Consiglio di Stato Sez. IV n.4380 del 20 ottobre 2016
Urbanistica. Impugnazione di titoli edilizi ed Interesse e legittimazione a ricorrere
Sebbene l’art. 31 nono comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 sia stato formalmente abrogato dall’art. 136, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380 del 2001, in ordine all’impugnazione dei titoli edilizi deve essere riconosciuta una posizione qualificata e differenziata solo in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di "stabile collegamento" con la stessa. Di conseguenza, è legittimato a impugnare il titolo edilizio ad altri rilasciato il soggetto in questa situazione che, dolendosi del mancato rispetto di una servitù di non edificazione gravante sul terreno della controparte e della perdita di valore di mercato dell’immobile di proprietà, censuri l’alterazione dello stato dei luoghi e la violazione dell’ordine urbanistico, indipendentemente dalla circostanza dell’aver fornito la prova che i lavori contestati abbiano provocato uno specifico danno e, in particolare, una diminuzione del valore economico dei beni, costituendo questa una questione di merito irrilevante sulla condizione dell'azione
Pubblicato il 20/10/2016
N. 04380/2016REG.PROV.COLL.
N. 04654/2011 REG.RIC.
N. 04840/2016 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4654 del 2011, proposto dalla Agilla Immobiliare s.n.c. di Danilo Filieri, Mirco Beltrami e Michele Belfico, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Baldassarri, Francesco Augusto De Matteis C.F. DMTFNC63S30A281D e Marcello Cardi C.F. CRDMCL63R18D708M, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, viale Bruno Buozzi, 53;
contro
Madero Coscia, rappresentato e difeso dagli avvocati Dante Duranti, Maurizio Pedetta C.F. PDTMRZ43B23G478X e Goffredo Gobbi C.F. GBBGFR45B11F051A, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, via Maria Cristina, 8;
nei confronti di
Comune di Passignano sul Trasimeno, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Lietta Calzoni C.F. CLZLTT56S67G478W, con domicilio eletto presso Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, 11;
Etruria Leasing s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi De Vito C.F. DVTLGU64T10A390K, Laura Caponeri C.F. CPNLRA63M41D612T e Alessandra Flauti C.F. FLTLSN63R57H501M, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, via G. Avezzana, 31;
sul ricorso numero di registro generale 4840 del 2016, proposto dal Comune di Passignano sul Trasimeno, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Lietta Calzoni C.F. CLZLTT56S67G478W, con domicilio eletto presso Luigi Medugno in Roma, via Panama, 58;
contro
Madero Coscia, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Pedetta C.F. PDTMRZ43B23G478X e Goffredo Gobbi C.F. GBBGFR45B11F051A, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, via Maria Cristina, 8;
Vincent Rameschi, rappresentato e difeso dagli avvocati Goffredo Gobbi C.F. GBBGFR45B11F051A e Maurizio Pedetta C.F. PDTMRZ43B23G478X, con domicilio eletto presso il primo difensore in Roma, via Maria Cristina, 8;
nei confronti di
Agilla Immobiliare s.n.c. di Danilo Filieri, Mirco Bertrami e Michele Belfico, Etruria Leasing s.p.a., incorporata con Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio soc. coop., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituite in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4654 del 2011:
della sentenza del T.A.R. per l’Umbria, sez. I, n. 90/2011, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4840 del 2016:
della sentenza del T.A.R. per l’Umbria, sez. I, n. 23/2016, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Passignano sul Trasimeno, di Madero Coscia, di Etruria Leasing s.r.l. e di Vincent Rameschi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2016 il cons. Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli avvocati Francesco Augusto De Matteis per Agilla Immobiliare s.n.c., Lietta Calzoni per il Comune di Passignano sul Trasimeno, Goffredo Gobbi per le parti private appellate. Nessuno è comparso per la Etruria Leasing s.r.l.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. (Ricorso n. 4654/2011). Il signor Madero Costa, proprietario di un terreno nel Comune di Passignano sul Trasimeno, ha chiesto - con ricorso principale e motivi aggiunti - l’annullamento del permesso di costruire n. 92 del 22 settembre 2009, rilasciato alla società Etruria Leasing s.p.a. per l’edificazione di un capannone destinato ad autofficina in un’area non lontana da quella di sua proprietà.
2. Con sentenza 28 marzo 2011, n. 90, il T.A.R. per l’Umbria, sez. I, ha accolto il ricorso, ritenendo l’opera in contrasto con la destinazione di zona - secondo la previsione dell’art. 40 delle N.T.A. al P.R.G. locale - (“asservimento ad attività di interesse pubblico nel campo dei trasporti” e non a qualunque attività produttiva, anche se non finalizzata per sua natura al pubblico servizio), ferma restando la facoltà dall’Amministrazione di rivalutare, nell’ambito della propria discrezionalità, l’attuale opportunità della destinazione in questione.
3. Contro la sentenza ha interposto appello la società Agilla Immobiliare s.n.c., già intervenuta ad opponendum nel giudizio di primo grado per far valere il proprio interesse formale e sostanziale - come parte utilizzatrice e proprietaria finale - a seguito del contratto di locazione finanziaria stipulato con l’Etruria Leasing e finalizzato alla realizzazione del fabbricato in contestazione.
4. L’Agilla sostiene che:
a) indiscussa la legittimazione ad agire, rappresentata dalla vicinitas, il ricorso introduttivo sarebbe inammissibile per carenza di interesse. Tenuto conto della vocazione edificatoria dell’area, il ricorrente non avrebbe dimostrato un interesse personale, diretto, concreto e attuale a opporsi all’intervento assentito, che si distinguerebbe da un tipo di intervento pacificamente ammesso, anche con caratteristiche strutturalmente identiche (quale, ad es., una stazione ferroviaria o uno scalo merci), solo per la destinazione d’uso del fabbricato oggetto del permesso;
b) nel merito, contesta la ricostruzione della normativa urbanistica comunale fatta dalla sentenza, che sarebbe viziata da un’impostazione “parapubblicistica” in contrasto, innanzi tutto, con l’art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444. Questo (che definisce le zone omogenee F come “le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”) affiderebbe al pianificatore comunale la specificazione dell’interesse medesimo, senza limitare affatto le destinazioni d’uso a quelle comportanti l’asservimento a finalità pubbliche. Nel caso concreto, un’analisi dettagliata delle N.T.A. locali - nella parte in cui disciplinano le zone F e, più specificamente, le sottozone FM, in cui ricade l’edificio in questione - dimostrerebbe che il pianificatore comunale avrebbe assunto, per tutte le zone F, una definizione ampia dell’interesse generale, tale da consentire nella zona in questione anche attività imprenditoriali private, purché orientate all’interesse generale medesimo. L’elencazione delle attività ammesse secondo l’art. 40 delle N.T.A. sarebbe puramente esemplificativa e comunque, anche nella sua formulazione letterale, non renderebbe illegittima l’installazione di un’autofficina, tenuto conto che questa esercita anche funzioni in un certo senso pubbliche (come la revisione dei veicoli) e sarebbe comunque integrata nel sistema di mobilità misto pubblico-privato, tipico del nostro Paese. Infine, l’art. 9 delle N.T.A. consentirebbe la costruzione in zona F di edifici a destinazione “produttivo - artigianale”, purché nei limiti del 5%, il che escluderebbe ogni pretesa incompatibilità radicale fra la destinazione di zona e l’edificazione di un manufatto quale quello contestato (mai sarebbe stata adombrata la violazione del limite quantitativo ricordato).
5. L’Agilla ha anche chiesto la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza impugnata, argomentando il pregiudizio dall’avvenuta ultimazione dell’intervento.
6. Su questa considerazione, la Sezione ha accolto la domanda cautelare con ordinanza 20 luglio 2011, n. 3150.
7. Il signor Coscia si è costituito in giudizio per resistere all’appello, contestandone gli argomenti:
a) in quanto proprietario di un fondo contiguo (nonché titolare di un diritto di servitù su un fondo vicino), egli si troverebbe in una situazione di stabile collegamento con l’area in questione e avrebbe un interesse giuridicamente protetto a far valere l’osservanza delle prescrizioni urbanistiche, la violazione delle quali comporterebbe una rilevante, pregiudizievole alterazione del precedente assetto edilizio;
b) sarebbe erronea la ricostruzione della normativa urbanistica comunale fatta dall’appello: questo ignorerebbe la definizione delle zone F data dall’art. 11 delle N.T.A. (quelle “destinate al generale uso pubblico”), che si riverbererebbe sull’<<interesse generale>> richiamato dall’art. 40 e, quanto all’art. 9, consentirebbe la realizzazione di strutture produttivo - artigianali solo se ordinate a quell’uso. Nelle sottozone FM, qualunque utilizzo dei terreni a fini edificatori dovrebbe servire a un interesse generale e collettivo, e tale non sarebbe certo quello assolto da un’officina meccanica, come indicherebbe anche a contrario l’ammissibilità dei “ricoveri” e delle “officine di mezzi pubblici”. Agli insediamenti per le attività artigianali e il commercio all’ingrosso l’art. 28 delle N.T.A. destinerebbe le sottozone D2, che circonderebbero l’area FM, oggetto del giudizio. La circostanza poi che tale area sarebbe stata classificata come D2 dal precedente P.R.G. sarebbe indice sicuro della volontà dell’Amministrazione di veder realizzati nell’area stessa interventi a finalità sociale, che, pur non escludendo l’attività d’impresa, non potrebbero ricomprendere anche quello in questione, destinato a venire incontro ai bisogni di una limitata clientela.
7.1. Il signor Coscia ripropone poi espressamente - a norma dell’art. 101, comma 2, c.p.a. - i motivi dichiarati assorbiti dal T.A.R.:
c) il fondo della controparte sarebbe gravato da un diritto di servitù di non edificare, se non entro limiti assai ristretti. Benché scaturente da una clausola contenuta in un contratto di compravendita stipulato tra il proprio dante causa e un terzo, in relazione a un terreno limitrofo, tale vincolo - espressamente costituito erga omnes e poi trascritto - varrebbe a favore dei proprietari di tutti fondi confinanti, nei cui confronti sarebbe irrilevante la successiva rinunzia al diritto, fatta dagli eredi del venditore con effetti evidentemente limitati alle aree in proprietà. L’Amministrazione, a ciò espressamente diffidata, avrebbe dovuto tenere conto di questa circostanza e negare il rilascio del permesso di costruire in applicazione dell’art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, secondo la lettura che ne darebbe il Consiglio di Stato;
d) il verbale della seduta della competente Commissione comunale, all’esito della quale sarebbe stato emesso il parere favorevole sul progetto presentato, mancherebbe della sottoscrizione del presidente; invano la Commissione avrebbe preteso di rimediare al vizio con un successiva delibera del 2010, cosiddetta “di ratifica” della precedente. Il parere, inoltre, non sarebbe stato preceduto da quello dell’A.S.L. e sarebbe stato adottato con il voto di un commissario che, per avere redatto la relazione geologica al progetto, sarebbe stato in palese conflitto di interessi;
e) infine - come attesterebbe una perizia in atti - la modifica della quota del piano di campagna avrebbe superato il limite di m. 1,50, previsto dal regolamento edilizio comunale. Il riporto, per di più, sarebbe stato realizzato abusivamente e con materiale tossico.
8. La società Etruria Leasing ha proposto appello incidentale - a norma degli artt. 96 c.p.a. e 333 c.p.c. - nei confronti della sentenza di primo grado. L’appello incidentale si sviluppa secondo le linee di quello principale. In particolare, contesta la tesi che l’interesse generale si identifichi necessariamente con quello pubblico: l’individuazione del bisogno da soddisfare sarebbe rimessa all’Amministrazione, in relazione concreta con il territorio. Nel caso di specie, andrebbe valorizzata la posizione del terreno, situato al confine tra un'importante strada statale e l’ingresso della superstrada E45, per cui la realizzazione dell’autofficina sarebbe coerente con l’interesse generale alla mobilità.
9. Anche il Comune di Passignano sul Trasimeno, non condividendo la sentenza di primo grado, si è costituito in giudizio per esporre le proprie ragioni, sulla falsariga degli appellanti.
10. Le parti hanno successivamente depositato numerose memorie, con le quali ribadiscono le rispettive ragioni e, allegando documentazione varia, danno conto degli sviluppi successivi della vicenda.
11. Si è appreso così che, a seguito di un’iniziativa delle società qui appellanti, il Comune - con delibera n. 59 del 22 dicembre 2012 - ha adottato una variante specifica al proprio P.R.G., modificando la denominazione della zona interessata (da FM a FM 10) e destinandola anche all’insediamento di impianti di distribuzione di energia elettrica per veicoli a trazione elettrica nonché di officine e carrozzerie per la riparazione di mezzi privati o pubblici, centro revisione di veicoli privati o pubblici ed esposizione e vendita di veicoli (si vedano i documenti depositati in data 1° luglio 2014).
12. Secondo il signor Coscia (memoria prodotta in data 7 luglio 2014), la delibera sarebbe affetta da svariate illegittimità; pertanto egli ha provveduto a impugnarla di fronte al T.A.R. dell’Umbria (ricorso n. 43/2013).
13. Con ordinanza collegiale 11 novembre 2014, n. 5536, la Sezione, ritenendo che l’esito di tale giudizio, concernente uno sviluppo successivo della medesima vicenda, fosse potenzialmente suscettibile di riverberare i suoi effetti sulla presente controversia, ha sospeso il giudizio in corso, anche in vista di una sua possibile trattazione congiunta insieme con l’eventuale appello proposto contro la decisione che il Tribunale regionale avrebbe reso sul nuovo ricorso.
14. Successivamente al deposito di tale decisione (per la quale vedi meglio infra), il signor Coscia ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione.
Le parti hanno depositato ulteriori memorie (1° aprile, 5 agosto e 5 settembre scorsi), con le quali richiamano le precedenti argomentazioni.
15. La Agilla e il Comune insistono sul carattere a loro dire logicamente prioritario della decisione sull’appello n. 4654/2011.
16. (Ricorso n. 4840/2011). Con separati ricorsi, i signori Vincent Rameschi, in proprio e quale legale rappresentante dell’impresa individuale Rameschi Auto di Rameschi Guido erede Rameschi Vincenti, e Madero Coscia hanno impugnato la delibera n. 59/2012 del Consiglio comunale di Passignano, di cui prima si è detto, e, con motivi aggiunti, il permesso di costruire n. 27 del 15 marzo 2011.
17. Con sentenza 19 gennaio 2016, n. 23, il T.A.R. per l’Umbria, riuniti i gravami, li ha accolti, dopo avere respinto alcune eccezioni processuali, e ha annullato la delibera impugnata.
18. Il Tribunale regionale ha ritenuto che fosse illegittimo il ricorso allo speciale procedimento di variante urbanistica semplificata (previsto dell’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 8, e prima ancora dall’abrogato art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 47), che sarebbe utilizzabile solo per impianti ancora da realizzare o per l’ampliamento di edifici già esistenti e non anche - avendo le norme carattere eccezionale e derogatorio - per impianti già interamente edificati senza necessità di alcun ampliamento su altre aree edificabili. Nella specie, la prevista attività di distribuzione di energia per i veicoli a trazione elettrica in sede di rilascio del permesso di costruire in variante n. 27/2011 esisterebbe solo sulla carta, perché la contro interessata avrebbe solo depositato copie di preventivi chiesti a ditte specializzate; mentre poi la variante semplificata non potrebbe valere per l’ampiamento di impianti che non siano pienamente compatibili con la destinazione di zona impressa dallo strumento urbanistico generale, circostanza che non potrebbe affermarsi nel caso di specie. In realtà obiettivo della variante semplificata sarebbe stato quello di sanare la dubbia conformità urbanistica del capannone contestato: una tale finalità, estranea alla ratio del d.P.R. n. 160/2010, concreterebbe, assieme alla violazione di legge, il vizio di eccesso di potere per sviamento della funzione tipica.
19. La delibera impugnata (come pure la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi) sarebbe inoltre affetta da difetto di istruttoria e di motivazione, per non avere tenuto conto delle perplessità sollevate in sede di Conferenza dalla Provincia di Perugia, e il vizio non sarebbe sanato dall’assenso successivamente espresso dalla medesima Provincia in data 28 settembre 2012.
20. Il Comune ha interposto appello contro la sentenza deducendo sotto tre diversi profili l’error in iudicando:
a) mancato accoglimento dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di notifica alla Provincia. Questa, ente delegato dalla Regione Umbria all’approvazione degli strumenti urbanistici, nell’ambito della procedura di variante semplificata non esprimerebbe un semplice parere endoprocedimentale, ma eserciterebbe una funzione decisoria, tanto è vero che il suo diniego comporterebbe il definitivo arresto procedimentale. In quanto l’assenso della Provincia costituirebbe un antecedente provvedimentale necessario, la variante – esito conclusivo del procedimento – sarebbe un atto complesso, risultante dalla confluenza di due volontà paritetiche (Comune e Provincia), sicché quest’ultima avrebbe dovuto essere necessariamente chiamata in giudizio, pena altrimenti l’inammissibilità del ricorso;
b) errata interpretazione dell’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010. Tenendo conto delle caratteristiche peculiari del S.U.A.P. (ai sensi dell’art. 2 del d.P.R.), nulla impedirebbe di utilizzare la procedura dell’art. 8 per l’ampliamento di attività produttive esercitate all’interno di un fabbricato preesistente. Sarebbe irrilevante il mancato avvio dell’attività di distribuzione di energia elettrica (circostanza di mero fatto) e infondata la critica della finalità sostanzialmente sanante rivolta alla delibera impugnata, posto che allo stato il permesso di costruire n. 92/2009 sarebbe formalmente valido ed efficace anche in forza dell’ordinanza cautelare della Sezione n. 3150/2011;
c) errato accoglimento della censura di difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto l’assenso espresso dalla Provincia in sede di Conferenza di servizi avrebbe fatto venir meno qualunque specifico onere motivazionale.
21. I signori Rameschi e Coscia si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello con memorie sostanzialmente identiche nel contenuto, con le quali anche rinnovano espressamente e dettagliatamente i motivi di censura proposti in primo grado e non accolti o non esaminati dal T.A.R.
22. Il Comune ha replicato con memoria depositata il 15 settembre scorso, con la quale fra l’altro imputa alle controparti la violazione del dovere di sinteticità degli scritti difensivi.
23. All’udienza pubblica del 6 ottobre 2016, entrambi gli appelli sono stati chiamati e trattenuti in decisione.
24. In via preliminare il Collegio:
a) riunisce gli appelli, stante la loro evidente connessione soggettiva e oggettiva;
b) osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio.
25. L’appello n. 4564/2011 è infondato, come infondato è l’appello incidentale della Etruria Leasing.
25.1. Quanto al primo motivo, non ha pregio l’eccezione di carenza di interesse in capo all’originario ricorrente, già vagliata e respinta dal T.A.R. e riproposta in questo grado di giudizio.
25.1.1. Che la regola sancita dall’art. 31, nono comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (secondo cui “chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”) non abbia inteso introdurre una forma di azione popolare, è affermazione troppo consolidata per richiedere il sostegno di specifici precedenti.
25.1.2. Sebbene l’art. 31 sia stato formalmente abrogato dall’art. 136, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380 del 2001, in ordine all’impugnazione dei titoli edilizi - secondo l’orientamento ormai consolidato di questo Consiglio di Stato, che da quella disposizione si sviluppa - deve essere riconosciuta una posizione qualificata e differenziata solo in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di "stabile collegamento" con la stessa. Di conseguenza, è legittimato a impugnare il titolo edilizio ad altri rilasciato il soggetto in questa situazione che, dolendosi del mancato rispetto di una servitù di non edificazione gravante sul terreno della controparte e della perdita di valore di mercato dell’immobile di proprietà, censuri l’alterazione dello stato dei luoghi e la violazione dell’ordine urbanistico, indipendentemente dalla circostanza dell’aver fornito la prova che i lavori contestati abbiano provocato uno specifico danno e, in particolare, una diminuzione del valore economico dei beni, costituendo questa una questione di merito irrilevante sulla condizione dell'azione (cfr. per tutte, in termini, sez. VI, 15 giugno 2010, n. 3744; sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3596; sez. IV, 18 novembre 2014, n. 3596; sez. IV, 12 novembre 2015, n. 5160; sez. IV, 6 giugno 2016, n. 2395; sez. IV, 26 luglio 2016, n. 3330).
25.1.3. In definitiva, non è consentito al giudice di anticipare alla fase dello scrutinio della sussistenza dell’interesse (e della legittimazione) a ricorrere la verifica del rispetto o meno dell'assetto prodotto dall'intervento contestato, perché è sufficiente l'astratta prospettazione della suscettibilità del contrasto con siffatto assetto ad arrecare pregiudizio a coloro che siano titolari di immobili ubicati nella zona ovvero che con la stessa abbiano comunque, anche a titolo diverso, uno stabile collegamento a consentire di riconoscerne l’interesse, oltre che la legittimazione attiva, al ricorso giurisdizionale avverso le scelte compiute (cfr. sez. IV, 12 giugno 2013, n. 3257).
25.2. Parimenti infondata è la seconda censura.
25.2.1. Nel testo all’epoca vigente, l’art. 40 delle N.T.A. al P.R.G. del Comune consentiva nella sottozona FM l’allocazione di “attrezzature per i servizi della mobilità del tipo stazioni ferroviarie e scalo merci, autostazioni, autoparchi, ricoveri e officine di mezzi pubblici, aree di servizio statali, ecc.”.
25.2.2. Il Collegio condivide pienamente le considerazioni del T.A.R. secondo cui la formulazione letterale della norma è inequivoca ad assentire nella sottozona le sole attività di interesse pubblico nel settore dei trasporti.
25.2.3. Gli argomenti addotti in contrario dagli appellanti non sono risolutivi. Indiscusso che l’art. 2 del d.m. n. 1444/1968 definisce le zone F come “destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale, sia pubblici che privati” e che l’art. 9 delle N.T.A. consente la costruzione in zona F di edifici a destinazione “produttivo - artigianale”, purché nei limiti del 5% (in limitata deroga alla previsione generale dell’art. 28 delle N.T.A., che in linea di principio insedia le attività artigianali alla sottozona D1), nulla certo impedisce al pianificatore comunale di ritagliare all’interno dell’ambito generale, secondo una valutazione ragionevole, specifiche sottozone (qui: FM) orientate ad attività non di generico interesse generale, ma di interesse pubblico.
25.2.4. E, nonostante quanto asserito dagli appellanti, tale certo non può dirsi una autofficina, che, sebbene soddisfi anche un interesse della collettività (come peraltro qualunque attività industriale, commerciale, artigianale o professionale, per natura sua destinata al servizio di bisogni di terzi, cioè del pubblico), non perde per ciò solo la sua natura meramente privata.
25.3. Per ragioni di economia processuale, non occorre esaminare le ulteriori censure formulate dal signor Costa avverso il provvedimento impugnato, che restano assorbite (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).
26. Del pari infondati sono i motivi dell’appello n. 4840/2016.
26.1 Non ha pregio il primo motivo, con il quale il Comune appellante rinnova un’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, già rigettata dal T.A.R. e fondata sull’omessa notifica alla Provincia di Perugia dell’atto introduttivo del giudizio.
26.1.1. Condividendo pienamente le osservazioni del Tribunale regionale sul punto, il Collegio è dell’avviso che il modulo procedimentale prefigurato dall’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010 sia strutturalmente analogo - per quanto qui interessa - a quello a suo tempo previsto dall’abrogato art. 5 del d.P.R. n. 447/1998, sicché può essere utilmente richiamata per l’uno la giurisprudenza formatasi sull’altro.
26.1.2. La necessità dell’assenso regionale, espressa nella disposizione dell’art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 160/2010, era infatti implicita in quella dell’art. 5, comma 2, del d.P.R. n. 447/1998, perché, se non era richiesta l'approvazione della Regione, le attribuzioni di quest’ultima erano comunque fatte salve dalla partecipazione alla conferenza di servizi nei termini previsti dall'articolo 14, comma 3 bis, della legge 7 agosto 1990, n. 24, nel testo all’epoca vigente.
26.1.3. Deve dunque dirsi che:
a) benché l’assenso della Regione (o dell’ente delegato, nel caso di specie la Provincia) sia essenziale al completamento dell’iter (art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 160/2010), la Regione stessa è solo uno dei soggetti pubblici che prendono parte alla Conferenza di servizi contemplata dalle disposizioni ricordate;
b) il parere regionale ha natura di atto endo o infra procedimentale, la cui efficacia vincolante non incide sulla natura propria di questo, che - come detto - rimane un atto interno nell’ambito di un procedimento unico. Solo il parere contrario, producendo un arresto definitivo che termina nella sostanza il procedimento, ha un’autonoma efficacia lesiva, riveste carattere provvedimentale e, in quanto tale, può essere immediatamente impugnato dal destinatario (per una problematica analoga - riguardo al ruolo dell’autorizzazione paesaggistica nel procedimento di rilascio di un titolo edilizio - Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2008, n. 2903; sez. IV, 12 febbraio 2015, n. 738);
c) l’atto conclusivo del procedimento che si articola nella Conferenza non ha carattere decisorio ma costituisce una proposta di variante dello strumento urbanistico (espressamente l’art. 5, comma 2, del d.P.R. n. 447/1998; implicitamente l’art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 160/2010);
d) secondo entrambi le disposizioni ora citate, la deliberazione definitiva - nel senso di aderire o no a tale proposta - spetta al Consiglio comunale (Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2011, n. 4768; sez. IV, 2 ottobre 2012, n. 5187; sez. V, 11 aprile 2013, n. 1972; sez. IV, 26 maggio 2014, n. 2667);
e) il Comune è dunque la sola Autorità emanante, necessariamente destinata a essere evocata in giudizio.
f) poiché alla Regione (o alla Provincia) non è attribuito nell'ambito del procedimento alcun potere decisorio, non è necessario notificare ad essa la domanda impugnatoria della deliberazione del Consiglio comunale che approva la variante del P.R.G. in forma semplificata, e parimenti, essendo un atto endoprocedimentale l'assenso da essa espresso alla variante nel corso della Conferenza di servizi, non occorre neppure che lo stesso venga impugnato (Cons. Stato, n. 2667 del 2014, cit.).
26.1.3. Da ciò, appunto, il rigetto dell’eccezione.
26.2. E’ anche infondato il secondo motivo.
26.2.1. Per giurisprudenza costante, la procedura semplificata di variante urbanistica ha carattere eccezionale e derogatorio della disciplina generale, sicché non può trovare applicazione al di fuori delle ipotesi specificamente previste dalla norma, e i presupposti fattuali, da cui si assume nascere l’esigenza di tale variante, vanno accertati con in modo oggettivo con il dovuto rigore (Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2006, n. 1038; sez. IV, 25 giugno 2007, n. 3593; sez. IV, 15 luglio 2011, n. 4308; sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 27).
26.2.2. Secondo la normativa vigente, la variante semplificata può essere adottata “nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti, fatta salva l'applicazione della relativa disciplina regionale” (art. 8 del d.p.r. n. 160/2010, cit.).
26.2.3. Nel caso di specie, è noto che il capannone industriale preesisteva e non è stata data alcuna convincente spiegazione circa l’effettiva necessità di un ampliamento degli spazi per l’attività di distribuzione di energia per i veicoli a trazione elettrica.
26.2.4. Sembra piuttosto doversi dire che il Comune, messo sull’avviso dall’ordinanza cautelare della Sezione n. 3150/2011 (che, resa in relazione al ricorso n. 4654/2011, ha accolto la domanda cautelare, ma al solo scopo di mantenere la res integra, considerando tuttavia prima facie la sentenza appellata esente dalle censure proposte), abbia inteso utilizzare la speciale procedura della variante semplificata per un fine improprio, cioè quello di sanare un insediamento abusivo.
26.2.5. Sono dunque fondate le censure di violazione di legge e di eccesso di potere per sviamento dalla funzione tipica, sicché il secondo motivo dell’appello va parimenti respinto.
26.3. Tanto premesso, non occorre neppure esaminare il terzo motivo del gravame, essendo acclarata l’illegittimità del provvedimento impugnato. Tale motivo, per ragioni di economia processuale, resta perciò assorbito (Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).
27. Dalle considerazioni che precedono discende che entrambi gli appelli sono infondati e vanno perciò respinti, con conferma delle sentenze impugnate, come pure va respinto l’appello incidentale.
28. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: fra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).
29. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
30. Considerata la complessità della controversia e, quanto al ricorso n. 4840/2011, tenuto conto del mancato rispetto, nelle difese delle parti appellate, del principio di sinteticità degli atti processuali prescritto dall’art. 3, comma 2, c.p.a. (si veda sul punto Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2016, n. 3372), sussistono giustificate ragioni per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:
a) riunisce gli appelli;
b) respinge gli appelli principali;
c) respinge l’appello incidentale;
d) per l'effetto, conferma le sentenze impugnate;
d) compensa fra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Carlo Schilardi, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppe Castiglia Filippo Patroni Griffi
IL SEGRETARIO
