Cass.Sez. III n. 2354 del 17 gennaio 2013 (CC 7 nov 2012)
Pres.Mannino Est.Graziosi Ric. Tacchini
Urbanistica.Regione Liguria e zone a rischio di esondazione
Nelle zone della Regione Liguria interessate dal rischio di esondazione, il divieto di emissione di nuovi provvedimenti concessori e l'ordine di sospensione dei lavori in corso, disposti con delibera della Giunta Regionale Liguria n. 1489 del 2011 alla luce delle ragioni di particolare urgenza, hanno efficacia dal momento dell'adozione di essa e non da quello della notifica di detto atto al Comune concedente, sicché risponde dell'illecito edilizio previsto dall'art. 44 lett. c) del d.P.R. 380 del 2001 chi ha costruito sulla base di un titolo rilasciato nel lasso temporale intercorrente tra detta delibera e la sua notifica all'Ente comunale.
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio SENTENZA P.Q.M.REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA
Dott. MANNINO Saverio - Presidente - del 07/11/2012
Dott. GENTILE Mario - Consigliere - SENTENZA
Dott. GRILLO Renato - Consigliere - N. 2060
Dott. ROSI Elisabetta - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. GRAZIOSI Chiara - rel. Consigliere - N. 17364/2012
ha pronunciato la seguente:
sul ricorso proposto da:
1) TACCHINI PAOLO N. IL 01/04/1959;
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. CHIARA GRAZIOSI;
lette/sentite le conclusioni del PG Dott. Izzo Gioacchino che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso.
Udito il difensore avv. Corradino Andrea di La Spezia. RITENUTO IN FATTO
1. Con ordinanza del 22 marzo 2012 il Tribunale della Spezia ha respinto l'istanza di riesame proposta dalla difesa di Paolo Tacchini, indagato del reato di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c) avverso il decreto di sequestro preventivo emesso dal gip il 23 febbraio 2012 avente ad oggetto un intero cantiere relativo alla costruzione di un complesso edilizio sulla base del permesso di costruire n. 44 del 7 dicembre 2011 rilasciato dal Comune di Arcola. Il Tribunale ha osservato che l'abuso edilizio deriverebbe, secondo l'ipotesi accusatoria, dalla illegittimità del permesso di costruire suddetto, essendo questo stato rilasciato successivamente alla data di approvazione (6 dicembre 2011) della Delib. Giunta Regionale n. 1489 del 2011 che vieta il rilascio di titoli per interventi di nuova edificazione e impone la sospensione dei lavori in corso per scongiurare il ripetersi di problematiche inerenti le costruzioni in zone a rischio di esondazione, considerate le alluvioni subite dalla Liguria nel 2011. Avendo la difesa sostenuto che il titolo è stato rilasciato validamente poiché la delibera è stata notificata all'ente in data successiva a quella del rilascio, il Tribunale da atto dell'esistenza di contrasto tra l'ufficio legale della regione Liguria, per cui la delibera è efficace dalla sua notifica, e il Dipartimento Ambiente della stessa regione, che richiama il dato letterale presente nella delibera secondo cui le misure di salvaguardia entrano in vigore dalla data di approvazione di essa, il che, secondo il Dipartimento, sarebbe coerente con la natura cautelare del provvedimento. Quest'ultima tesi, osserva il Tribunale, trova riscontro nella L. n. 225 del 1992, istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, che da un lato prevede la partecipazione delle regioni all'attività di protezione civile, e dall'altro contempla la possibilità di emanare provvedimenti contingibili ed urgenti anche in deroga alle leggi vigenti; e la delibera ha dato conto della necessità di procedere con urgenza per il rischio di esondazione e ha disposto all'articolo 3, primo comma, dell'allegato 1, che "dalla data di approvazione" delle misure non sono assentibili ne' realizzabili interventi di nuova edificazione. Pertanto a livello di fumus commissi delicti sussiste il reato ipotizzato dal PM.
Il Tribunale rileva peraltro che, anche a volere accedere alla tesi difensiva, il permesso sarebbe inefficace perché l'art. 3 dell'allegato alla D.G.R. prevede che i Comuni trasmettano formale richiesta di parere all'Autorità di Bacino competente, che esprime un parere sulla compatibilità degli interventi con le condizioni di rischio derivanti dagli eventi occorsi, sospendendosi intanto l'efficacia dei titoli edilizi; in caso poi di parere negativo, le amministrazioni competenti sono tenute ad assumere gli atti conseguenti. Il 14 dicembre 2011 il Comune di Arcola ha trasmesso il progetto alla suddetta Autorità, che il 30 gennaio 2012 ha dato un parere sostanzialmente negativo sull'intervento edilizio, ovvero positivo ma sottoposto alla condizione sospensiva della realizzazione di uno studio tecnico-scientifico di dettaglio per valutare l'adeguatezza della classificazione di pericolosità idraulica e la compatibilità dell'intervento edilizio stesso. Ne deriva che il permesso allo stato è comunque inefficace.
Il Tribunale osserva inoltre che il PM ha prodotto una consulenza tecnica all'udienza, da cui risulta una notevole differenza tra i livelli idrici misurati dal tecnico della società costruttrice (Il Centro di Romito Srl, di cui Tacchini è legale rappresentante) e quelli misurati dal tecnico incaricato dal Comune; di ciò non si è tenuto conto in sede di rilascio del permesso, che al riguardo si è rapportato alle misurazioni del tecnico della società. La consulenza invece ha confermato la correttezza delle misurazioni del tecnico comunale mettendo in dubbio il rispetto dei parametri della sicurezza idrogeologica in caso di esondazione. La riclassificazione da non edificabile a edificabile dell'area su cui è stato impiantato il cantiere appare dunque effettuata sulla scorta di dati erronei e senza uno specifico studio idraulico di dettaglio; ne deriva un ulteriore profilo di illegittimità del permesso di costruire sul piano del fumus commissi delicti.
2. Contro l'ordinanza ha proposto ricorso la difesa dell'indagato, sulla base di quattro motivi.
Il primo denuncia violazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c), in relazione alla L.R. Liguria 17 febbraio 2000, n. 9, artt. 17, 1, 2, 3, nonché alla L. n. 225 del 1992, art. 12. Le misure di salvaguardia di cui alle D.G.R. 1489 del 2011 e 17 del 2012 sono state adottate L. R. ex artt. 3 e 17; in particolare l'art. 17, al comma 4, dispone che le misure sono tali dalla data di notifica agli enti interessati del provvedimento di individuazione delle mappe di rischio e fino all'adozione dei conseguenti atti di adeguamento degli strumenti urbanistici. Quindi le misure di salvaguardia hanno efficacia solo dalla data di pubblicità legale, cioè la notifica agli enti interessati. Si tratta d'altronde di principio generale che le disposizioni normative primarie o secondarie abbiano efficacia solo per l'avvenire (artt. 10 e 11 preleggi); la L. n. 225 del 1992 non deroga poi ai principi generali dell'ordinamento giuridico. Il secondo motivo denuncia violazione dell'art. 324 c.p.p. in rapporto al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c), avendo il Tribunale - ai limiti dell'abnormità - riformulato non la qualificazione giuridica del fatto ma il fatto stesso, individuando ulteriori profili di presunta illegittimità del permesso estranei alle contestazioni del PM (il parere sostanzialmente negativo dell'Autorità di bacino e la discrasia tra i livelli idrici misurati da tecnici diversi). Il principio devolutivo che regola il giudizio di riesame consente al giudicante di modificare e integrare la struttura logica del provvedimento impugnato ma trova limite nella necessaria correlazione ai fatti posti a fondamento della misura cautelare, spettando solo al PM di procedere a eventuali modificazioni fattuali della contestazione nella fase delle indagini preliminari e anche nel corso dell'udienza per il riesame. Il terzo motivo lamenta violazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c). L'Autorità di bacino, infatti, aveva formulato un parere assertivo con prescrizioni, demandando al Comune, nelle more di tali approfondimenti, la valutazione dell'immediata attuabilità dell'intervento; il Comune, esprimendo nella nota del 3 febbraio 2011 perplessità sul parere, ha ritenuto evidentemente che i lavori potessero essere ripresi, per cui è venuta meno la sospensione dell'efficacia del titolo.
Il quarto motivo denuncia ancora la violazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c): non può il titolo abilitativo essere illegittimo in relazione ai risultati della consulenza tecnica, dati allora non disponibili alla pubblica amministrazione. CONSIDERATO IN DIRITTO
3. Il ricorso non è fondato.
Il primo motivo denuncia violazione di legge in quanto le misure di salvaguardia di cui alle deliberazioni della giunta regionale, adottate ai sensi della L.R. 17 febbraio 2000 n. 9, hanno efficacia dalla notifica agli enti interessati dal provvedimento di individuazione delle mappe di rischio, laddove nel caso di specie l'ordinanza impugnata ha ritenuto che la delibera in questione fosse efficace quanto al permesso di costruire dall'approvazione, come la stessa delibera dispone all'art. 3, comma 1, dell'allegato 1. Come sopra si è esposto, va considerato che la delibera è stata approvata il 6 dicembre 2001 e il permesso di costruire è stato rilasciato il 7 dicembre, cioè prima della notifica della delibera al Comune che lo ha rilasciato. Il Tribunale ha, in sostanza, superato l'interposizione della legge regionale invocata nel presente motivo facendo perno sulla legge istitutiva del servizio nazionale di protezione civile (L. 24 febbraio 1992 n. 225); e il ricorrente al riguardo sostiene che sussiste violazione anche dell'art. 12 della suddetta legge (la norma che regola le competenze delle regioni in tema di protezione civile) e che comunque la soluzione adottata dal Tribunale comporta la lesione di un principio generale, per cui le norme primarie o secondarie sono efficaci solo per l'avvenire, ex artt. 10 e 11 preleggi.
In realtà, il riferimento al principio di irretroattività evincibile dalle suddette norme delle preleggi non è dirimente per la questione in esame, trattandosi nella specie non dell'omessa pubblicazione di leggi o regolamenti - pubblicità ufficiale che ha come destinataria la collettività -, bensì di una omessa comunicazione specifica, vale a dire di una notificazione, che, come tale, è rivolta a un destinatario determinato, e non quindi alla collettività. Va ricordato, peraltro, che la L. n. 225 del 1992, art. 5 pone come limite alla potenzialità derogatoria di ogni disposizione vigente propria delle ordinanze finalizzate alla Protezione civile emesse in stato di emergenza (e dunque elide anche il profilo dell'art. 12 sopra citato) esclusivamente il "rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico" (cfr., p.es., a proposito della deroga alla disciplina urbanistica, Cass. sez. 3^, 25 giugno 2009 n. 38373). Invero, la Protezione civile ha il compito della gestione dell'emergenza provocata da eventi naturali o connessi con l'attività umana (Cass. sez. 4^, 11 marzo 2010 n. 16761) esercitando poteri straordinari per tutela nei confronti della collettività (Cass. sez. 4^, 10 luglio 2001 n. 33577): il danno ambientale lede infatti specifici interessi collettivi (Cass. sez. 3^, 7 aprile 2006 n. 33887).
stato di emergenza, pertanto, anche il rilascio di titoli abilitativi da parte delle autorità competenti è illegittimo se il suo contenuto contrasta con i provvedimenti di protezione civile (cfr. Cass. sez. Ili, 2 luglio 2009 n. 38089). È in questo quadro, pertanto - potendo la legge regionale essere derogata per la necessità di procedere con urgenza per il rischio di esondazione di cui ha dato conto la Delib. 6 dicembre 2011 della giunta regionale, come ha rilevato l'impugnata ordinanza - che il Tribunale ha ritenuto legittima la deroga all'art. 17 della suddetta legge regionale laddove dispone che i provvedimenti di individuazione delle mappe di rischio e le relative misure di salvaguardia sono efficaci solo dalla data di notifica all'ente competente. L'interpretazione del giudice di merito risulta corretta, vista la natura della delibera quale presidio urgente di interessi collettivi di salvaguardia del territorio, urgenza che ontologicamente non è compatibile con una postergazione dell'efficacia della delibera stessa, e non può pertanto neppure essere condizionata alla comunicazione della sua esistenza. D'altronde - si osserva ad abundantiam -, anche qualora si ritenesse (erroneamente, per quanto appena affermato) che la disposizione di notifica della legge regionale corrispondesse a un invulnerabile principio generale di irretroattività normativa, ciò sarebbe nel caso di specie irrilevante, avendo la delibera come contenuto non soltanto il divieto di rilascio di titoli per interventi di nuova edificazione, ma anche la sospensione dei lavori in corso: il che significa che, anche qualora si ritenesse legittimo il titolo perché rilasciato prima della notifica, i suoi effetti giuridici sono stati comunque elisi dalla delibera, giacché i lavori non possono essere eseguiti.
Il motivo va dunque respinto, non essendo il Tribunale incorso in alcuna violazione di legge; e da ciò consegue il rigetto del ricorso, essendo assorbiti gli ulteriori motivi. Invero, il fatto che poi il Tribunale abbia aggiunto altre rationes decidendi parallele alla ratto decidendi appena esaminata e di cui si è riscontrata la piena fondatezza non incide, essendo risultata tale rado valida e idonea a sorreggere di per sè sola la decisione del giudice di merito, integrandosi così la superfluità delle ulteriori rationes decidendi e il conseguente l'assorbimento dei corrispondenti ulteriori motivi del ricorso stesso.
Al rigetto del ricorso consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 7 novembre 2012.
Depositato in Cancelleria il 17 gennaio 2013
