Il governo del territorio : nuove sfide per il diritto amministrativo

di Giorgina NAZZARI

Il governo del territorio è un fatto complesso, che coinvolge una molteplicità di fattori, non solamente geografici tout court, ma antropici e culturali.

La base di tale forma di governo è sicuramente il parametro - suolo, visto sotto il profilo dei suoi aspetti fisici, compresi quelli floro - faunistici.

Non si tratta, tuttavia, solamente di conoscere e valutarne i tratti salienti, attraverso sistemi quali la rilevazione orografica e pedologica, ma anche di coglierne l’essenza intima ed il significato più profondo.

Ecco, dunque, che il suolo da fattore ambientale diviene fattore culturale, quando non paesaggistico in senso ampio.

L’antropizzazione del territorio, poi, richiede l’analisi, in primis statistico - demografica, quindi antropologica, sociologica, e, soprattutto, economica delle dinamiche legate alla popolazione.

L’analisi regressiva dei fattori statisticamente significativi potrebbe, da questo punto di vista, essere particolarmente utile.

E veniamo all’aspetto maggiormente saliente, dal nostro punto di vista: il governo del territorio.

La pianificazione urbanistica è, per sua definizione, di tipo fortemente centralizzato.

Il decentramento e la deregulation dei giorni nostri, a partire dalla riforma del Capo V della Costituzione, ha portato ad individuare, tuttavia, come soggetti principi e istituzionalizzati della dialettica per il governo del territorio, (oltre, ovviamente, allo Stato), le Regioni, da un lato, i Comuni, dall’altro.

Più in particolare, si segnala oggigiorno un’inversione di tendenza, con progressiva svalutazione, quando non eliminazione, dell’Ente intermedio, la Provincia, a favore di un agglomerato, la Città metropolitana, destinato ad avere un notevole peso in futuro.

Del resto, il modello di spread del suolo antropizzato verso cui ci stiamo muovendo è, senza alcun dubbio, quello di matrice americana tipo Los Angeles, per intenderci.

In questo senso, episodi come l’Expo di Milano sono sicuramente in controtendenza, visto la costruzione prevista di grattacieli destinati a modificare lo skyline del paesaggio urbano.

Ma non è questa la sede per discutere di queste tematiche.

Piuttosto, focalizziamo ora l’attenzione sul governo del territorio.

Abbiamo parlato della pianificazione centralizzata.

Dedichiamoci ora più propriamente agli strumenti di controllo del territorio, quali l’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente, ovvero il Gestore per l’Energia.

E’ vero che l’impatto sull’ambiente di infrastrutture e opere (ad esempio tecnologiche) in grado di modificare completamente il paesaggio deve essere oggetto di VIA, quindi di un provvedimento eminentemente tecnico; tuttavia, specie in un settore come quello dell’energia, è indispensabile un’autorità di consultazione - controllo - sanzione, e al tempo stesso di una legislazione comunitaria, statale, regionale, locale.

Per quanto riguarda, più in particolare, la legislazione statale, è bene evidenziare subito il rischio che in primis si corre, e cioè quello di un’eccessiva indeterminatezza della fattispecie regolata e/o censurata: e così pure la creazione di vere e proprie “norme in bianco”.

Questo perchè, nel settore dell’ambiente e, soprattutto, in quello dell’energia, predominano le regole tecniche, e il Legislatore non è uno specialista in materia.

Certo, il magistrato o il legislatore, pur essendo peritum peritorum, non deve certamente possedere tutte le competenze tecniche di un ingegnere; non si manca mai, tuttavia, di sottolineare come una, seppur modesta, conoscenza del settore in cui si va ad operare sarebbe indispensabile per padroneggiare con competenza i meccanismi di incisione sulla realtà ambientale, specie nel settore dell’energia.

E’ pur vero che il legislatore opera attraverso controlli che sono soprattutto contrappesi fra sanzioni amministrative di competenza degli Enti preposti al sistema, e autorità giurisdizionale.

Giova, altresì, rilevare l’introduzione di fasi consultive indispensabili per l’azione sull’ambiente antropizzato, quando non fortemente antropizzato.

Certo, le consultazioni non sono vincolanti; tuttavia, sono spesso formidabili strumenti per l’acquisizione di informazioni.

L’azione sanzionatoria concorrente, poi, dell’Ente amministrativo preposto alla gestione della realtà ambientale, deve fare altresì i conti con l’azione centralizzata, e l’azione dinamica di questi due contrappesi legislativi è all’essenza stessa del diritto amministrativo.

Del resto, gli interessi tutelati dalle norme e dai regolamenti amministrativi, e l’operato delle agenzie di governo del e sul territorio sono ormai unanimemente considerati sia oppositivi che pretensivi, del resto questo in linea con la riforma, ormai quasi risalente, del diritto amministrativo.

Abbiamo accennato alla deregulation; consideriamo, ora, la posizione del libero mercato.

Si va infatti verso la liberalizzazione non solo dell’azione sul mercato energetico, ma anche delle posizioni di controllo sullo stesso. In questo, l’Autorità Antitrust gioca un ruolo fondamentale.

Libero mercato vuole altresì dire informazione tendente alla conoscenza perfetta delle variabili dell’oggetto statistico considerato.

Ecco che la fase dell’analisi urbanistica delle condizioni fisico - antropiche del suolo rientra tra le basi di acquisizione della conoscenza scientifica.

Infine, impatto sul territorio non è solo VIa, ma anche controllo, conoscenza, governo, valutazione, sanzione, sempre mediante quel meccanismo di pesi e contrappesi voluto dal Legislatore.

Esistono, anche nel nostro Paese, aree sensibili ed aree a rischio di dissesto idro - geologico, ad esempio.

L’opera della Protezione civile è in questo senso fondamentale, ma non basta. Mai come in questi ultimi tempi si è sentita l’esigenza di un coordinamento anzitutto amministrativo fra i vari Enti presenti sul territorio, specie comunale.

Vorremmo inoltre spendere una parola a favore del valore culturale del territorio.

Esso non è superfluo, e non deve essere limitato solamente ai beni d’interesse storico - archeologico e paesaggistico, seppure l’Italia sia un immenso patrimonio da salvare.

Consideriamo che ogni territorio, e su esso ogni opera civile, tecnica o infrastrutturale, ha un peso, una valenza e un impatto.

Ed è nella legislazione - governo dello stesso che deve essere trovato lo spunto per analizzare, intervenire, risolvere i problemi a esso sottesi, specie con gli strumenti attualissimi, oggi più che mai, del diritto amministrativo.

Milano, 1 - 11 -2011

Giorgina Nazzari, laureata cum laude in pianificazione del territorio, avvocato in Milano.