Consiglio di Stato Sez. IV n. 3684 del 24 agosto 2016
Urbanistica.Differenze tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi
Il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione
Pubblicato il 24/08/2016
N. 03684/2016REG.PROV.COLL.
N. 00029/2008 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello nr. 29 del 2008, proposto dai signori Claudio COFANI e Carla COFANI, rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Saccone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bazzoni, 15,
contro
il COMUNE DI MONTE PORZIO CATONE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele Liuzzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Dora, 2,
per la riforma della sentenza del T.A.R. del Lazio n. 1363/2007, resa tra le parti in data 14 febbraio 2007, non notificata.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 21 luglio 2016, il Consigliere Fabio Taormina;
Uditi per le parti gli avvocati Saccone e Luca Graziani (su delega dell’avv. Liuzzo);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 1363/2007 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti, signori Claudio e Carla Cofani, teso ad ottenere l’annullamento del provvedimento prot. n. 15856 del 17 novembre 1999, di rigetto della domanda di concessione edilizia, relativa alla realizzazione di un villino bifamiliare su un terreno in località Monte Ciuffo.
2. Parte odierna appellante era insorta, prospettando articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere; in particolare, aveva fatto presente che il terreno di cui era proprietaria, ricadente in zona estensiva “Rada 1^” con indice di fabbricabilità di 0,35 mc/mq per un lotto minimo di mq. 1.500, era stato assoggettato, con la variante al P.R.G. adottata nel 1983 ed approvata nel 1993, a vincolo di inedificabilità in quanto la destinazione urbanistica risultava trasformata in “zona Boschiva Montana di Interesse Ambientale”, con indice di fabbricabilità pari a 0,001 mc/mq per un lotto minimo di ha. 10,00.
Aveva quindi sostenuto che non essendo stato adottato alcuno strumento urbanistico attuativo nel quinquennio successivo, il vincolo sarebbe decaduto alla data del 2 marzo 1998, a causa della perdita di efficacia della variante ai sensi della legge 19 novembre 1968, n. 1187, e successive integrazioni e modificazioni, con conseguente riviviscenza degli indici di edificabilità previsti dall’originario strumento urbanistico generale.
3. Il Comune di Monte Porzio Catone si era costituito chiedendo il rigetto del ricorso di primo grado.
4. Il Tar, rammentato in punto di fatto quale fosse stato l’evolversi del contenzioso, con la impugnata sentenza ha:
a) respinto la prima – e centrale - censura evidenziando che il vincolo apposto sull’area aveva natura conformativa e non espropriativa, e che pertanto aveva durata indeterminata e non era soggetto a decadenza non comportando l’inedificabilità assoluta e non impedendo al titolare del bene di utilizzarlo, ancorché con parametri edilizi diversi e più ristretti rispetto a quelli originari (esso non risultava imposto a titolo particolare);
b) evidenziato che comunque, a tutto concedere, ove pure la predetta destinazione urbanistica dell’area di proprietà degli originari ricorrenti avesse introdotto un vincolo espropriativo (o, comunque, importante inedificabilità assoluta) che fosse, come tale, decaduto col decorso del termine quinquennale dalla data della delibera di approvazione da parte della competente Autorità regionale, non per questo si sarebbe determinato l’esito auspicato (la reviviscenza della pregressa disciplina urbanistica) in quanto la sopravvenuta inefficacia dei vincoli avrebbe reso l’area interessata sprovvista di una regolamentazione urbanistica, in analogia con quanto accadeva per le c.d. “zone bianche”, essendo da escludere che, a seguito della caducazione dei vincoli, potesse ritenersi reviviscente la situazione anteriore all’imposizione degli stessi ovvero che i vuoti di disciplina potessero essere colmati con l’espansione delle destinazioni impresse alle aree limitrofe.
Tanto che incombeva, di regola, sull’Amministrazione l’obbligo di reintegrare la disciplina urbanistica dell’area già interessata dal vincolo decaduto, rimasta priva di disciplina urbanistica (ed alle aree rimaste prive di destinazione si applicava la disciplina dettata dalla legge per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, ovvero l ’art. 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10);
c) escluso la fondatezza della pretesa indennizzabilità del vincolo e della asserita illegittimità, per mancata previsione di indennizzo ed incompetenza, del provvedimento di reiterazione in itinere del vincolo stesso, in quanto non era previsto alcun indennizzo per le previsioni azzonanti di natura conformativa;
d) ritenuto dirimenti dette considerazioni, e pertanto assorbite le ulteriori censure concernenti il residuo supporto motivazionale dell’atto, quali la mancata produzione dell’autorizzazione dell’Ente preposto alla tutela del vincolo Osservatorio, prescritta dalla legge 17 agosto 1942, n. 1260, ed il parere contrario espresso dalla Commissione edilizia comunale nella seduta del 16 ottobre 1997.
5. L’originaria parte ricorrente, rimasta soccombente, ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico. Ripercorso il frastagliato contenzioso e l’iter procedimentale – anche sotto il profilo cronologico – ha commentato i passaggi salienti della decisione di primo grado ed ha reiterato le tesi invano sostenute in primo grado, attualizzandole rispetto alla motivazione della impugnata decisione.
6. In data 21 aprile 2008 il Comune di Monte Porzio Catone si è costituito con atto di stile chiedendo la reiezione del ricorso in appello.
7. In data 17 giugno 2016 il Comune di Monte Porzio Catone ha depositato una articolata memoria chiedendo la declaratoria di inammissibilità dell’appello, in quanto meramente reiterativo delle censure di primo grado, e comunque la reiezione del medesimo, in quanto infondato.
8. Alla odierna udienza pubblica del 21 luglio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’appello è infondato e va respinto.
2. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 25 febbraio 2015), è evidente che in ordine logico è prioritario lo scrutinio della eccezione del Comune secondo cui l’appello sarebbe inammissibile in quanto non contenente specifiche censure alla sentenza di primo grado, limitandosi a reiterare gli argomenti di cui al ricorso di primo grado.
2.1. Il Collegio ritiene che essa non sia fondata in quanto l’appello - seppur embrionalmente – sottopone a revisione critica la statuizione del Tar e pertanto si sottrae alla declaratoria di illegittimità.
3. Nel merito, però, esso è palesemente infondato alla stregua delle seguenti considerazioni, che rivestono portata assorbente:
a) la destinazione urbanistica contestata era quella di “zona Boschiva Montana di Interesse Ambientale”, con indice di fabbricabilità pari a 0,001 mc/mq per un lotto minimo di ha. 10,00;
b) non è contestato che essa fosse peggiorativa per le aspirazioni edificatorie di parte appellante, rispetto alla previgente destinazione;
c) senonché, da un canto essa non precludeva del tutto l’edificazione su iniziativa privata, seppur con indice ridotto;
d) per altro verso, è jus recepum in giurisprudenza il principio per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica; di contro, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012 n. 4321; id., 19 gennaio 2012, n. 244, e, ancora di recente, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 26 maggio 2016, n. 2726);
e) per costante giurisprudenza, poi, l’indennizzo per i vincoli urbanistici, come alternativa non eludibile al termine di efficacia posto dall’art. 2 l. 19 novembre 1968, n. 1187, è dovuto allorché la possibilità di reiterazione del vincolo scaduto, riconosciuta all’Amministrazione per giustificate ragioni di interesse pubblico, comporta che si superi la durata fissata dal legislatore come limite alla sopportabilità del sacrificio da parte del soggetto titolare del bene ma non tutti i vincoli urbanistici sono soggetti a decadenza, e conseguentemente alla possibilità di indennizzo allorché reiterati, ma soltanto quelli aventi carattere particolare, per i quali la mancata fruibilità del bene protratta nel tempo e non indennizzata determina violazione del comma 3 dell’art. 42 Cost: in particolare non sono indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi i vincoli urbanistici di tipo conformativo, e i vincoli paesistici (così già da Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179);
f) nel caso di specie ci si trova al cospetto di un azzonamento generale, investente una parte indistinta del territorio, non comportante vincolo preordinato all’esproprio e, peraltro, neppure inedificabilità assoluta: il vincolo era certamente conformativo e quindi, non era soggetto a decadenza né da esso nasceva obbligo di indennizzo.
3.1. Sebbene tale statuizione abbia efficacia troncante, per completezza si rileva che parimenti esatta era la seconda parte del ragionamento del Tar, in quanto costituisce jus receptum il principio per cui ove decada un vincolo espropriativo (quale comunque, si ripete, non era quello per cui si controverte) per inutile decorso del tempo non si verifica alcuna reviviscenza della pregressa destinazione: si è detto infatti, ancora di recente (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 16 luglio 2015, n. 1754) che la natura espropriativa del vincolo essendo esso preordinato all’esproprio, ne implica la sua temporaneità: l’inutile decorso di un quinquennio, in difetto di una legittima reiterazione, ne comporta, la decadenza ma l’area già vincolata, tuttavia, non riacquista automaticamente la propria antecedente destinazione urbanistica, ma si configura come area non urbanisticamente disciplinata, ossia come c.d. zona bianca. Rispetto a tali zone, allorché cessino gli effetti dei preesistenti vincoli, l’amministrazione comunale deve esercitare la discrezionale propria potestà urbanistica, attribuendo agli stessi una congrua destinazione.
4. Conclusivamente, l’appello è totalmente infondato, per tali assorbenti ragioni, e deve essere respinto.
4.1. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 cod. proc. civ., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: cfr. ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663).
4.2. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
5. Quanto alle spese processuali del doppio grado, esse seguono la soccombenza e pertanto parte appellante deve essere condannata al pagamento delle stesse in favore dell’appellata Amministrazione comunale, nella misura che appare congruo determinare in Euro duemila (€ 2000,00) oltre agli oneri accessori, se dovuti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte appellante al pagamento delle spese processuali del grado in favore dell’appellata Amministrazione comunale, nella misura di Euro duemila (€ 2000, 00) oltre agli oneri accessori, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente FF
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Dante D'Alessio, Consigliere
Carlo Schilardi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabio Taormina Raffaele Greco
IL SEGRETARIO
