TAR Campania (NA) Sez. VI n.908 del 22 febbraio 2012
Urbanistica. Realizzazione soppalchi

L'esecuzione di soppalchi nella ristrutturazione interna di un edificio, pure se non realizzi un mutamento di destinazione d'uso, costituisce opera che richiede il permesso a costruire o, in alternativa, la denuncia d'inizio di attività, poichè comporta modifica delle superfici interne, la quale, a norma dell'art. 10, comma 1, lett. c) T.U. dell'edilizia (D.P.R. n. 380 del 2001) è necessaria e sufficiente a far sorgere tale obbligo, indipendentemente, quindi, da una contemporanea modifica della sagoma o del volume.

N. 00908/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00719/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 719 del 2007, proposto da:
Scotto di Vetta Alessia, rappresentata e difesa dall'avv. Raffaele Crescenzi, con domicilio eletto presso Raffaele Crescenzi, in Napoli, c.so Umberto I°, n. 34;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Starace, con domicilio eletto presso Aldo Starace, in Napoli, Riviera di Chiaia, n. 207;

per l'annullamento

dell’ordinanza del Dirigente del II Dipartimento del Comune di Pozzuoli n. 40605 del 31 ottobre 2006, notificata il 15 dicembre successivo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2012 il dott. Arcangelo Monaciliuni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1- A mezzo del ricorso in esame, notificato il 2 gennaio 2007 e depositato l’8 febbraio successivo, la sig.ra Alessia Scotto Di Vetta si duole del provvedimento innanzi epigrafato, n. 40605 del 31 ottobre 2006, notificata il 15 dicembre successivo, recante:

- l’ordine di demolizione, “ex art. 27 d.P.R. 380 del 2001”, di opere intraprese senza il prescritto permesso di costruire “sul territorio comunale dichiarato di notevole interesse pubblico con d. m. del 12.9.1957 e sottoposto alle prescrizioni del P.T.P. dei Campi Flegrei … che esclude nuove costruzioni che alterino lo stato dei luoghi, nonché ogni intervento che comporti incremento dei volumi esistenti”, così descritte nel provvedimento: “realizzazione di due soppalchi di cui il primo avente forma di elle presenta dimensioni mt. 9,10 x mt. 1,40 e mt. 2,50 x mt. 2,20 circa, realizzato con travi di ferro e tabelloni. Il secondo di dimensioni mt. 9,80 x mt. 3,30 anch’esso realizzato con travi di ferro e tabelloni. Allo stato detti soppalchi sono allo stato grezzo con messa in opera di griglie in attesa. L’unità immobiliare si presenta allo stato grezzo priva di tramezzature, pavimentazione, infissi interni, impianto igienico. Sul solaio di calpestio sono stati installati n. 2 pilastri di ferro aventi dimensioni mt. 0,50 x mt. 0,50 circa. L’appartamento in questione è oggetto di DIA per lavori di ordinaria e straordinaria manutenzione iniziati prima dei termini previsti dalla stessa legge”;

- l’ingiunzione “al pagamento della sanzione pecuniaria pari ad Euro 516,46 prevista dalla l. 662/96, art. 2, per aver dato inizio ai lavori di cui alla Dia prima dei termini previsti dalla stessa legge”.

2- Parte ricorrente contesta siffatta determinazione con un unico mezzo di impugnazione, rubricato “Eccesso di potere – Violazione del giudicato – Illegittimità derivata del provvedimento impugnato e/o illegittimità per insussistenza dei suoi presupposti”, che, quanto ai suoi contenuti, rinvia al “provvedimento reso dal GIP in sede penale da ritenersi conclusivo della vicenda in quanto adottato alla luce di un attento esame e valutazione degli atti …… e delle norme di legge….. apparendo sufficiente richiamarsi a tale giudicato”.

3- L’amministrazione comunale si è costituita in giudizio a sostegno del proprio operato e, con apposita memoria, dopo aver previamente eccepito l’inammissibilità del ricorso in mancanza di indicazione di specifiche censure, ha sostenuto la legittimità dell’impugnata determinazione concludendo nel merito con una richiesta di rigetto del ricorso, a suo dire infondato.

4- Con ordinanza collegiale n. 583 del 21 febbraio 2007 l’invocata tutela cautelare è stata accolta in relazione “ai soli soppalchi”, in quanto la stessa “nella comparazione degli interessi non comporta pregiudizio immediato agli interessi pubblicistici”.

5- In vista dell’odierna pubblica udienza, nel cui ruolo è inserita la causa, il Comune resistente ha depositato memoria conclusionale per insistere sulle conclusioni già indicate in seno alla prima memoria.

6- In sede di discussione orale i procuratori delle due parti hanno insistito sulle rispettive tesi e conclusioni.

7- Procedendo con la fase valutativa-decisionale va in primo luogo respinta l’eccezione processuale formulata dalla resistente amministrazione, poiché, a differenza di quanto da essa sostenuto, parte ricorrente ha espressamente formulata la denuncia, sia pur a mezzo rinvio ai contenuti della pronuncia del giudice penale che, a suo dire, darebbero compiuto conto dell’illegittimità della gravata determinazione nell’assumere che la normativa statale e regionale non prescriveva di premunirsi del permesso di costruire per la realizzazione delle opere sottoposte a sequestro.

8- Di poi, quanto al merito, è avviso del Collegio che l’impugnativa non possa trovare accoglimento.

Ed invero, in primo luogo alcuna violazione di giudicato può esser predicata a fronte di una decisione del Giudice per le indagini preliminari che ha rigettato “la richiesta del P.M. di convalida e di emissione di decreto di sequestro preventivo” dell’immobile; rigetto, effettivamente, legato all’assunto che la normativa statale e regionale non prescriveva di premunirsi del permesso di costruire per la realizzazione delle opere sottoposte a sequestro e (legato) alla considerazione che “nel caso in esame risultano sottoposti a sequestro solo dei sopralzi ed il reato contestato è quello ex art. 44 d.P.R. 380/2001”.

8a- Fermo che siffatta pronuncia del GIP, resa in seno al procedimento speciale al suo esame, peraltro qui non (reso) noto nella sua compiuta portata, non condiziona la decisione da assumersi sulla legittimità del provvedimento amministrativo da definirsi da questo adito giudice amministrativo, va dato atto in primo luogo che la ricorrente, per come a trarsi anche dall’epigrafe del ricorso e per come confermato anche in sede di discussione orale, contesta l’ordine di demolizione dei “soppalchi” (e non anche dei 2 pilastri di ferro aventi dimensioni mt. 0,50 x mt. 0,50 circa, sostanzianti sopralzi quanto meno in fieri) ritenendo che di essi si sia occupata la pronuncia del giudice penale (ancorchè letteralmente invece riferita a “sopralzi”) e che, per altro verso, resta incontestata la parte del provvedimento che irroga la sanzione pecuniaria per l’inizio dei lavori di cui alla Dia presentata il 12 maggio 2006 (come incontroverso fra le parti “per manutenzione ordinaria e straordinaria”, ancorchè non sia stato qui dato conoscerne gli esatti contenuti) prima del decorso dei termini dilatori previsti dalla legge.

6b- Ciò chiarito, quale che abbia ad essere l’esatta portata della ripetuta pronuncia del giudice penale e, quindi, per quanto qui rileva, del richiamo ai suoi contenuti in seno al gravame, al fine di assicurare compiutezza alla decisione, il Collegio darà di seguito conto di come l’assunto che si intende far valere, secondo cui la normativa statale e regionale non sottopone le opere realizzate al rilascio del permesso di costruire, non colga nel segno: sia che si abbia a riferimento la normativa (statale e regionale) regolante i “soppalchi” che quella afferente ai “sopralzi”.

6c- Venendo ai soppalchi, la questione va risolta alla luce dei convergenti principi fissati dalla giurisprudenza amministrativa e da quella della Cassazione penale, di cui alle statuizioni qui di seguito riprodotte:

- quanto alla giurisprudenza amministrativa: “In ordine al titolo abilitativo per la realizzazione di soppalchi interni alle abitazioni occorre distinguere i casi nei quali, in relazione alla tipologia e alla dimensione dell'intervento, può essere sufficiente una denuncia di inizio di attività, dai casi nei quali occorre una vera e propria concessione edilizia, oggi permesso di costruire; deve infatti ritenersi sufficiente una d.i.a. nel caso in cui il soppalco sia di modeste dimensioni e al servizio della preesistente unità immobiliare mentre, viceversa, deve ritenersi necessario il permesso di costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una sostanziale ristrutturazione dell'immobile preesistente, ai sensi dell'art. 3 comma 1 d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, comportando un incremento delle superfici dell'immobile e quindi anche un ulteriore possibile carico urbanistico” (Tar Campania, Napoli, sez. IV, 10 dicembre 2007, n. 15871 e 27 giugno 2005, n. 8681).

- quanto a quella della Cassazione penale, in una vicenda aventi contenuti analoghi a quella qui data sia in fatto che in diritto e che, in ragione di tanto, appare il caso di riportare di seguito nella sua interezza: “La questione relativa alla costruzione di soppalchi, nell'eseguire opere interne in preesistenti costruzioni, veniva risolta nel senso che non occorressero nè concessione nè autorizzazione nel vigore della l. n. 47 del 1985, art. 26 e della l. n. 493 del 1993, art. 4, come modificato dalla l. n. 662 del 1996, art. 2, comma 60 (v. Cass., 3^, 4746/1998; id., 6189/2000); si riteneva, quindi, sufficiente la DIA, la cui mancanza era punita con una sanzione pecuniaria.

Intervenuta la nuova normativa, col D.P.R. n. 380 del 2001, Cass., 3^, 40829/2005 ha confermato tale indirizzo -con riguardo a fattispecie analoga a quella in esame, regolata dalla medesima legislazione regionale-, sulle seguenti considerazioni: "La realizzazione di opere interne anche in base al testo unico deve ritenersi consentita, come avveniva nella legislazione previgente, previa mera denunzia di inizio dell'attività a condizione che non integri veri e propri interventi di ristrutturazione comportanti modifiche della sagoma o della destinazione d'uso (cfr. Cass. 3577 del 2001) e ciò perchè in base all'attuale disciplina sono assentibili con la denuncia d'inizio dei lavori, cosiddetta semplice ossia quella prevista dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 22, commi 1 e 2 (...), tutti quegli interventi per i quali non è richiesto il permesso a costruire e per quello in questione tale permesso, alle condizioni sopra indicate, non è richiesto giacchè, anche se è aumentata la superficie in concreto utilizzabile, non sono stati modificati volume e sagoma. La L.R. Campania citata nella decisione impugnata per quanto concerne la questione in esame ossia la realizzabilità delle opere interne, in base a semplice denuncia d'inizio attività, alle condizioni dianzi evidenziate, è conforme alla disciplina statale".

L'orientamento (relativo a fatti accertati il (omissis), cui la sentenza impugnata si è attenuta, non può, con riguardo alla fattispecie in esame (fatti protrattisi fino al (omissis), essere condiviso.

Il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 10, comma 3, lett. c), (T.U. dell'edilizia) definisce infatti interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, subordinati a permesso a costruire, "gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso". Le opere interne, dunque, non sono più autonomamente regolate, e, nell'assetto dello stesso T.U. possono essere eseguite previa mera DIA, a condizione che: a) non integrino veri e propri interventi di ristrutturazione edilizia comportanti aumento di unità immobiliari, ovvero modifiche dei volumi, dei prospetti o delle superfici; b) non integrino veri e propri interventi di ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d'uso; c) non comportino comunque mutamenti di destinazione d'uso di immobili compresi nelle zone omogenee A). E, nell'ipotesi considerata, il carattere minore dell'intervento appare da escludere, essendosi realizzato -come nessuno dubita- un aumento delle superfici, necessario e sufficiente ad imporre il permesso a costruire (o, in alternativa, la cd. superdia).

L'idea che la nuova normativa ancora richieda -perchè debba considerarsi insufficiente la semplice DIA- una contemporanea modifica di volume e sagoma costituisce, in realtà, un riflesso dell'impostazione precedente, e, segnatamente, della disciplina contenuta nella l. n. 662 del 1996, art. 2, comma 60, là dove, al comma 7, lett. e) del sostituito dalla L. n. 493 del 1993, art. 4, si richiede la sola denuncia di inizio attività per le "opere interne di singole unità immobiliari che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica dell'immobile", apparendo peraltro chiaro, in termini definitori, che una qualche modifica in tal senso avrebbe escluso il carattere interno dell'intervento.

La nuova disciplina comporta invece che, in caso di interventi di ristrutturazione, l'organismo edilizio risulti in parte diverso per effetto della diversità di disposizione interna degli spazi, e che, ai fini della necessità del permesso a costruire (od, in alternativa, della denuncia di inizio dell'attività) debba aversi riguardo - a parte le ipotesi di mutamento di destinazione d'uso - alle "modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici". Ciascuna modifica, dunque, autonomamente realizza la fattispecie, senza possibilità di sovrapposizione, come si deduce dalla disgiuntiva finale (v., negli stessi sensi, Cass., 3^, ud. 20 settembre 2006, Montilli).

Nè la conclusione può essere influenzata dalla normativa regionale, solo evocata nel provvedimento impugnato. La L.R. Campania n. 19 del 2001, art. 2, comma 1, lett. a), invero, autorizza, in base a semplice denuncia d'inizio attività, "gli interventi edilizi, di cui al D.L. 5 ottobre 1993, n. 398, art. 4, convertito, con modificazioni, dalla l. 4 dicembre 1993, n. 493, come sostituito dalla l. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 60, lettere a), b), c), d) e) f)", così richiamando proprio la previgente disciplina. Al riguardo, deve osservarsi che l'abolizione della categoria delle opere interne, nel T.U. dell'edilizia, appare significativamente ribadita dalla abrogazione espressa di cui all'art. 136, comma 2, lett. f), riguardante, in generale, la l. n. 47 del 1985, art. 26, lett. h), relativa al medesimo complesso normativo riprodotto dalla legge regionale. Il carattere formale del rinvio, desumibile dalla stessa formulazione letterale della disposizione unitariamente considerata, comporta, con riguardo alla ipotesi prevista nella lett. e) più sopra interamente riprodotta, che quella abrogazione non possa non essersi riflettuta sulla corrispondente previsione della legislazione regionale: sicchè il regime delle opere interne resta correlato a quello dell'intervento edilizio complessivo che, attraverso l'esecuzione delle stesse, viene posto in essere (nella specie, di ristrutturazione edilizia).

Da ciò discende il principio di diritto secondo cui "l'esecuzione di soppalchi nella ristrutturazione interna di un edificio, pure se non realizzi un mutamento di destinazione d'uso, costituisce opera che richiede il permesso a costruire o, in alternativa, la denuncia d'inizio di attività, poichè comporta modifica delle superfici interne, la quale, a norma dell'art. 10, comma 1, lett. c) T.U. dell'edilizia (D.P.R. n. 380 del 2001) è necessaria e sufficiente a far sorgere tale obbligo, indipendentemente, quindi, da una contemporanea modifica della sagoma o del volume. Tale disciplina è applicabile pure in presenza della disposizione dell'art. 2 L.R. Campania, che dichiara sufficiente la semplice denuncia d'inizio attività in ipotesi di opere interne di singole unità immobiliari che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica dell'immobile, risultando la corrispondente disposizione della legislazione statale richiamata (l. n. 662 del 1996, art. 2, comma 60) abrogata dall'art. 36, comma 2, lett. h) dello stesso T.U. La sentenza impugnata va dunque annullata, con rinvio al Tribunale di Napoli, il cui G.I.P. si atterrà all'enunciato principio.” (Cass. penale, sez. III, 22 settembre 2006, n. 37705).

6c- Quanto ai “sopralzi”, è ben vero che la loro realizzazione è stata resa possibile a mezzo di “semplice denuncia di inizio attività” dall’art. 1, comma 6, lettera d, della l. 21 dicembre 2001, n. 443, ma ancora vero che il ricorso ad essa è consentito solo “in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli indicati alla lettera c), ma recanti analoghe previsioni di dettaglio” ed ancora vero che negli stessi sensi, in conformità alla norma statale, recita quella regionale (art. 2, comma 1, lettera d, l.r. n. 19 del 2001).

Conformità alla strumentazione urbanistica di dettaglio, qui non solo non comprovata, ma cui non è fatto cenno alcuno.

6d- E ciò a tacersi dei profili paesaggistici che, ancorchè solo genericamente evocati in seno al provvedimento, non appaiono estranei alla fattispecie (nella sua interezza) ove si abbia presente il contesto di ristrutturazione qui dato (in presenza, cioè, di “un unità immobiliare allo stato grezzo…..”, implicante distribuzione degli spazi e delle superfici) incidente, nel suo coacervo, su esterni ed interni.

7- Facendo applicazione dei sopraesposti principi e della richiamata normativa, avuta presente la sopra descritta notevole dimensione dei soppalchi e, soprattutto il loro evidente rientrare nella (re)distribuzione di superfici utili in un ambito di ristrutturazione del preesistente, in carenza di altre censure da valutare, non può che concludersi per l’infondatezza del ricorso che va, siccome tale, respinto.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente e soccombente alle spese processuali che liquida, in favore della resistente amministrazione, in Euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Renzo Conti, Presidente

Arcangelo Monaciliuni, Consigliere, Estensore

Roberta Cicchese, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/02/2012