Tribunale di Civitavecchia ord. 1432005 Est. Pratesi
Comune di Ladispoli c/ ENEL

Questione di legittimità costituzionale comma 552 dell’art. 1 Legge 311/04 nel procedimento ex art. 700 c.p.c. reòativo alla richiesta di sospensione dei lavori di riconversione a carbone della centrale termoelettrica di Torre Valdaliga Nord di Civitavecchia

TRIBUNALE DI CIVITAVECCHIA

Il giudice designato, sciogliendo la riserva assunta nel procedimento n. 521/04 r.g.a.c., emette la seguente

ordinanza

Il comune di Ladispoli si è rivolto al tribunale di Civitavecchia con ricorso ex art. 700 c.p.c. chiedendo l’emissione – nei confronti dell’ ENEL - di un provvedimento di sospensione dei lavori di riconversione a carbone della centrale termoelettrica di Torre Valdaliga Nord di Civitavecchia, in funzione anticipatoria della emissione di una pronuncia di merito a carattere inibitorio, a protezione del diritto alla salute ed alla salubrità ambientale dei propri cittadini;

sono quindi intervenuti in giudizio per sostenere un interesse comune a quello di parte ricorrente, la Provincia di Roma (che ha chiesto estendersi analoga tutela a tutto il proprio territorio), i comuni di Allumiere, Cerveteri e Tarquinia, il Codacons, Legambiente–Onlus e Legambiente-Lazio Onlus

sono invece intervenuti volontariamente per far valere un interesse contrario alla adozione del provvedimento, (e comune a quello di Enel spa, parte resistente) il Comune di Civitavecchia, la Federlazio, il Ministero delle attività Produttive, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, e da ultimo la società Enel produzioni s.p.a.;

nel corso del procedimento è stata emessa una ordinanza interlocutoria per la nomina di un collegio peritale cui affidare l’incarico di verificare se l’attuazione del progetto di riconversione potesse determinare o meno la compromissione della salubrità ambientale del territorio interessato (ormai esteso all’intero ambito della provincia di Roma) e comportare quindi un rischio apprezzabile per la salute dei cittadini ivi residenti;

successivamente al deposito della relazione di consulenza tecnica, con ordinanza in data 22.12.2004, il giudice designato ha formulato al collegio peritale un quesito integrativo, disponendo la convocazione delle parti e dei consulenti tecnici per la successiva udienza del 12 gennaio 2005; in questo intervallo di tempo, è stata approvata in via definitiva la legge 30 dicembre 2004 n. 311 (legge finanziaria) che all’art. 1 comma 552 prevede che “ le controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia elettrice di cui al decreto legge 7. 2. 2002 n. 7 convertito con modificazioni dalla legge 9. 4. 2003 n. 55 e le relative questioni risarcitorie, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Alle controversie di cui al presente comma si applicano le disposizioni di cui all’articolo 2 bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034”

Invocando l’applicabilità al caso di specie della nuova normativa, la resistente e le parti con interesse ad essa comune, hanno chiesto la dichiarazione di improcedibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice ordinario; il giudice si è riservato assegnando termini di trenta giorni per note illustrative, ed ulteriori venti per note.

A scioglimento della riserva così assunta, il tribunale ritiene di dover dubitare della legittimità costituzionale della normativa sopravvenuta, per le ragioni di seguito esposte.

Sotto il profilo della rilevanza, si ritiene di sottolineare:

1) come correttamente osservato dall’ Enel e dalle parti con interesse comune, la norma modificativa della giurisdizione - indipendentemente dal disposto dell’art. 5 c.p.c. - dovrebbe trovare applicazione nel giudizio presente, dal momento che la cognizione della autorità giudiziaria in ambito cautelare è funzionalmente collegata alla competenza per il giudizio di merito; venendo meno la giurisdizione in relazione al giudizio di cognizione rispetto al quale il cautelare riveste la propria funzione strumentale e anticipatoria, il giudice perderebbe altresì il potere di pronunciarsi in via urgente, pur a fronte di un ricorso presentato in data anteriore alla entrata in vigore della norma modificativa della giurisdizione: la persistenza della norma nell’ordinamento imporrebbe dunque al tribunale adito di declinare la propria giurisdizione.

2) il progetto di riconversione della centrale di Torre Valdaliga Nord prevede la realizzazione di un impianto di potenza superiore a 300 MW termici, e per la sua approvazione si è fatto ricorso al procedimento di autorizzazione unica previsto dal decreto legge 7 febbraio 2002 n. 7 convertito in legge 9 aprile 2002 n. 55: sotto questo profilo quindi il caso concreto è certamente riconducibile alla previsione astratta della norma.

3) a parere del Tribunale, la formulazione volutamente ampia della disposizione non consente di escluderne la applicazione alla fattispecie in esame (soluzione prospettata dalla ricorrente e dalle parti con interesse comune) pur in considerazione della peculiarità degli interessi fatti valere con il ricorso; ciò in quanto:

a) in primo luogo occorre sottolineare che – a differenza di quanto previsto dall’art. 33 comma 1 d lgs 31.3.98 n. 80 (come sostituito dalla legge 205/2000 art. 7 lett.a), la norma in esame include espressamente le controversie di natura meramente risarcitoria: è forse opportuno specificare che l’esclusione delle questioni risarcitorie dall’ambito del predetto art. 33 (in forza del quale già in limine litis era stata sollevata eccezione di difetto di giurisdizione) aveva costituito a suo tempo uno dei fattori che avevano portato il Tribunale ad escludere l’applicabilità alla fattispecie in esame della norma suddetta (all’epoca non ancora dichiarata illegittima dalla sentenza n. 204 del 6 luglio 2004); la natura della azione esercitata infatti, poteva ricondursi senz’altro a quella di una azione di risarcimento in forma specifica, in adesione all’interpretazione offerta da Cass., sezione III, sent. n. 9893 del 2000.

b) In secondo luogo si deve anche osservare che l’ambito delle controversie riservate dal comma 552 alla giurisdizione esclusiva, risulta definito da una endiadi dal contenuto non agevolmente delimitabile, ovvero “ procedure e provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia elettrica” nella quale, se il secondo termine appare chiaramente riferito alla attività provvedimentale (con ciò in qualche modo sovrapponendosi alla giurisdizione generale di legittimità) il primo termine – da ritenersi volutamente atecnico – non può che fare riferimento ad attività diversa da quella propria della discrezionalità amministrativa in senso stretto, ed appare in ogni caso potenzialmente idoneo a ricomprendere altresì l’attività negoziale e quella comportamentale, così includendo in modo del tutto indipendente dalla considerazione degli interessi lesi, qualsiasi controversia che interferisca con la progettazione, la realizzazione, l’esistenza il funzionamento di un impianto di produzione di energia elettrica;

La questione che si intende sottoporre al vaglio della Corte Costituzionale appare a questo giudice non manifestamente infondata sulla base di un raffronto della norma in esame con i principi affermati in tema di riparto di Giurisdizione dalla stessa Corte Costituzionale nell’ambito della sentenza 204/04;

Nell’occasione la Corte ebbe a rilevare la illegittimità della adozione da parte del legislatore ordinario del 1998/2000, “di un'idea di giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore dell'ordinamento, di un rilevante pubblico interesse; un'idea – come osservano i rimettenti – che presuppone l'approvazione (mai avvenuta) di quel progetto di riforma (Atto Camera 7465 XIII Legislatura) dell'art. 103 Cost. secondo il quale «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla legge».

Al contrario, il dettato costituzionale, secondo il giudice delle leggi, non attribuisce al legislatore ordinario una “assoluta ed incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva”, giacché l’art. 103 comma 1 Cost. si limita a conferire il potere di “indicare “particolari materie” nelle quali “la tutela nei confronti della pubblica amministrazione” investe “anche” diritti soggettivi: un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto né incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie”.

Le materie che possono costituire oggetto di giurisdizione esclusiva devono trovarsi in rapporto di specie a genere rispetto a quelle devolute alla giurisdizione di legittimità, nel senso quindi che deve trattarsi di ambiti nei quali tale giurisdizione sia operante, e nei quali inoltre si venga a determinare un necessario legame tra situazioni soggettive aventi natura di diritto soggettivo e di interesse legittimo, legame pressoché “inestricabile” che giustifica appunto la attribuzione dell’intera “particolare materia” alla giurisdizione amministrativa;

si deve invece escludere che “la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice “della” pubblica amministrazione: con violazione degli artt. 25 e 102, secondo comma, Cost.) e, dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo”.

Secondo una simile visione, che la materia dei pubblici servizi può costituire oggetto di giurisdizione esclusiva solo se “in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia, presuppone l'esistenza del potere autoritativo”.

Il Tribunale rileva che il comma 552 dell’art. 1 della l. 311/04 non pare sottrarsi alle censure mosse alla norma che in certo senso lo ha preceduto, dal momento che, pur avendo ad oggetto il solo servizio pubblico di erogazione di energia elettrica relativo ad impianti superiori ad una certa potenza, e quindi investendo una materia apparentemente più contenuta rispetto a quella contemplata dalla norma già dichiarata incostituzionale, ancora una volta propone un criterio sostanzialmente indiscriminato di attribuzione della giurisdizione esclusiva; anche questa norma infatti individua il campo di azione della giurisdizione esclusiva prescindendo del tutto dalla natura delle situazioni soggettive coinvolte, e adotta quale criterio di riparto il dato puramente oggettivo del coinvolgimento di un rilevante interesse pubblico (quale indubbiamente quello che presiede alla realizzazione ed al funzionamento di impianti di produzione di energia elettrica). A ciò si aggiunga che - a differenza dell’art. 33 d. lgs 80/98 - la norma include espressamente le questioni risarcitorie fra quelle devolute alla giurisdizione esclusiva;

appare quindi del tutto aderente anche alla norma in esame l’osservazione svolta dalla Corte Costituzionale in relazione all’art. 33 d lgs 80/98, laddove è stato rilevato che nel criterio di riparto delineato da quella non era dato individuare “…il necessario rapporto di species a genus che l'art. 103 Cost. esige allorché contempla, come “particolari”, rispetto a quelle nelle quali la pubblica amministrazione agisce quale autorità, le materie devolvibili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.”

Ora le considerazioni svolte dalla Corte Costituzionale nella sentenza 204/04 sembrano aderire con particolare evidenza alla fattispecie in esame, nella quale si chiede al giudice ordinario di intervenire al fine di prevenire una lesione dei diritti alla salute ed alla salubrità ambientale della popolazione potenzialmente coinvolta dal progetto di riconversione della centrale elettrica di Civitavecchia; si è quindi di fronte a situazioni soggettive alle quali è oramai unanimemente riconosciuto carattere assoluto e incomprimibile, ed in relazione alle quali non è neppure ipotizzabile quella facoltà di scelta fra opposte soluzioni (in base a criteri di discrezionalità tecnica o amministrativa) nella quale si sostanzia il potere pubblico; e se si può affermare che l’amministrazione non è investita del potere di operare scelte che comportino il rischio concreto di compromettere la salute degli amministrati, e che per contro “le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia elettrica” ben possono implicare un simile rischio, allora bisogna logicamente concludere che il comma 552 dell’art. 1 della legge in esame individua un ambito di giurisdizione esclusiva al di fuori dei limiti fissati dal Costituente .

p.q.m.

visti gli art. 1 l. cost. 9.2.48 n.1 e 23 l. 11.3.53 n.87,

- dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 comma 552 della legge 30.12. 2004 per contrasto con gli art. 103 e 25 Cost.;

- sospende il giudizio;

- dispone che la cancelleria provveda ai seguenti adempimenti:

- trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;

- notificazione della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri;

- comunicazione della stessa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;

- comunicazione alle parti costituite;

Civitavecchia 14 marzo 2005

Il giudice

(cecilia pratesi)