Norma nascosta , sanatoria palese ( a proposito dell’art.10 bis del d.l. 147/03 convertito nella L.200/03 ) * di Alberta Leonarda VERGINE

* l’articolo è in corso di stampa su Riv.trim.dir.pen.ec. , 4,2003

Suona sempre presuntuosa e sgradevole l’autocitazione, ma talvolta risulta utile.

Correva l’anno 1996 ed il legislatore nazionale , alle prese con il non facile compito di adeguare la normativa sui rifiuti allora vigente ( d.P.R. 915/82 ) alle numerose direttive comunitarie che da tempo avrebbe dovuto aver già recepito , produceva una serie di “bozze” di un (presunto) Testo unico sui rifiuti che non brillavano certo per qualità di redazione , tanto che chi scrive , travolta da un sincero scoramento , aveva “giudicato”  detto legislatore «sciatto e distratto , un po’ confuso , caotico e incoerente, dimentico di quanto in questi anni la dottrina di settore è andata predicando e proponendo, indifferente alle esigenze di tipicità e tassatività nonché di necessaria offensività e ragionevolezza che sempre debbono governare il diritto penale » [1] .

Successivamente , un notissimo magistrato , studioso del settore , lamentava , addirittura sulla stampa quotidiana, come « nessuno ne parla , ma bisogna pure che qualcuno inizi a dire che il legislatore italiano è tra i peggiori del mondo. Non solo fa troppe leggi [….], non solo non le coordina con le altre migliaia di leggi già esistenti e tuttora in vigore , ma sempre più spesso fa degli assurdi pastrocchi che farebbero inorridire i nostri avi dell’antica Roma» [2] .

Nel frattempo la schiera dei commentatori critici nei confronti del legislatore ambientale  si arricchiva a dismisura , trovando molteplici occasioni di espressione nella incontenibile produzione normativa del periodo che andava dalla seconda metà degli anni 90 ai primi anni del 2000 [3] .

Ma il peggio, evidentemente , doveva ancora arrivare.

Fermo restando il dubbio che la sciagurata approssimazione nella “confezione” delle norme [4] possa anche essere dolosa [5]  e non sempre e solo colposa, che dire , infatti, del legislatore delle acque che si “dimentica” [6] di inserire tra le non certo poche definizioni che ci fornisce all’art. 2 del D.Lgs. 152/99 , quella di scarico esistente – così come, del resto,  quella di scarico nuovo - consentendo , così , ad audaci magistrati  - più propensi alla interpretazione creativa del diritto che alla sua applicazione [7]- di sostenere che «se certamente sono ‘nuovi’ gli scarichi realizzati in senso fisico dopo l’entrata in vigore della nuova legge, la norma trova applicazione anche per gli scarichi fisicamente già esistenti, ma non in regola con l’autorizzazione prevista dalla normativa previgente che debbono considerarsi “nuovi” in forza di legge» [8] o ancora più seccamente che « gli scarichi esistenti sono [solo]  quelli già autorizzati »[9] ? Ma soprattutto , e quel che è peggio , consentendo per più di un anno ( cioè fino alla entrata in vigore del d.lgs. 258/00 che finalmente ha definito gli scarichi esistenti) ai titolari di scarichi abusivi di poter invocare il regime transitorio grazie al quale non poteva essere loro contestato alcun reato in quanto avevano tre anni di tempo per “adeguarsi alla nuova normativa”.

Successivamente  il legislatore ha cercato di porre  rimedio alla grave carenza definitoria e con le modifiche apportate al testo del 1999 dal D.Lgs. 258/00 , ha introdotto la definizione di scarico esistente ( lett. cc) bis ) che, pur se risolve il problema dell’applicazione del regime transitorio agli scarichi abusivi , comunque , innestata su un testo che probabilmente non alla “esistenza giuridica“ dello scarico si riferiva , ma a quella di fatto, ha provocato nello stesso curiose ( per non dir altro) , quanto involontarie, vogliamo credere ,  ripetizioni[10].

 Si pensi al comma  11 dell’art.  62 che , se letto sostituendo all’espressione scarichi esistenti , la definizione di cui alla lett. cc) bis  dell’art. 2 , oggi risulta in questi termini : «Fatte salve le disposizioni specifiche previste dal presente decreto, i titolari degli scarichi in esercizio e già  autorizzati( = esistenti)  devono adeguarsi alla nuova disciplina entro tre anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Lo stesso termine vale anche nel caso di scarichi per i quali l’obbligo di autorizzazione preventiva è stato introdotto dalla presente normativa. I titolari degli “scarichi in esercizio e già autorizzati” (= esistenti)  e autorizzati procedono alla richiesta di autorizzazione in conformità alla presente normativa allo scadere della autorizzazione e comunque non oltre 4 anni dall’entrata in vigore del presente decreto»

Si consideri , poi,  che questo comma 11 non è quello originale, ma quello “modificato” (rectius : sostituito ) sempre dal D.lgs. 258/00 , con l’art. 24 . E’ ben vero che le diversità (minime)  tra la prima e la seconda versione non hanno coinvolto la porzione di disposizione che oggi determina la fastidiosa , implicita ( ed ingiustificata) , ripetizione , ma ciò non basta per assolvere il legislatore che riesce a fare confusione nell’ambito di un decreto che all’art. 1 fornisce la definizione di scarichi esistenti e all’art. 24 se ne dimentica completamente.

Tuttavia , si disse , il problema doveva essere visto e valutato nelle sue effettive dimensioni , cioè in dimensioni ridotte in quanto i tre anni di cui alla prima e seconda parte del comma 11 dell’art. 62 andavano a scadenza  il 13 giugno 2002  e i quattro di cui alla terza parte andavano a scadenza il 13 giugno 2003 [11]. Tanto è vero che , alla fine del 2002 , concludendo una analisi della giurisprudenza applicativa del d.lgs.152/99 , chi scrive si era avventurata , incautamente, ad affermare che « fermo restando che prevedere un periodo di inapplicabilità della nuova normativa a scarichi esistenti e non autorizzati – che , pertanto, avevano goduto della esenzione da qualsiasi obbligo fin dalla loro attivazione - , si manifesta scelta ambientalmente scellerata e totalmente illogica, il problema è oggi privo di particolare interesse, causa …. Il decorso del tempo. Il regime transitorio dell’art. 62 prima parte , infatti, è scaduto il 13 giugno 2002 e pertanto ,oggi, tutti gli scarichi in atto debbono essere conformi alla “nuova” normativa»[12].

Errore gravissimo quello di sottovalutare in una sola volta  la sciatteria , la disattenzione e la fantasia nonché  la sottile abilità del legislatore nazionale .

Ed infatti , agosto 2003 : deve essere convertito in legge un decreto legge , il n. 147 del 24 giugno , che reca “Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali” [13] . Non è troppo corposo. Compresa la norma relativa all’entrata in vigore è composto da soli 18 articoli che si occupano, tra l’altro, della sospensione delle procedure esecutive di rilascio per finita locazione ( art. 1) , della liberalizzazione dell’accesso al mercato dell’autotrasporto di merci per conto terzi (art. 2) , della riqualificazione urbana della città di Palermo , dell’ UNIRE ( Unione Nazionale Incremento Razze Equine) (art.8) ,  delle gestioni fuori bilancio (art.11) , dei contributi alle famiglie per le attività educative (art.13).

Niente a che spartire con questioni ambientali , quindi , tanto meno con scarichi , esistenti o meno , di acque reflue.  Ma solo fino al 1° agosto  2003 .

Il 2 agosto , infatti , sul n. 178 della Gazzetta Ufficiale viene pubblicata la Legge n. 200 di conversione con modifiche del citato decreto. E che modifiche!!!!

Gli articoli da 18 diventano , grazie ai numerosi bis a qualche ter ed anche a un quater , 29; uno , l’art. 8 ,recante disposizioni sull’UNIRE , addirittura vede il suo unico comma originario sostituito  da ben  23 (ventitré)  corposi e del tutto rinnovati  commi  che occupano quasi sette pagine della Gazzetta , e , inaspettatamente quanto inspiegabilmente – ma solo per chi non conosceva bene i dettagli delle “ribellioni” ,contro l’introduzione della lett.cc) bis  nell’art. 2, dei titolari degli scarichi esistenti in senso fisico ,ma non in senso giuridico,  al momento dell’entrata in vigore del d.lgs.258/00 -  viene introdotto l’art. 10 bis  “Adeguamento degli scarichi esistenti” .

Ad un ingenuo interprete immediatamente verrebbe fatto di ipotizzare  un disposto relativo agli scarichi esistenti nel senso di cui alla definizione della lett. cc) bis   dell’art. 2- già vigente , giova ricordarlo,  dall’agosto del 2000 - , ma la lettura del brevissimo testo normativo toglie ogni illusione : « I termini di cui all’art. 62, comma 11 del D.Lgs. 152/99 , relativi agli scarichi esistenti ,ancorché non autorizzati , sono differiti fino ad un anno a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».

La legge 200/2003 , ai sensi dell’art. 1 comma 7, è entrata in vigore il 3 agosto e pertanto i termini di cui all’art. 62 , comma 11 sono differiti sino al 3 agosto 2004.

Cerchiamo di capire bene la questione.

Il comma 11 dell’art. 62 è stato voluto per soddisfare queste esclusive necessità :

• consentire ai titolari di scarichi in esercizio al 13 giugno 1999 di avere a disposizione un congruo lasso di tempo per  “adeguarsi alla nuova disciplina”

• consentire ai titolari di scarichi in esercizio al 13 giugno 1999 ,che per la precedente normativa non necessitavano di autorizzazione e per quella nuova , invece, necessitano della stessa, di avere a disposizione un congruo lasso di tempo per ottenere l’atto e adeguarsi alla normativa nuova

• consentire sempre agli stessi soggetti di cui al primo punto e già titolari di una autorizzazione ai sensi della previgente normativa di conservare validità a tale autorizzazione fino al momento della sua scadenza , con l’obbligo di richiederne altra “nuova”  ai sensi della normativa vigente dal giugno 1999  [14]

• o , se la scadenza dell’autorizzazione fosse stata in data successiva ai 4 anni dalla entrata in vigore del d.lgs. 152/99 ,oppure la autorizzazione fosse stata a tempo indeterminato  , consentire loro di richiederne il rinnovo  non oltre il 13 giugno 2003.

Le modifiche apportate dal D.lgs. 258/00, in specie l’introduzione della definizione di cui alla lett. cc) bis,  hanno fatto sì che il “triennio”  per adeguarsi alla nuova normativa interessasse solo i titolari di scarichi in esercizio e già autorizzati[15]  e quelli titolari di scarichi per i quali la precedente normativa non prevedeva come necessaria la previa autorizzazione.

Oggi , dopo più di un anno , almeno per quanto riguarda la prima e la seconda parte del comma 11 dell’art. 62 , e dopo un mese e mezzo , per quanto riguarda la terza parte ,  il legislatore con una disinvoltura incredibile differisce termini scaduti ( sarà pure una –deplorevole- prassi del nostro parlamento , ma è pur sempre una contraddizione in termini parlare di differimento di un termine scaduto[16] ) di una altro anno .

Solo a prima vista, tuttavia .

In realtà il “differimento” è per un periodo assai più lungo in quanto l’anno che decorre dalla entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 147/03 si salda a quello già abbondantemente trascorso dalla scadenza naturale del comma 11 e , pertanto , i titolari di scarichi esistenti ed autorizzati ai sensi della previgente normativa hanno avuto ed  oggi hanno ancora a loro disposizione per “adeguarsi alla nuova disciplina” fino al 3 agosto 2004 , così come chi è titolare di uno scarico che per la legge Merli non necessitava di autorizzazione , ma per il d.lgs. 152/99 sì , così come chi era autorizzato a tempo indeterminato ai sensi della legge precedente si è visto prolungato fino a tale data il periodo entro il quale deve chiedere l’autorizzazione ai sensi della “nuova” legge.

Ma quel che lascia veramente desolati è il breve inciso dell’art. 10 bis “ancorché non autorizzati” che legittima ogni dubbio non tanto sulla sciatteria di scrittura del nostro legislatore , quanto sulla sua sottile abilità nel ( tentare) di inserire in un testo normativo anonimo ( sia per la sua  generica rubrica : “Proroga di termini e disposizioni ordinamentali” , sia per il periodo “vacanziero” nel quale è stato approvato : agosto ) , una norma che sembrerebbe assicurare l’impunità fino al 3 agosto 2004 agli “inquinatori di lungo corso” ( ai titolari , cioè , di scarichi che ,già in esercizio prima dell’entrata in vigore del D.lgs. 152/99 , non erano autorizzati allora e non lo sono ancora adesso ).

Delle due , infatti , l’una : o il legislatore scrivendo l’art. 10 bis si è “dimenticato” che non esistono più gli “scarichi esistenti ancorché non autorizzati” in quanto lui stesso ha stabilito che dal 12 ottobre del 2000 per scarichi esistenti si intendono solo quelli in esercizio e già autorizzati ; oppure il legislatore ha pensato di riuscire - approfittando , ripetiamo, del periodo estivo che allenta l’attenzione anche dei più precisi e diligenti studiosi del settore[17], ed della collocazione accortamente mimetizzata in un testo dai contenuti , almeno all’apparenza, non particolarmente suggestivi per gli ambientalisti – a creare una deroga alla definizione di scarichi esistenti di cui alla lett. cc) bis , sia pure  ai “soli” fini della proroga (rectius : differimento ) dei termini di cui al comma 11 dell’art. 62 . In altre parole : ha cercato di restituire , seppure con tre anni di ritardo - che , si badi bene, si trasformano in  ulteriori tre anni di vantaggio – prolungandone poi la durata fino al 3 agosto 2004 ,  ai titolari di scarichi già abusivi vigente la Legge Merli , quel “diritto” al regime transitorio di adeguamento ( i.e. : sanatoria , di cui all’art. 62 comma 11 ) che – giustamente- nel 2000 era stato loro esplicitamente negato .

Ma tanto abile è stata la ( subdola) manovra -infatti quasi nessuno sembra essersene accorto - , tanto brutale risulta il contrasto con la logica , prima ancora che con il diritto , della soluzione proposta.

Il disposto dell’art. 10 bis contiene un inaccettabile ossimoro ( «unione paradossale di due termini antitetici»[18] ), propone un cortocircuito lessicale , rappresenta un lampante esempio di contraddizione in termini : se provvediamo alla solita sostituzione dell’espressione “scarichi esistenti” con la definizione di legge , ci troviamo infatti  a confrontarci con una frase senza senso : «I termini di cui all’art. 62 , comma 11 del d.lgs.152/99, relativi agli scarichi in esercizio e già autorizzati , ancorché non autorizzati, sono differiti ….» , il tutto sotto la rubrica « Adeguamento degli scarichi esistenti e già autorizzati ». Rubando la felice espressione di Amendola citata in precedenza : “un assurdo pastrocchio”.

Ma non solo : un insulto all’intelligenza dell’interprete , alla serietà degli accertatori , alla cultura giuridica dei magistrati e degli studiosi di settore .

Evidente che il disegno del legislatore d’agosto era quello di realizzare una piccola/grande sanatoria a tutto vantaggio di chi , già abusivo  vigente la precedente normativa a tutela delle acque, avesse insistito caparbiamente nel suo non rispetto della legge approfittando: prima  dell’anno di regime transitorio regalatogli dalla incapacità colpevole del legislatore di scrivere norme complete e corrette, e poi della pochezza di uomini e mezzi destinati al controllo , aspettando fiducioso la …clemenza sovrana  che , puntuale, si è appalesata all’inizio di agosto , nascosta nelle pieghe della conversione in legge del citato d.l.147 [19]

Ma la grossolanità della fattura della norma – difetto costante , e questa volta dovremmo dire : per fortuna , del legislatore ambientale – ci fa sperare che il progetto fallisca miseramente.

Infatti esiste una “terza via” per interpretare la norma : (far finta di ) credere che l’inciso “ancorché non autorizzati”  sia stato inserito per riferirsi oltre che agli scarichi in esercizio ed autorizzati , anche agli scarichi in esercizio al 13 giugno 1999 e non autorizzati in quanto la legge del tempo non prevedeva la loro preventiva autorizzazione .

Incredibile e/o Improponibile tesi ? A noi non pare poi così tanto assurda e il fatto che qualcuno la condivida ci conforta . E chi la condivide , almeno per quanto ci consta al momento, sono gli uffici della Provincia di Treviso che hanno emanato una  Circolare il 5 ottobre 2003 , destinata ai dipendenti deputati al controllo degli scarichi , che è stata prontamente pubblicizzata in rete [20] , In essa i responsabili del servizio istruiscono i propri addetti ai controlli indicando : i termini per l’adeguamento , i termini per la richiesta della autorizzazione ai sensi del d.lgs.152/99, gli impianti che rientrano nella proroga . Ebbene gli scarichi in esercizio e non autorizzati non vengono neppure menzionati  . Ma non per dimenticanza o scarsa precisione  , ma in conseguenza , evidentemente, di una lettura della norma adeguatrice della stessa alla ratio dell’intero d.lgs.152/99 , così come risultate dopo le modifiche ed integrazioni del d.lgs. 258/00 .

Espressamente , infatti , si legge il riferimento a “ scarichi esistenti ed autorizzati alla data del 13 giugno 1999 secondo quanto definito dall’art. 2 lett.cc) bis del d.lgs.152/99  e a scarichi esistenti ancorché non autorizzati  alla data del 13 giugno 1999 , nel caso in cui la normativa previgente al d.lgs.152/99 non imponeva l’obbligo di autorizzazione preventiva“.

Riepilogando e concludendo , se non ci si vuole rassegnare alla legalizzazione degli scarichi abusivi ,« con buona pace del rispetto della legislazione ambientale, la quale ne esce offesa ed umiliata, suscettibile di subire trasformazioni profonde grazie all’idea geniale del primo che passa , quasi fosse un settore spurio del diritto»[21], o si interpreta la norma nel senso appena indicata o la si porta davanti alla Corte Costituzionale . Quanto meno il principio di ragionevolezza , imporrebbe una sua rilettura orientata alla tutela dei valori ( costituzionali ) ambientali , ancora una volta calpestati dalla arroganza di un legislatore sottoposto ai desiderata degli inquinatori più incalliti, che permea il D.lgs.152 e successive modificazioni ed integrazioni.

                                                            Alberta Leonarda VERGINE

                                                  Affidatario di Diritto penale dell’ambiente

                                                                 nell’Università di Pavia