richiesto dall’art.13 della l. n. 10 del 1977, le concessioni edilizie avrebbero potuto essere rilasciate solo per interventi diretti al recupero del patrimonio edilizio esistente o in aree dotate di opere di urbanizzazione primaria e secondaria o per le quali fosse esistito l’impegno del concessionario a realizzarle e che non era possibile procedere a lottizzazioni convenzionate. Sicché, anche a ritenersi che per le opere turistico-alberghiere esistenti in zona G 3 fosse necessaria la sola concessione edilizia, la stessa non avrebbe potuto comunque essere rilasciata essendo la zona oggetto dell’intervento (che comportò una nuova definizione dell’assetto preesistente) non urbanizzata e mancando un piano esecutivo di attuazione del Piano Regolatore Generale e di stipula della convenzione lottizzatoria. Di qui, dunque, la conseguenza che al rilascio di detta concessione non avrebbe potuto la Commissione edilizia dare, come avvenuto, parere favorevole.  
A fronte di tali argomentazioni, il ricorso ha, da un lato, invocato  la proroga di legge, applicabile al Comune di Giugliano a norma della l. n. 128 del 1990, del termine per dotarsi del piano pluriennale di attuazione, con conseguente possibilità di rilascio della concessione, e, dall’altro, sottolineato la non considerazione della reale natura che l’intervento richiesto avrebbe assunto per effetto della solo successiva destinazione d’uso residenziale,  non preventivabile al momento del rilascio del parere.
Quanto al primo profilo, tuttavia, la proroga invocata non appare di per sé equivalere, come sostanzialmente parrebbe pretendere il ricorso, alla possibilità di prescindere, per giudicare della legittimità della concessione, dalla circostanza, assodata in fatto e su cui nulla afferma del resto il ricorso, di assenza di urbanizzazione della zona interessata : infatti l’art.13, comma 4 l. n. 10 del 1977, comunque applicabile nella specie, e niente affatto reso inoperante, come parrebbe pretendere il ricorrente, dall’art. 13, comma 9,  prevedeva che “fino all'approvazione dei programmi di attuazione, al di fuori dei casi previsti nel precedente comma, la concessione è data dai comuni obbligati soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione o per le quali esista l'impegno dei concessionari a realizzarle”.
Né va trascurato che lo stesso art.4 della l.n. 10 del 1977, richiamato dal ricorrente, prevedeva che la concessione fosse rilasciata “in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi”.
Sì che, in definitiva, scaduto o meno, al momento del rilascio del parere, il termine, per il Comune, di dotarsi di piano di attuazione, era comunque necessario valutare, come correttamente ritenuto dalla sentenza, in linea con le relative previsioni normative, la natura urbanizzata dell’area per la quale si prospettavano gli interventi, essendo dunque la censura sul punto manifestamente infondata.
Quanto poi al secondo profilo, il motivo appare sostanzialmente generico perché carente del necessario confronto con le ragioni esposte dalla sentenza a confutazione del rilievo già posto con l’atto di appello.
Si trascura infatti che la sentenza impugnata ha evidenziato che le opere passate al vaglio della Commissione edilizia “avevano, sin da subito, la natura di lottizzazione, ciò dovendosi intendere in base all’oggettiva entità delle stesse, alla vastità del terreno interessato e al volume dell’insediamento” sì che, pur in assenza, all’epoca, di un mutamento della destinazione d’uso, l’intervento era di tale ampiezza da determinare un enorme aggravio del carico urbanistico dell’area, non assentibile con la sola concessione edilizia.

2. Il terzo e quarto motivo sono invece fondati.
La sentenza impugnata, al fine di attribuire all’imputato il concorso nel reato contestato, dopo avere, in linea generale, illustrato la possibilità di concorso nei reati edilizi degli organi deputati al controllo sugli interventi di trasformazione del suolo posti in essere da privati anche mediante il rilascio di un atto amministrativo illegittimo, ed avere, nella specie, individuato un’ipotesi di concorso colposo in un reato doloso, si è limitata ad osservare che “la regola cautelare violata dall’imputato…era funzionale a evitare la specifica azione dolosa realizzata dai concorrenti”.
In altri termini, dunque, l’affermazione di responsabilità concorsuale è discesa dalla stessa violazione delle norme urbanistiche, avendo il rilascio non dovuto della concessione edilizia illegittima consentito ai richiedenti di realizzare la condotta di lottizzazione abusiva.
Tale conclusione, che finisce per ridurre la sussistenza del concorso nel reato alla sola ricorrenza del nesso di causalità ai sensi dell’art.40 cod. pen., appare, tuttavia, da un lato, discendere dall’applicazione di un principio (ovverossia quello della configurabilità del concorso colposo nel reato doloso) contraddetto dalle più recenti pronunce di questa Corte e, dall’altro, non esaustiva rispetto al compito che si imponeva ai giudici della sentenza impugnata sul punto della valutazione della condotta posta in essere dall’imputato per effetto dei principi affermati ormai costantemente da questa Corte.
Escluso che i componenti della commissione edilizia siano ricompresi tra i soggetti attivi del reato a norma dell’art.29 del d.P.R. n. 380 del 2001, va  in primo luogo rilevata anzitutto l’impossibilità di individuare, in capo ai componenti stessi, una posizione di garanzia, stante l’inapplicabilità della disposizione dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 (anteriormente, art.4 , della l. n. 47 del 1985), testualmente riferito alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia attribuita al solo dirigente o responsabile del competente ufficio comunale; va peraltro aggiunto che, anche a volere ritenere il contrario (come parrebbe implicitamente insito nel ragionamento svolto dalla Corte territoriale), detta posizione di garanzia potrebbe  determinare la responsabilità di colui che la rivesta per le condotte di terzi unicamente ai sensi dell'art. 40, comma 2, cod. pen. e, dunque, solo in caso di mancata adozione dei provvedimenti interdittivi e cautelari, e non anche in caso di condotta commissiva quale appunto quella del rilascio di una concessione illegittima (da ultimo, Sez. 3, n. 5439 del 25/10/2016, Colasante, rv. 269247; Sez.3, n. 9281 del 26/01/2011, Bucolo, Rv. 249785).
Analoga non conformità delle conclusioni della sentenza impugnata rispetto ai principi ormai stabilmente enunciati da questa Corte si riscontra sotto il diverso profilo della responsabilità a titolo di concorso dell’extraneus nel reato proprio.
E’ anzitutto indubbio che nel reato "proprio" di cui all'art. 44 d.P.R. n.380 del 2001 - i cui autori sono individuati, dall'art. 29 d.P.R. cit., e, anteriormente, dall’art. 6 della l.n. 47 del 1985,  nel committente, nel costruttore e nel direttore dei lavori – ben possa  concorrere anche  l'extraneus, ovvero  colui che non rivesta le qualifiche richieste dalla legge (tra le altre, in generale in materia edilizia,  Sez. 3, n.39475 del 19/07/2017, Cozzolino, Rv. 271632; Sez. 3, n. 16571 del 23/03/2011, Iacono e altri, Rv. 250147; Sez. 3, n. 21775 del 23/03/2011, Ronga e altri, Rv. 250377; Sez. 3, n. 7310 del 12/06/1996, Vené ed altri, Rv. 206028;  Sez. 3 n. 996 del 15/10/1988). E’ tuttavia necessario, come più volte chiarito da questa Corte, che vengano accertate le condizioni, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, per ritenere configurabile il concorso nel reato, dovendosi cioè verificare che l'extraneus abbia apportato, nella realizzazione dell'evento, un contributo causale rilevante e consapevole.
Nella sentenza impugnata, invece, come già osservato,  la Corte territoriale si è  limitata ad evidenziare la illegittimità del permesso di costruire e a far derivare automaticamente da tale illegittimità la responsabilità dell’imputato quale componente della commissione edilizia per il solo fatto che, senza la concessione, l’attività lottizzatoria non avrebbe potuto essere realizzata, disinteressandosi del profilo della consapevolezza, da parte dell’imputato, della agevolazione che, in forza del rilascio, la illecita programmazione lottizzatoria dei richiedenti aveva in tal modo a ricevere, avendo la stessa sentenza evidenziato che tale condotta lottizzatoria aveva natura dolosa.
Né in senso contrario potrebbe valorizzarsi, come invece fatto in sentenza, la riconducibilità della condotta dell’imputato all’interno della categoria del concorso colposo in delitto doloso, stante il più recente indirizzo di segno opposto alla configurabilità di un tale istituto di questa Corte (da ultimo, Sez. 5, n. 57006 del 05/10/2018, Curti, Rv. 274626 e Sez.4, n. 7032/19 del  19/07/2018, Zampi, non massimata), peraltro confermativo di quanto già a suo tempo affermato dalle Sezioni Unite (Sez. U, n. 2720 del 03/02/1990, Cancilleri, Rv. 183495 già seguite da Sez. 3, n. 5017 del 20/03/1991, Festa, Rv. 187331; Sez. 4, n. 9542 del 11/10/1996, De Santis, Rv. 206798) e pur nella consapevolezza di un differente indirizzo sul punto (da ultimo, Sez. 4, n. 22042 del 27/04/2015, Donatelli e altri, Rv. 263499).
Va infatti ribadito che già solo sulla scorta della piana lettura della disciplina codicistica, il concorso colposo nella contravvenzione dolosa non appare configurabile : l'art. 42, comma 2, cod. pen. stabilisce che nessuno può essere punito per un fatto previsto dalla legge come delitto, se non l'ha commesso con dolo, salvi i casi di delitto colposo (o preterintenzionale) previsti dalla legge; di contro, l'art. 113 cod. pen. riguarda la sola cooperazione colposa "nel delitto colposo" sì che non può estendersi fino ad abbracciare il concorso colposo nel delitto doloso, figura, quest'ultima, che rimane, pertanto, priva di copertura normativa. Ne consegue che, se, per i delitti, la condotta colposa che accede al fatto principale doloso è punibile solo in via autonoma, a condizione che integri una fattispecie colposa espressamente prevista nella parte speciale, altrettanto deve ritenersi con riferimento alle contravvenzioni contraddistinte dal dolo, attesa la applicabilità anche a queste ultime della distinzione tra delitto doloso e delitto colposo stabilita prevista dall’art.43 u. co., cod. pen..
Appare, in definitiva, coerente con l’impostazione sino a qui ricordata, contrastante con quella invece seguita dalla sentenza impugnata, che, proprio con riguardo al reato di lottizzazione, e sia pure con riferimento alla figura del notaio, si sia affermato che la partecipazione di un soggetto non dotato della veste  richiesta dalle norme alla lottizzazione di un terreno, collocandosi come elemento oggettivamente antecedente e causale del fatto da altri commesso, in tanto possa essere punita a titolo di concorso, in quanto di questo siano presenti gli elementi oggettivi e soggettivi necessari, non revocandosi in dubbio che, pur trattandosi di contravvenzione, la partecipazione medesima deve configurarsi, al pari della condotta degli altri, in forma dolosa, quale "cosciente e volontaria partecipazione al piano lottizzatorio", rimanendo escluso un contributo meramente colposo del notaio ad un'attività certamente dolosa delle parti principali (Sez. 3, n. 5017 del 20/03/1991, Festa, Rv. 187331).

3. La sentenza impugnata, avendo il ricorrente rinunciato alla prescrizione, va dunque annullata con rinvio ad altra sezione della Corte d’Appello di Roma affinché proceda a riesaminare il profilo della consapevolezza dell’imputato nella partecipazione al reato di lottizzazione conformandosi ai principi sin qui ricordati.
 
 P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata con rinvio ad altra sezione della Corte d’appello di Roma per nuovo giudizio.
Così deciso il 19 giugno 2019