Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1597, del 3 aprile 2014
Urbanistica.Piano di lottizzazione e legittimo affidamento

Il piano di lottizzazione deve ritenersi perfezionato definitivamente soltanto con la stipula dell'apposita convenzione, dalla quale decorre il termine decennale di efficacia del piano. In conseguenza, non essendosi mai completato il procedimento di formazione dello strumento attuativo, ovvero la convenzione di lottizzazione non era mai stata approvata definitivamente dalla Regione e dal Comune e, soprattutto, non stata mai stata sottoscritta, non poteva ravvisarsi alcun legittimo affidamento negli appellanti che poteva derivare solo dalla stipula della relativa convenzione. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01597/2014REG.PROV.COLL.

N. 07693/2006 REG.RIC.

N. 07694/2006 REG.RIC.

N. 07695/2006 REG.RIC.

N. 07696/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7693 del 2006, proposto da: 
Besana Giampaolo, rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Gattamelata, Giuseppe Sala, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore 22; Benzoni Romilda, Boffi Alessio, De Min Carlo, Giorgetti Pierluigi, Impresa Mauri Taverio di Luigi Mauri e C. S.a.s.;

contro

Comune di Meda; Regione Lombardia, rappresentato e difeso dagli avv. Piera Pujatti, Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;

sul ricorso numero di registro generale 7694 del 2006, proposto da: 
Besana Giampaolo, rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Gattamelata, Giuseppe Sala, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore 22; Monguzzi Francesca, Oleari Paolo, Busnelli Piero Ambrogio, Impresa Mauri Taveriod i Luigi Mauri e C. S.a.s.;

contro

Comune di Meda; Regione Lombardia, rappresentato e difeso dagli avv. Piera Pujatti, Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;

sul ricorso numero di registro generale 7695 del 2006, proposto da: 
Besana Giampaolo, rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Gattamelata, Giuseppe Sala, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore 22; Monguzzi Francesca, Oleari Paolo, Busnelli Piero Ambrogio, Impresa Mauri Taverio di Luigi Mauri e C. S.a.s.;

contro

Comune di Meda; Regione Lombardia, rappresentato e difeso dagli avv. Piera Pujatti, Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;

sul ricorso numero di registro generale 7696 del 2006, proposto da: 
Besana Giampaolo A Nome di Besana Riccardo, rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Gattamelata, Giuseppe Sala, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore 22; Giorgetti Perluigi, Benzoni Romilda, Boffi Alessio, Impresa Mauri Taveriod i Luigi Mauri e C. S.a.s., De Min Carlo, Balzarotti Paola;

contro

Comune di Meda; Regione Lombardia, rappresentato e difeso dagli avv. Piera Pujatti, Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;

per la riforma

-- quanto al ricorso n. 7693 del 2006 della sentenza del T.a.r. Lombardia - Milano: Sezione II n. 01093/2005, resa tra le parti, concernente modifiche di ufficio al nuovo PRG;

-- quanto al ricorso n. 7694 del 2006 della sentenza del T.a.r. Lombardia - Milano: Sezione II n. 01092/2005, resa tra le parti, concernente modifiche di ufficio al nuovo PRG;

-- quanto al ricorso n. 7695 del 2006 della sentenza del T.a.r. Lombardia - Milano: Sezione II n. 01091/2005, resa tra le parti, concernente modifiche di ufficio al nuovo PRG;

-- quanto al ricorso n. 7696 del 2006 della sentenza del T.a.r. Lombardia - Milano: Sezione II n. 01090/2005, resa tra le parti, concernente modifiche di ufficio al nuovo PRG.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2014 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati Gattamelata e Granara (su delega di Tedeschini);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli appellanti, proprietari di alcune aree site nel comune di Meda che in precedenza erano state interessate dal Piano di lottizzazione denominato “Colombera” adottato dal C.C. il 27.2.1986:

-- con i primi due appelli, n. 7693/2006 e n. 7694/2006, di identico contenuto, chiedono l’annullamento rispettivamente delle sentenze n. 1093/2005 e n. 1092/2005, del tutto identiche con le quali il T.A.R. Lombardia ha respinto il loro ricorso avverso la deliberazione della Giunta Regionale in data 2.10.1998 n. 38739, recante proposta di modificazioni di ufficio e con la perimetrazione del territorio del Parco nell’ambito del nuovo PRG adottato dal Comune di Meda e la deliberazione del Consiglio Comunale di Meda n. 100 del 26.11.1998 con cui è stata accolta la predetta proposta regionale ed approvate modifiche al PRG che sarebbero state in contrasto con il Piano di Lottizzazione precedentemente approvato;

-- con i secondi appelli n. 7695/2006 e n. 7696/2006 chiedono l’annullamento delle due sentenze del T.A.R. Lombardia n. 01091/2005 e n. 01090/2005, con cui – sulla base delle stesse considerazioni, sono stati respinti i due successivi ricorsi per l’annullamento della delibera del C.C. n.32 del 9.5.1994 di adozione definitiva delle predette modifiche di ufficio al nuovo PRG.

Le sentenze sono ancorare alle medesime considerazioni per cui:

-- la precedente previsione dell’area destinata a Parco era immediatamente vincolante per il Comune, il quale, in ogni caso, legittimamente poteva far luogo ad una la condotta anticipatoria della tutela di tale area;

-- la determinazione di un’area destinata a parco in base ad uno di uno strumento urbanistico sovra-comunale non poteva essere considerata una previsione subordinata o sullo stesso piano dello strumento urbanistico dell’amministrazione comunale;

-- il provvedimento sarebbe stato giustificato dalla necessità tutelare l’area da destinare a Parco;

-- non corrisponderebbe a verità l’assunto per cui l’area in questione avrebbe avuto tale destinazione solo per ragioni strumentali dirette alla non edificazione, e non avrebbe effettivamente una vocazione agricola in quanto la giurisprudenza ha infatti da tempo chiarito che la destinazione di un'area a zona agricola non dipende necessariamente dalla relativa vocazione ma può essere sorretta dalla scelta discrezionale, e motivata sul piano generale, di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in date direzioni ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell'assetto territoriale (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 1 ottobre 1997, n. 1059);

-- non vi sarebbe stata alcuna disparità di trattamento, in quanto se i ricorrenti non essendo agricoltori non avrebbero potuto edificare nemmeno nei limiti previsti per tale tipo di zona, nulla avrebbe impedito loro di dedicarsi a tale attività, con tutte le conseguenze del caso;

-- il Piano Lottizzazione invocato non è stato mai oggetto della stipula di una convenzione, sicché non poteva ravvisarsi alcuna contraddittorietà con precedenti atti;

-- l’amministrazione comunale, non aveva alcun obbligo di motivare la propria scelta, in relazione al PdL esistente, in quanto, come documentato in atti, si trattava di piano che non aveva avuto alcun seguito, dopo l’intervento sostanzialmente reiettivo della Regione.

Tutti gli appelli sono analogamente affidati alla deduzione di due sostanzialmente motivi relativi all’illegittimità dei diversi provvedimenti impugnati in primo grado sotto il profilo del travisamento dei fatti e dello sviamento.

La Regione Lombardia si è formalmente costituita in giudizio e con memoria per la discussione ha eccepito in linea preliminare il sopravvenuto difetto di interesse e, nel merito l’infondatezza di tutti i ricorsi.

Gli appellanti con le proprie memorie per la discussione e di ulteriore replica hanno di molto ampliato le loro argomentazioni sotto ulteriori profili ed insistito per l’annullamento della decisione impugnata in accoglimento dei loro gravami di primo grado.

Chiamati all'udienza pubblica del 4 febbraio 2014, uditi i patrocinatori delle parti, le cause sono state ritenute in decisione.

DIRITTO

____1.§. Ai sensi dell’art. 70 del c.p.a. deve disporsi la riunione degli appelli di cui in epigrafe, essendo evidente la connessione oggettiva e soggettiva dei predetti gravami.

___2.§. Può prescindersi poi dall’esame delle eccezioni e delle questioni preliminari relative alla sussistenza del requisito dell’attualità dell’interesse stante l’evidente inammissibilità ed altresì l’infondatezza di tutti gli appelli.

___ 3.§. Nel merito gli appellanti innanzitutto premettono che il loro Piano di Lottizzazione fu adottato con delibera del consiglio comunale del Comune di Meda n. 41/1986 ed approvato dal Comune con la delibera G.M. n. 66/1987 ed era stato trasmesso alla regione Lombardia ai sensi dell'articolo 3 della L.R. n. 14/1984.

La Regione Lombardia, con nota 21 438 del 18 ottobre 1988 aveva restituito il predetto piano di lottizzazione invitando l'amministrazione medesima a verificare la compatibilità dell'insediamento proposto sia con la propria programmazione che con la pianificazione del parco locale di interesse sovra-comunale "Brughiera Briantea".

Successivamente con la delibera C.C. n. 32 del 9 maggio 1997 il Comune aveva adottato il nuovo PRG nell'ambito del quale i loro terreni a destinazione residenziale compresi nel Piano di Lottizzazione in precedenza approvato, erano stati destinati a “zona agricola”.

___ 4.§. I motivi possono essere comunque esaminati unitariamente in quanto attengono ad un unico nucleo problematico.

___ 4.§.1. Con il primo motivo si assume che nonostante il carattere sostanzialmente reiettivo dell'intervento regionale sul suolo sul loro progetto di piano di lottizzazione, tale decisione sarebbe stata formalmente comunicata agli odierni appellanti.

L'unica comunicazione sarebbe stata la nota del 18 ottobre 1988 con cui si dava notizia che la regione Lombardia aveva incaricato il Comune di verificare la compatibilità dell'insediamento proposto la pianificazione del parco locale.

___ 4.§.2. Con il secondo motivo si lamenta che le scelte urbanistiche laddove sacrificano le posizioni dei privati, costituiscono espressione di discrezionalità che però sono condizionate dall'obbligo, in relazione all’affidamento generato nel privato, di esternare le ragioni della scelta specifica.

L'amministrazione in sede di elaborazione ed elaborazione di un nuovo strumento urbanistico ha il potere di modificare la disciplina dell'area per cui era stata presentato un piano di lottizzazione, purché sussistano evidenti e concrete ragioni urbanistiche che rendano necessario modificare una destinazione sulla quale si è consolidato una situazione di affidamento.

Nel caso di specie la variante sarebbe stata peggiorativa delle posizioni nascenti dall'affidamento dell'approvazione del piano di lottizzazione; non sarebbe sorretta da alcuna motivazione e non sarebbe stato fatto alcun bilanciamento comparativo degli interessi contrapposti in violazione dei più elementari canoni di buona amministrazione

___ 5.§. Come è immediatamente evidente dal confronto tra le argomentazioni della sentenza ed i motivi di gravame, tutti gli appelli sono in primo luogo inammissibili.

___ 5.§.1. Il giudizio di appello, come è noto, non è un iudicium novum, in quanto la cognizione del giudice è limitata alle deduzioni dell'appellante che mediante l'enunciazione di specifici motivi di erroneità della statuizione del giudice di primo grado. Pertanto è inammissibile l'atto di appello che si limita, come nel caso in questione, alla mera riproposizione dei motivi diretti avverso i provvedimenti impugnati in primo grado, senza sviluppare alcuna confutazione volte ad incrinare il fondamento logico-giuridico delle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata.

Nel caso in esame è evidente che gli appellanti si sono limitati a riproporre gli stessi motivi di doglianza già dedotti avverso l’inserimento nel Parco e disattesi dal primo giudice, senza indicare le ragioni per le quali le conclusioni cui quest'ultimo è pervenuto non sono condivisibili (cfr. Consiglio St. Sez. III 4/09/2013 n.4431; Cons. St., sez. V, 9.4.2013, n. 1915; Consiglio St. Sez. V 14/05/2012 n. 2745).

Tutti gli appelli, in relazione a tale profilo si appalesano dunque inammissibili.

___ 5.§.2. Inammissibili, perché introdotte con memoria non notificata, sono poi le ulteriori considerazioni di cui alla memoria del 18.12.12014 con cui gli appellanti cercano di, per così dire di “aggiustare il tiro”, specificando ed ampliando le proprie argomentazioni, e reiterando l’istanza risarcitoria presentata in primo grado ma non presente negli atti introduttivi.

___ 6.§. Per ragioni di giustizia sostanziale si deve comunque rilevare che i tutti motivi dedotti comunque infondati.

Il primo motivo appare sostanzialmente del tutto inconferente in quanto gli appellanti pur avendo avuto conoscenza solo nel 1988 del precedente sostanziale respingimento del loro P.d.L. adottato dal C.C. il 27.2.1986 né l’hanno gravata e né hanno diffidato il Comune a concludere il procedimento, come avrebbero potuto e dovuto fare a tutela delle proprie posizioni.

A contrastare poi le tesi dell’appellante di cui al secondo motivo appare poi decisivo il rilievo per cui il piano di lottizzazione deve ritenersi perfezionato definitivamente soltanto con la stipula dell'apposita convenzione, dalla quale decorre il termine decennale di efficacia del piano.

In conseguenza, non essendosi mai completato il procedimento di formazione dello strumento attuativo, nel caso in esame, la convenzione di lottizzazione non era mai stata approvata definitivamente dalla Regione e dal Comune e, soprattutto, non stata mai stata sottoscritta.

In tale direzione è rilevante che il Parco sovra-comunale della “Brughiera Briantea” era stato istituito per spontanea decisione dei comuni interessati che si erano appositamente consorziati, che avevano espresso la volontà e la necessità di tutelare l'ambiente riconosciute ai sensi della L.R. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86 “Piano generale delle aree regionali protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale” (come modificata dall’art. 6 della l.r. Lombardia 4 agosto 2011, n. 12).

Il Parco locale di interesse sovra-comunale -- a differenza dei parchi regionali e delle aree protette istituite dalla Regione -- comporta vincoli necessariamente finalizzati alla tutela del territorio, per cui una volta che il Comune di Meda aveva deciso di aderire all’iniziativa, è evidente che non essendovi – come visto alcun ostacolo delle precedenti lottizzazioni -- non si appalesava alcun particolare vincolo motivazionale.

Ora, dato che il Parco locale di interesse sovra-comunale “Brughiera Briantea” era stato riconosciuto con D.P.G.R. n. 284/Ec. del 11/7/1985 è evidente la coerenza sia della decisione della Regione e del Comune di proporre modifiche al nuovo PRG coerenti e conseguenti con l’intento di tutelare l’integrità del suo territorio.

Dato che il piano di lottizzazione poteva infatti diventare fonte dei diritti e di obblighi nei rapporti fra gli appellanti, in mancanza del giuridico consolidamento delle precedenti destinazioni residenziali dei loro terreni non poteva ravvisarsi alcun legittimo affidamento negli appellanti che poteva derivare solo dalla stipula della relativa convenzione.

Pertanto il Comune deve in conseguenza concordarsi con il TAR che non vi sussisteva alcuna necessità di particolare motivazione delle scelte urbanistiche del Comune.

Anche tale secondo profilo va dunque respinto.

___ 7.§. In conclusione tutti gli appelli vanno respinti perché inammissibili e comunque infondati.

Tuttavia, in considerazione della singolarità della vicenda in esame, le spese possono tuttavia essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:

___ 1. Dispone, ai sensi dell’art. 70 del c.p.a. la riunione di tutti i gravami,

___ 2. Respinge gli appelli come in epigrafe proposti perché inammissibili oltre che infondati.

___ 3. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Marzio Branca, Presidente FF

Nicola Russo, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Umberto Realfonzo, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)