Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2867, del 24 maggio 2013
Urbanistica.Piano di lottizzazione e vincolo paesaggistico

Il decreto ministeriale 1° agosto 1985, non può ritenersi comunque decaduto ai sensi dell’art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985, poiché ne permane l’effetto legale proprio del vincolo di inedificabilità relativa, che consegue alla dichiarazione del notevole interesse pubblico effettuata ai sensi dell'art. 1, numeri 3 e 4, della legge n. 1497 del 1939. Ne consegue che la trasformazione delle aree in questione deve essere autorizzata ai sensi dell'art. 7 della medesima legge. n. 1497 del 1939. Dunque è di tutta evidenza l’idoneità del vincolo ad imporsi sulla zonizzazione recata dal PUTT, che non solo è recessivo rispetto ad un preesistente vincolo di inedificabilità relativa, ma che deve essere interpretato con la necessaria clausola di salvezza di difformi espressioni di un potere più generale. Considerazione, questa, che precede e assorbe ogni altra valutazione generale circa l’inidoneità dei piani urbanistici territoriali o dei piani paesaggistici, i quali ultimi sono strumento di attuazione e non eventuale di revisione dei vincoli, a derogare ai vincoli stessi (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 02867/2013REG.PROV.COLL.

N. 08558/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8558 del 2011, proposto da: 
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Pineta Marinella s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Ernesto Sticchi Damiani, presso lo stesso elettivamente domicilitata in Roma, via Bocca di Leone, 78; 
Provincia di Taranto;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. 1058/2011, resa tra le parti, concernente piano di lottizzazione - vincolo paesaggistico.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società intimata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2013 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Nunziata e l’avvocato Sticchi Damiani.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il Ministero per i beni e le attività culturali chiede la riforma della sentenza con la quale il Tribunale amministrativo regionale della Puglia ha accolto il ricorso proposto dalla società Pineta Marinella s.r.l. avverso il parere dell’11 maggio 2010, reso, con esito negativo, dalla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici della provincia di Lecce nell’ambito della valutazione di incidenza ambientale di un piano di lottizzazione approvato con delibera della giunta comunale di Massafra il 27 luglio 2000.

I) La sentenza impugnata ha rilevato, preliminarmente, il carattere autonomamente lesivo del parere della Soprintendenza, secondo cui il progetto presentato appariva “del tutto contrario ai più elementari criteri di tutela e di valorizzazione del territorio, prefigurando uno scenario fortemente contrastante con i valori paesaggistici e naturalistici del sito, che ne risulterebbero gravemente ed irreversibilmente alterati”. Tale parere negativo, secondo il Tribunale amministrativo, è illegittimo in quanto applica un vincolo che, imposto con il decreto ministeriale 1° agosto 1985, pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 6 febbraio 1986, non può essere ritenuto esistente poiché l’art. 1-quinquies della legge 8 agosto 1985, n. 431 conferma solo i vincoli di inedificabilità imposti in attuazione dell’art. 2 del decreto ministeriale del 21 settembre 1984 (cosiddetto “decreto Galasso”) pubblicati sulla Gazzetta ufficiale prima dell’entrata in vigore della medesima legge n. 431 del 1985. Neppure, secondo il primo giudice, l’area può ritenersi vincolata dal Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio ( PUTT /P), approvato con delibera della Giunta regionale della Puglia n. 1748 del 15 dicembre 2000, posto che la stessa area è stata perimetrata nell’ambito dei territori costruiti, per i quali l’art. 5.02 delle norme di attuazione esclude la necessità di previa autorizzazione paesaggistica.

II) Con l’appello in esame il Ministero osserva che il decreto di vincolo del 1 agosto 1985 fa riferimento, nel preambolo, non solo al decreto ministeriale 21 settembre 1984 (cosiddetto Galasso) e al decreto-legge 27 giugno 1985, poi convertito dalla legge n. 431 del 1985, ma anche alla legge 29 giugno 1939, n. 1497 e al relativo regolamento. La tutela paesistica di cui alla legge n. 1497 del 1939, d’altra parte, non è ristretta a una categoria di immobili rigidamente determinata, ma si fonda sul potere dell’Amministrazione di individuare tutte le aree ritenute meritevoli di salvaguardia. Di conseguenza il decreto ministeriale del 1 agosto 1985, benché pubblicato il 6 febbraio 1986 (e quindi dopo l’entrata in vigore della legge n. 431 del 1985), ha comunque avuto l’effetto di imporre un vincolo di inedificabilità e di attribuire alla Soprintendenza la funzione di esprimersi sulla compatibilità paesaggistica delle opere in progetto. Infine, su tale vincolo già esistente, imposto col citato decreto del 1 agosto 1985, non avrebbe potuto incidere il Piano regionale del 2000.

Con sentenza 28 febbraio 2012, n. 1950 sono stati ordinati incombenti istruttori, volti a chiarire l’effettiva consistenza del regime vincolistico sull’areade qua.

III) L’appello è fondato.

Il decreto 1° agosto 1985, con il quale il Ministero per i beni culturali e ambientali ha sottoposto a vincolo, tra le altre, la zona del Comune di Massafra interessata dall’intervento di cui è causa, reca nel preambolo, quali fonti del potere esercitato, non solo il decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, poi convertito dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, ma anche la legge 29 giugno 1939, n. 1497. Tanto è sufficiente a ritenere non dirimente la censura, accolta invece dal Tribunale amministrativo, relativa alla mancata convalida dei vincoli perfezionatisi ai sensi del decreto ministeriale del 21 settembre 1984 in data successiva all’entrata in vigore della suddetta legge n. 431 del 1985.

Se, infatti, l’applicazione nelle località vincolate di un divieto assoluto e temporaneo di modificazione dei luoghi era venuto meno per effetto riflesso della mancata pubblicazione del decreto di imposizione del vincolo prima dell’entrata in vigore delle legge n. 431 del 1985 (Corte Costituzionale, 27 giugno 1986, n. 153, secondo cui, dopo l’entrata in vigore del d.-l. n. 312 del 1985, come convertito dalla l. n. 431 del 1985, era passato alle regioni il potere di introdurre vincoli di inedificabilità ai sensi degli artt. 1-ter e 1-quinquies dello stesso decreto-legge), permane, tuttavia, e con pieno effetto, il riconoscimento del valore dell’area stessa e la connessa dichiarazione di notevole interesse paesistico: e questo effetto comporta comunque, quale contenuto essenziale e indeclinabile del vincolo, la necessità di sottoporre ogni progetto di intervento modificativo alla previa valutazione dell’Amministrazione preposta alla tutela, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 1497 del 1939.

Conformemente a quanto ha più volte rilevato questo Consiglio di Stato (es. Cons. Stato, VI, 8 agosto 2006, n. 4778; 8 febbraio 2008, n. 408) il decreto ministeriale 1° agosto 1985, che qui interessa, non può ritenersi comunque decaduto ai sensi dell’art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985, poiché ne permane l’effetto legale proprio del vincolo di inedificabilità relativa, che consegue alla dichiarazione del notevole interesse pubblico effettuata ai sensi dell'art. 1, numeri 3 e 4, della legge n. 1497 del 1939. Ne consegue che la trasformazione delle aree in questione deve essere autorizzata ai sensi dell'art. 7 della medesima legge. n. 1497 del 1939 (Cons. Stato, VI, 19 giugno 2001, n. 3242).

Va, infatti, ribadito che il suddetto decreto del 1985 ha una duplice valenza: di individuazione di località aventi pregio paesaggistico con la sottoposizione delle stesse al regime di tutela di cui alla legge n. 1497 del 1939 operata dal Ministero per i beni culturali e ambientali in via di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali; di applicazione nelle medesime località vincolate di un divieto assoluto e temporaneo di modificazione dei luoghi predetti fino al 31 dicembre 1985. Solo quest’ultimo aspetto ha perduto efficacia a causa della mancata pubblicazione del decreto di imposizione del vincolo prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, mentre la dichiarazione delle aree di interesse paesaggistico individuate dallo stesso decreto, emanato dal Ministero in virtù di un concorrente potere statale di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali meritevoli di tutela, mantiene la sua piena efficacia, con ogni conseguenza in ordine al regime di inedificabilità relativa dell'area in questione, la cui attività di trasformazione dovrà essere autorizzata necessariamente, come si è detto, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 e successive modificazioni.

Ciò risulta peraltro confermato dalla successiva disposizione transitoria di cui all'articolo 162 del d.lgs. 29 ottobre1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali), che precisa la permanenza del vincolo di inedificabilità assoluta, fino all'approvazione dei piani previsti dall'articolo 149 della stessa legge, soltanto per i decreti pubblicati in data anteriore al 6 settembre1985.

Il venir meno del vincolo d'inedificabilità assoluta non ha fatto venire meno dunque l'individuazione delle località aventi pregio paesistico e il conseguente effetto della loro sottoposizione all’ordinario regime di tutela di cui alla legge n. 1497 del 1939, in via di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali. Ciò comporta l'applicabilità alle località individuate dai decreti cosiddetti galassini (cioè i dd.mm. del 1° agosto 1985, che avevano la fonte nel decreto Galasso), pubblicati, come nel caso in esame, in data successiva al 6 settembre 1985, del regime di inedificabilità relativa, con conseguente necessità della prescritta autorizzazione dell'art. 7 della legge del 1939 per ogni attività di trasformazione.

Ove occorra è altresì, da un punto di vista sistematico, da considerare quanto agli effetti di inedificabilità assoluta come effetti distinti da quello comunque essenziale di inedificabilità relativa, che l’art. 1-quinquies del d.-l. n. 312 del 1985, come convertito dalla l. n. 431 del 1985, ha temporaneamente salvaguardato gli effetti di salvaguardia per impedire su determinate aree, di interesse paesaggistico o di particolare pregio, ogni modificazione innovativa.

Il parere negativo qui opposto, con ampia ed esauriente motivazione, dalla Soprintendenza nell’ambito della valutazione di impatto ambientale sul progetto di lottizzazione di cui è causa, pertanto, contrariamente a quanto ha ritenuto la sentenza impugnata, è legittimo sotto l’aspetto considerato.

È anche di tutta evidenza l’idoneità del vincolo ad imporsi sulla zonizzazione recata dal PUTT (il cui art. 5.02 delle norme tecniche di attuazione, come si è detto, esclude, per le aree, quale quella in esame, perimetrate nell’ambito dei territori costruiti, la necessità dell’autorizzazione paesaggistica), che non solo è recessivo rispetto ad un preesistente vincolo di inedificabilità relativa, ma che deve essere interpretato con la necessaria clausola di salvezza di difformi espressioni di un potere più generale, salvezza resa esplicita dallo stesso art. 5.02, primo comma, nell’assoggettare all’obbligo di acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica gli interventi in zone vincolate con le procedure della legge n. 1497 del 1939. Considerazione, questa, che precede e assorbe ogni altra valutazione generale circa l’inidoneità dei piani urbanistici territoriali o dei piani paesaggistici, i quali ultimi sono strumento di attuazione e non eventuale di revisione dei vincoli, a derogare ai vincoli stessi (cfr. Cons. Stato, II, II, 20 maggio 1998, n. 548/98.).

IV) In conclusione, l’appello è fondato e merita accoglimento, con consequenziale riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe indicato, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la società resistente alla rifusione all’Amministrazione appellante delle spese di lite, nella misura di 3.000 (tremila) euro per entrambi i gradi del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Andrea Pannone, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/05/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)