TAR Lombardia (MI) Sez. IV n. 1648 del 13 maggio 2025
Urbanistica.Accesso agli atti in materia edilizia
Il ricorso per l’accesso agli atti introduce ad onta della sua struttura impugnatoria, un giudizio sul rapporto e non sull’atto. Da questa premessa discende l’importante conseguenza applicativa secondo la quale il giudice non può limitarsi a verificare l’eventuale esistenza di vizi nella determinazione amministrativa, ma deve accertare la sussistenza del diritto all’accesso, di modo che nulla impedisce che la sentenza accerti o neghi l’eccesso per ragioni diverse rispetto a quelle indicate dall’autorità amministrativa. Ai fini dell’esercizio del diritto di accesso in materia edilizia e della configurabilità dell’interesse diretto, concreto ed attuale a tal fine richiesto dall’art. 22 della Legge n. 241/1990 è sufficiente il requisito della vicinitas, da intendersi in termini più ampi di quelli che perimetrano la legittimazione ad agire.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 673 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Alberto Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Enrico Pedrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
della comunicazione del Comune di -OMISSIS- datata 30.01.2025 nella parte in cui respinge, limitatamente al permesso di costruire n.-OMISSIS-, la richiesta di accesso agli atti amministrativi presentata dalla ricorrente in data 02.12.2024;
e per l’accertamento del diritto di -OMISSIS- di accedere agli atti del permesso di costruire n.-OMISSIS-, con obbligo dell’amministrazione intimata di consentirle di prenderne visione ed estrarne copia;
e per l’ordine di esibire gli atti della pratica edilizia relativa al Permesso di costruire-OMISSIS- (e successive modificazioni e integrazioni).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente -OMISSIS- è proprietaria, in virtù di donazione pervenuta dai genitori, di alcune unità immobiliari (un appartamento, box, locali accessori, giardino di pertinenza) site nel Comune di -OMISSIS-, frazione -OMISSIS-.
2. Espone in fatto che, a seguito del decesso del padre, la madre ha venduto al di lei fratello e odierno controinteressato – ma dissimulando, a suo avviso, una donazione che risulterebbe lesiva della quota di riserva alla stessa spettante in relazione alla futura successione della madre – alcune unità immobiliari all’interno di un edificio sito in -OMISSIS-, frazione -OMISSIS-, denominato -OMISSIS-, a circa 270 metri dall’appartamento di sua proprietà. Tali unità immobiliari sarebbero state quindi concesse in locazione per 14 anni e, dall’estate 2024, gli appartamenti del -OMISSIS- risulterebbero destinati ad attività di locazione turistica o “affitti brevi”.
3. Tramite accesso al proprio cassetto fiscale nell’autunno-inverno 2022/2023, la ricorrente si è avveduta dell’esistenza di un atto a suo nome registrato in data 11.02.2022, a lei ignoto. Ricevuta copia di tale documento dall’Agenzia delle Entrate di -OMISSIS-, la signora -OMISSIS-ha appurato trattarsi di un contratto di comodato con efficacia sino al 31 dicembre 2028, “apparentemente stipulato” con la madre e avente ad oggetto uno degli appartamenti di proprietà di quest’ultima nel -OMISSIS-. La ricorrente precisa in ricorso di non aver mai sottoscritto tale contratto e “per quanto occorrer possa, ne disconosce espressamente l’autenticità” (cfr. ricorso pag. 4).
4. Dalla presenza di apposito cartello di cantiere, la signora -OMISSIS- ha nelle more rilevato che erano stati avviati lavori di ristrutturazione del -OMISSIS- in forza di Permesso di costruire n.-OMISSIS- del 10.03.2022 e di Cila Superbonus prot. -OMISSIS- del 14.03.2022, per cui ha inoltrato all’amministrazione comunale istanza di accesso agli atti in data 29.11.2024 onde ottenere l’ostensione della documentazione amministrativa relativa a dette pratiche edilizie. A sostegno della richiesta, ha evidenziato di essere “proprietaria di porzione di edificio limitrofo (-OMISSIS-)” e di aver appreso dell’esistenza “di un contratto di comodato (disconosciuto) relativo a porzione del -OMISSIS-”; pertanto, ha dichiarato di avere “interesse a verificare la legittimità delle pratiche edilizie e la legittimità della pratica superbonus anche ai fini dell’esercizio di azione e difesa in giudizio per la tutela di diritti soggettivi”.
5. Contestualmente, ha chiesto all’Agenzia delle Entrate copia di quanto detenuto dall’autorità fiscale con riguardo alla pratica “Superbonus” sopra citata, così apprendendo che a suo nome risultavano essere state trasmesse alcune comunicazioni “contenenti l’opzione di sconto in fattura relativamente ad interventi edilizi sull’immobile presente nel Comune di -OMISSIS- oggetto del predetto contratto di comodato” (cfr. ricorso pag. 5).
6. Con nota del 14.01.2025 il Comune di -OMISSIS-, rilevata l’opposizione del controinteressato, ha invitato -OMISSIS- a fornire chiarimenti/integrazioni in ordine alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 22 della Legge n. 241/1990 in relazione all’attualità e concretezza dell’interesse all’accesso.
7. Acquisiti i chiarimenti della ricorrente, con il provvedimento gravato l’amministrazione comunale ha accolto in parte l’istanza con riferimento alla documentazione relativa alla Cilas Superbonus nr. -OMISSIS-, evidenziando che “nella sezione dei “soggetti coinvolti” (cfr. pag. 9/12 del modulo unificato), viene individuata la sig.ra -OMISSIS-OMISSIS- come soggetto beneficiario e che, effettivamente, il contratto di comodato in data 11.02.2022 appare temporalmente coevo alla presentazione della pratica”; per contro, ha rigettato la domanda di ostensione della documentazione della pratica edilizia relativa al Permesso di costruire n.-OMISSIS- ritenendo insussistente il requisito della vicinitas, atteso che la ricorrente non risulterebbe “proprietaria di un fondo confinante e/o nemmeno contiguo con quello di cui si chiede l’accesso agli atti”.
8. Avverso tale provvedimento, nella parte in cui nega l’accesso alla pratica edilizia di cui al Permesso di costruire n.-OMISSIS-, è insorta la ricorrente onde chiederne l’annullamento, ribadendo la sussistenza di tutti i presupposti fattuali e giuridici – alla luce della vicinitas rispetto all’immobile oggetto dell’intervento, nonché al collegamento sostanziale tra la documentazione non esibita e quella resa accessibile e alle descritte esigenze difensive – per l’accoglimento integrale della propria istanza ostensiva.
8.1 In particolare, con il primo ordine di censure (motivo n.2) viene evidenziata la sussistenza di un obbligo di pubblicazione dei titoli edilizi ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, da considerare quali atti pubblici sottratti al regime di riservatezza. Da ciò conseguirebbe, in uno con l’assenza di controinteressati, anche il correlato dovere dell’amministrazione di consentire l’ostensione della documentazione a essi inerente.
8.2 Con il motivo n.3, il diritto all’ostensione della documentazione richiesta viene ricondotto alla sussistenza, in capo alla signora -OMISSIS-, di una posizione di “vicinitas” qualificata e differenziata, da identificarsi con ogni situazione di stabile collegamento con la zona in cui si trova l'edificio cui si riferisce il titolo edilizio, a prescindere dalla stretta contiguità territoriale. In questa prospettiva, la ricorrente sarebbe legittimata all’accesso in quanto proprietaria di un immobile sito a breve distanza – circa 275 metri – da quello interessato dalla trasformazione edilizia e che, prima non abitato, è stato adesso destinato interamente a locazioni turistiche brevi, con conseguente aggravio sui servizi a disposizione della locale comunità e dei residenti/proprietari di abitazione nella medesima zona. Peraltro, al momento del rilascio del permesso a costruire l’esponente risultava finanche (apparentemente) titolare di un diritto personale di godimento in virtù del noto contratto di comodato.
8.3 Con il motivo n.4, la ricorrente ribadisce di aver evidenziato anche la finalità difensiva dell’accesso, poiché la documentazione richiesta sarebbe strumentalmente collegata alla possibilità di azionare “pretese risarcitorie/di manleva nei confronti di chi ha concorso a redigere, sottoscrivere e registrare il (disconosciuto) comodato e a richiedere bonus fiscali a nome dell’esponente (che la stessa non ha mai richiesto)”, nonché “per segnalare alle autorità giudiziarie competenti (amministrative, tributarie e penali) la sussistenza di irregolarità, onde chiaramente separare la propria posizione (come detto, estranea a quanto fatto da altri, anche a suo nome) dalle gravi responsabilità assunte a chi ha inopinatamente agito a suo nome” (cfr. ricorso pag. 13).
8.4 Con il motivo n.5, la ricorrente denuncia la contraddittorietà del provvedimento impugnato rispetto alla concessione dell’accesso per la Cilas Superbonus, oltre che il difetto di motivazione, non essendo ivi indicate le ragioni per le quali non sussisterebbe l’interesse all’accesso difensivo con riguardo alle iniziative giudiziarie prospettate.
8.5 Nella medesima sede formula, altresì, domanda di accertamento del diritto ad accedere alla pratica edilizia relativa al Permesso di costruire n.-OMISSIS-, con condanna dell’amministrazione all’ostensione della documentazione richiesta.
9. Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS- replicando puntualmente alle argomentazioni avversarie e chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato.
10. Le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie posizioni con deposito di memorie difensive e, alla camera di consiglio del 7.05.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.
11. Le censure, che possono essere trattate congiuntamente in quanto strettamente connesse, sono fondate nei termini di seguito illustrati.
12. Prima di entrare nel merito delle questioni prospettate in ricorso, va rammentato che il giudizio in materia di accesso non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un “giudizio sul rapporto”, come del resto si evince dall’art. 116, comma 4, del D.Lgs. n. 104/2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, “ordina l’esibizione dei documenti richiesti” (cfr. Adunanza plenaria n. 10/2020).
12.1 Il principio è costantemente ribadito dalla giurisprudenza, che ha sottolineato come il ricorso per l’accesso agli atti introduca, “ad onta della sua struttura impugnatoria, un giudizio sul rapporto e non sull’atto (ex pluribus Consiglio di Stato, sezione IV, n. 906/2019; Consiglio di Stato, sezione V, n. 1664/2020). Da questa premessa discende l’importante conseguenza applicativa secondo la quale il giudice non può limitarsi a verificare l’eventuale esistenza di vizi nella determinazione amministrativa, ma deve accertare la sussistenza del diritto all’accesso, di modo che nulla impedisce che la sentenza accerti o neghi l’eccesso per ragioni diverse rispetto a quelle indicate dall’autorità amministrativa” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 20.04.2023, n. 4023).
13. Poste tali premesse metodologiche, nel merito è innanzitutto corretto il rilievo di parte ricorrente circa la sussistenza di un rapporto di “vicinitas” tra la sua proprietà e l’immobile interessato dalla trasformazione edilizia autorizzata dai titoli oggetto dell’istanza ostensiva, come tale idoneo e sufficiente a legittimarla alla proposizione della domanda di accesso agli atti.
13.1 Come noto, secondo la prevalente giurisprudenza, ai fini dell’esercizio del diritto di accesso in materia edilizia e della configurabilità dell’interesse diretto, concreto ed attuale a tal fine richiesto dall’art. 22 della Legge n. 241/1990 è sufficiente il requisito della vicinitas, da intendersi in termini più ampi di quelli che perimetrano la legittimazione ad agire. Tale concetto si configura non solo a fronte di proprietari di immobili confinanti o in rapporto di stretta contiguità, ma anche rispetto “a tutti coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento con la zona in cui si trova l’edificio (quindi ai terzi proprietari o detentori qualificati di aree o immobili limitrofi o anche ivi residenti o aventi altro titolo di frequentazione), i quali sono direttamente tutelati dai limiti imposti all’esercizio dello ius aedificandi e rivestono, di conseguenza, una posizione differenziata rispetto agli altri appartenenti alla collettività in ordine all’osservanza di tali limiti (ex multis, TAR Campania Napoli, sez. III, 27 settembre 2024, n. 5134; TAR Lombardia Milano, sez. V, 26 aprile 2024, n. 1262; TAR Sicilia Palermo, sez. IV, 27 marzo 2024, n. 1098)” (cfr. T.A.R. Marche, Ancona, Sez. II, 13.01.2025, n. 7; T.A.R. Lazio, Roma, II quater, 11.06.2024, n. 11803).
La vicinitas, dunque, è un concetto “elastico, riferibile al fatto che l’interessato viva abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell’intervento edilizio o abbia uno stabile e significativo collegamento con esso, da valutare sulla scorta della situazione concreta e caso per caso” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 2.01.2025, n. 7; T.A.R. Lazio, Roma, II quater, 11.06.2024, n. 11803).
13.2 Nella fattispecie, la ricorrente ha allegato in giudizio il possibile pregiudizio che deriva – specie in un piccolo centro – dalla trasformazione di immobili a destinazione residenziale in strutture adibite a locazioni turistiche, con conseguente “aggravio sui servizi a disposizione della locale comunità e dei residenti/proprietari di abitazione” (cfr. ricorso pag. 9). A fronte di tali elementi, il solo dato della distanza di circa 275 metri che separa l’abitazione della ricorrente da quella oggetto del permesso di costruire non osteso, non può da sola escludere – in difetto di più specifiche deduzioni – la sussistenza della vicinitas nei termini sopra chiariti, né a far venir meno, in capo alla ricorrente, la potenziale utilità dell’accesso agli atti nella prospettiva del carattere meramente strumentale e conoscitivo di detto diritto (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II quater, 11.06.2024, n. 11803).
13.3 Lo stretto rapporto di collegamento tra la proprietà della ricorrente e l’immobile oggetto dell’intervento edilizio può essere difatti ritenuto presente anche in mancanza di una stretta contiguità territoriale, considerando la natura del pregiudizio paventato alla luce dell’intervento costruttivo e della trasformazione del fabbricato per finalità turistico-ricettiva, con il correlato potenziale impatto sul territorio in termini di incremento di traffico, maggiore utilizzo delle dotazioni e aggravio dei servizi locali a discapito della popolazione residente. In questo caso, l’interesse ad accertare il rispetto delle previsioni urbanistiche non risulta meramente emulativo, né preordinato ad un controllo generalizzato dell’azione amministrativa, non rilevandosi chiari indici di pretestuosità della richiesta di accesso (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 14.08.2023, n. 1077).
14. Tale conclusione trova conferma, in secondo luogo, anche alla luce del carattere dichiaratamente difensivo dell’accesso esercitato dalla signora -OMISSIS-.
14.1 Va rammentato, in proposito, che “lo specifico diritto di accesso accordato dal legislatore per esigenze difensive si connota per l’ampia latitudine, attesa la prevalenza che esso assume anche rispetto ad altri contrapposti interessi; e tale caratteristica trova fondamento nei principi costituzionali sul diritto alla difesa in giudizio di cui costituisce corollario. In particolare, le prospettate esigenze defensionali sono considerate preminenti indipendentemente dalla fondatezza, nel merito, delle ragioni da “curare” ovvero “difendere” (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, n. 1742/2019; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, n. 5300/2019), nonché dalla concreta rilevanza ai fini del giudizio dei documenti individuati dall'interessato in funzione della propria strategia difensiva in sede giurisdizionale (T.R.G.A, n. 108/2018; C.d.S., sez. VI, n. 6764/2019)” (cfr. T.R.G.A, Trento, 18.10.2021, n. 164).
14.2 Sulla base di tali coordinate ermeneutiche, deve ritenersi che la ricorrente abbia sufficientemente dettagliato le ragioni difensive che sorreggono l’istanza d’accesso, considerata l’esigenza di tutelare la propria posizione a fronte della presenza di un contratto di comodato – di cui la stessa non riconosce la sottoscrizione – relativo a un appartamento sito nel predetto immobile e al correlato inserimento del suo nominativo tra i beneficiari della pratica Cila Superbonus correlata alla ristrutturazione di quest’ultimo, che la ricorrente afferma non avere autorizzato.
14.3 Peraltro, dal contenuto del cartello di cantiere relativo all’intervento e dalla contestualità delle date della Cila Superbonus e del Permesso di costruire n.-OMISSIS-, è ragionevole ritenere – in mancanza di puntuali elementi indicativi del contrario – che entrambi i titoli siano preordinati alla realizzazione del medesimo intervento costruttivo e siano tra loro strettamente correlati, per cui il riconosciuto diritto di accesso a uno di essi (Cilas Superbonus) non può che condurre all’ostensione anche della restante documentazione.
14.4 Infine, rileva il Collegio che la signora -OMISSIS-ha ulteriormente specificato in sede di ricorso i contenuti del proprio interesse all’accesso di carattere difensivo, evidenziando che “al fine di instaurare l’inevitabile giudizio di simulazione della vendita, esperibile anche prima dell’apertura della successione e (addirittura) pure contro liberalità indirette – funzionale alla notifica (e trascrizione) dell’opposizione di cui all’art. 563, ult. comma, cod. civ. necessaria per preservare l’azione di restituzione nei confronti degli aventi causa (in mala fede) – costituisce elemento fondamentale acquisire la prova, tramite anche la pratica edilizia in questione, che al momento dell’efficacia della vendita dissimulante donazione l’immobile era tutto fuorché “privo di impianti” perché, nei fatti, oggetto di un intervento di ristrutturazione (terminato prima dell’efficacia del contratto) che ne ha radicalmente modificato le caratteristiche, tanto da essere oggi un apprezzato Airbnb” (cfr. ricorso pagg. 14 e 15).
Anche sotto questo profilo, pertanto, sussistono sufficienti elementi per ritenere fondata la richiesta della ricorrente, dovendosi ritenere dimostrato il “nesso di necessarietà” tra i documenti richiesti e la potenziale utilizzazione degli stessi nell’ambito di un giudizio ovvero per garantire la tutela della posizione soggettiva dell’istante, data la palese attinenza del titolo edilizio ancora non osteso con la tutelabilità potenziale della posizione soggettiva rispetto alla quale la ricorrente intende chiedere tutela.
15. Tale conclusione è poi rafforzata dalla considerazione dell’insussistenza, nel caso di specie e in considerazione della particolare natura dei documenti di cui è chiesta l’esibizione, di interessi coperti da riservatezza o di dati sensibili che possano essere compromessi o pregiudicati dall’esercizio del diritto di accesso, dovendosi dunque valutare la sola “necessità” di acquisire i documenti per le descritte esigenze difensive e non, invece, la “indispensabilità” degli stessi, richiesta laddove siano coinvolti dati sensibili e giudiziari ai sensi dell’art. 24, comma 7, secondo periodo della Legge n. 241/1990.
15.1 Difatti, come correttamente evidenziato dalla ricorrente, la giurisprudenza ha recentemente ribadito che, dal complesso delle disposizioni di cui agli artt. 20 e 27 del D.P.R. n. 380/2001, “si evince un obbligo di pubblicazione dei titoli edilizi e un dovere di controllo sull’attività edilizia, anche su sollecitazione del privato cittadino”. In particolare, “tale onere di pubblicazione è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo "diffuso" sull'attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire”. E ciò in quanto “i titoli edilizi sono (…) atti pubblici, perciò chi esegue le opere neppure può opporre un diritto di riservatezza” (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 6.11.2024, n. 8885; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 14.02.2022, n. 136; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. IV, 27.03.2024, n.1098; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 20.03.2019, n. 614; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 22.10.2018, n. 10215).
15.2 Se, dunque, deve riconoscersi in materia urbanistica “una linea di massima trasparenza, che non può subire deroghe o sottrazioni” (cfr. T.A.R. Valle d’Aosta, 15.03.2017, n. 12), l’eventuale diniego dell’amministrazione all’ostensione di titoli edilizi deve fondarsi su motivazioni specifiche e puntuali, che diano ragione dell’esistenza e della prevalenza di interessi privati opposti alla conoscenza di tali atti, che nella fattispecie non sono presenti.
16. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e per l’effetto, va annullato il provvedimento di rigetto impugnato in questa sede nella parte in cui nega l’accesso agli atti della pratica edilizia relativi al Permesso di costruire n.-OMISSIS-; conseguentemente, va accertato il diritto della ricorrente ad ottenere l’ostensione dei suddetti documenti, ordinando all’amministrazione di mettere questi ultimi a disposizione della ricorrente mediante esibizione ed estrazione di copia, nel termine di trenta giorni decorrente dalla comunicazione o dalla previa notifica della presente sentenza.
17. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti in considerazione della peculiarità della fattispecie esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto ordina al Comune di -OMISSIS- di consentire alla ricorrente la consultazione e l’estrazione di copia dei documenti indicati in motivazione entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla data di comunicazione o di previa notifica della presente pronuncia.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente, degli elementi atti a consentirne l’identificazione, nonché delle altre persone fisiche menzionate nella presente sentenza.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Gabriele Nunziata, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere
Valentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore
