Cons. Stato Sez. Vi n.173 del 18 gennaio 2012
Beni Ambientali. Autorizzazione paesaggistica

L’insufficienza dell’Amministrazione comunale nel valutare e motivare l’impatto dell’opera, autorizza la Soprintendenza a censurarne la legittimità sotto il profilo della carenza di motivazione e, perciò, dell’eccesso di potere, senza per questo sconfinare in una valutazione nel merito

N. 00173/2012REG.PROV.COLL.

N. 04244/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4244 del 2011, proposto da
Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Lecce, Brindisi e Taranto, nella persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Marina Residenze s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Quinto, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

per la riforma della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZIONE STACCATA DI LECCE, SEZIONE I, n. 375/2011, resa tra le parti, concernente AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA IN RELAZIONE A PERMESSO DI COSTRUIRE

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Marina Residenze s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 novembre 2011 il Cons. Antonio Malaschini e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Stigliano Messuti e l'avvocato Quinto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Marina Residenze s.r.l. predisponeva un progetto per la realizzazione di un complesso residenziale di 22 unità abitative, su un’area nel comune di Pulsano (Lecce), previa demolizione di due fabbricati già esistenti.

In data 26 novembre 2009 chiedeva al comune il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

L’autorizzazione veniva concessa il 23 dicembre 2009, previo parere favorevole del responsabile del settore urbanistica motivato come segue: “Considerato che l’intervento residenziale proposto, in area tipizzata “B” dallo strumento urbanistico vigente si pone in sostituzione di n. 2 fabbricati esistenti organizzando l’intero lotto con un sistema di viabilità a verde di sensibile consistenza che appare giusto filtro per mitigare l’impatto visivo dei manufatti; per altro i singoli manufatti risolti con semplice tipologia edilizia a terrazza si inseriscono armoniosamente nel contesto senza modificare in forma sensibile l’attuale assetto”.

Trasmessa il 14 gennaio 2010 alla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Lecce, l’autorizzazione veniva da quest’ultima annullata con decreto n. 4088 del 5 marzo 2010.

2. La Marina Residenze s.r.l. ricorreva al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia che, con sentenza n. 375 del 24 febbraio 2011, riteneva fondati i motivi di ricorso annullava il decreto della Soprintendenza.

A giudizio del giudice di primo grado il provvedimento dell’Amministrazione sconfinava in una valutazione di merito, ad essa preclusa. Risultava poi insussistente il rilevato difetto di motivazione dell’autorizzazione paesaggistica comunale e, ancora, risultavano poste a base dell’annullamento circostanze fattuali smentite dagli elaboratori progettuali.

3. Avverso la decisione del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, proponeva appello il Ministero per i beni e le attività culturali.

Veniva in primo luogo negato che la valutazione negativa dell’Amministrazione fosse riportabile ad un sindacato di merito. La Soprintendenza aveva annullato il provvedimento sanzionando l’assenza di una effettiva valutazione da parte del comune della compatibilità dell’opera, rispetto al vincolo paesaggistico esistente.

Le opere in esame (costruzione di 22 unità abitative indipendenti) comportavano, a giudizio del Ministero ricorrente, una consistente modifica del paesaggio circostante, che avrebbe richiesto da parte del comune un approfondito esame della compatibilità paesaggistica.

Tale verifica non risultava né dall’autorizzazione paesaggistica, né dal parere (sopra riportato) del responsabile del settore urbanistica.

La motivazione posta alla base del provvedimento di annullamento appariva pertanto congrua e non sconfinante nel merito, in quanto si era limitata ad evidenziare l’assenza da parte del comune di una corretta verifica della compatibilità paesaggistica in presenza di un vincolo, incorrendo pertanto nel vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione.

Nel controricorso, la società Marina Residenze riproponeva il motivo n. 2 del ricorso in primo grado (non valutato dal Tribunale amministrativo regionale in quanto dichiarato assorbito dall’accoglimento degli altri motivi) ritenendo che il vincolo che sarebbe stato violato non risultava applicabile nella zona oggetto di intervento.

Il d.m. 1° ottobre 1985, appositivo del vincolo, escludeva dalla sua applicazione, secondo la ricorrente, le “zone A e B dei centri abitati, come definite dagli strumenti urbanistici”.

Risultando l’area in questione classificata come zona B, ciò avrebbe inciso sulla legittimità del provvedimento impugnato.

Venivano poi riproposte valutazioni a sostegno delle conclusioni del giudice di primo grado, relativamente allo sconfinamento nel merito del provvedimento di annullamento.

3.1 Questa VI Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2851 del 6 luglio 2011, ritenendo nelle more del giudizio di merito prevalente l’interesse al mantenimento dello stato dei luoghi, sospendeva l’esecutività della sentenza impugnata.

4. La causa veniva assunta in decisione presso nella pubblica udienza del 15 novembre 2011.

4.1 Il Collegio ritiene che l’eccezione avanzata nel controricorso dalla società Marina Residenze, relativa alla non applicabilità al caso in esame della tutela paesaggistica, non sia accoglibile.

Il richiamato decreto ministeriale del 1° agosto 1985 prevede testualmente che nel “territorio – con l’esclusione delle zone A e B dei centri abitati così come definite dagli strumenti urbanistici vigenti e con l’esclusione del foglio catastale n. 125 di Castellaneta – sono vietate fino al 31 dicembre 1985 modificazioni all’assetto del territorio, nonché opere edilizie e lavori”.

Questo eccezionale e temporaneo vincolo di inedificabilità assoluta non esclude però che, anche nelle zone A e B, dove il vincolo paesaggistico spiega semplici effetti di mero obbligo di previa valutazione di compatibilità, la Soprintendenza possa continuare ad esercitare i propri ordinari poteri relativamente al concreto rispetto da parte delle amministrazioni locali, nel momento in cui rilasciano una favorevole autorizzazione paesaggistica, della normativa relativa alla tutela di aree che, come comunque è quella in esame, siano state dichiarate di notevole interesse paesaggistico.

Che tale fosse il concreto regime paesaggistico di quell’area è del resto confermato dal fatto che è stata la stessa Amministrazione comunale, nel rilasciare il 23 dicembre 2009 l’autorizzazione paesaggistica, a fare puntuale riferimento all’articolo 159 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), ritenendolo evidentemente da applicare alla fattispecie per l’insistenza di un (ordinario) vincolo.

E sulla stessa linea, dando seguito a quanto previsto dal comma 2 del citato articolo 159, l’Amministrazione comunale dava comunicazione alla Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata, sottoponendola così al vaglio della stessa Soprintendenza sulla conformità alle prescrizioni di tutela paesaggistica.

A diverse conclusioni non conduce poi la censura relativa alla pretesa contraddizione fra il provvedimento della Soprintendenza e il precedente parere favorevole reso dalla Soprintendenza stessa sul PUG di Pulsano.

Ciò in quanto vi è un’intrinseca diversità tra l’oggetto delle valutazioni della Soprintendenza espresse in sede di formazione del piano urbanistico attuativo e quelle espresse in sede di autorizzazione paesaggistica ai fini della cogestione del vincolo.

Invero, come questo Consiglio di Stato ha già rilevato (Cons. Stato, VI, 22 agosto 2003, n. 4766) si deve anzitutto escludere che la presenza di un piano sopraordinato (in quella specie, un piano paesistico) degradi l’intervento autorizzatorio sul singolo manufatto ad un mero controllo di corrispondenza del progetto alle norme costruttive del piano, trasformando l’autorizzazione da atto tecnico-discrezionale in atto vincolato, giacché resta sempre salvo un ampio margine di apprezzamento della situazione concreta, dato che il piano non è suscettivo di assorbire interamente la verifica di garanzia dell’interesse paesaggistico, rimessa il più delle volte a valutazioni di tipo qualitativo, non traducibili in norme generali e riferentesi direttamente ai valori tutelati col vincolo. Sicché la valutazione di compatibilità paesaggistica a suo tempo espressa circa il piano non comporta l’assorbimento definitivo della discrezionalità tecnica, e non giunge a eliminare, o a rendere virtuale o meramente applicativo, il giudizio concreto, da sviluppare nei termini consentiti in sede di annullamento dall’art. 159 d.lgs. 22 gennaio 2004. n. 42 (o oggi, pienamente nel merito, con il previo parere di compatibilità ai sensi dell’art. 146).

Non dissimile è la considerazione da fare quando vi è stato, in virtù di una legge regionale, un parere della Soprintendenza reso in sede di formazione di uno strumento urbanistico attuativo. Per le analoghe ragioni, infatti, un siffatto parere non assorbe il vaglio soprintendentizio di cui all’art. 159 (oggi: all’art. 146), se non limitatamente a quanto già manifestato circa gli elementi del singolo manufatto che già sono espressi e definiti, senza margini ulteriori di variazione, nella progettazione del piano attuativo (come nelle lottizzazioni può essere, ad es., per la localizzazione o l’allineamento dei singoli fabbricati) sottoposto a quel preventivo parere.

Nel caso di specie, pur atteso che dagli atti risulta che – in sede di vaglio dell’autorizzazione paesaggistica - la Soprintendenza appare essere andata di diverso indirizzo complessivo rispetto al suo precedente parere, non è in contestazione la sussistenza del potere di valutazione del singolo intervento, ma l’adeguatezza della motivazione, sulla cui base l’autorizzazione paesaggistica è stata poi annullata.

4.2 E’ quindi opportuno, come fatto dal giudice di primo grado, soffermarsi sulle censure relative alla legittimità contenutistica del provvedimento di annullamento adottato dalla Soprintendenza.

Come ricordato, l’autorizzazione paesaggistica era stata annullata in quanto la Soprintendenza aveva ritenuto il provvedimento non supportato da adeguata valutazione di compatibilità, rispetto ai consistenti interventi edilizi prospettati nel progetto. Incorreva quindi, a giudizio della Soprintendenza, nel vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione.

Giudizio, questo, non condiviso dal giudice di primo grado che riteneva invece il provvedimento della Soprintendenza viziato in quanto fondato su un riesame nel merito della valutazione effettuata dal comune, piuttosto che sulla rilevanza di uno specifico vizio di legittimità dell’atto.

Ora appare al Collegio, dalla lettura degli atti di causa, che il provvedimento comunale di autorizzazione paesaggistica non tenga sufficientemente conto, nella motivazione, della complessiva compatibilità dell’intervento proposto (consistente, si ricorda, nella costruzione di 22 unità abitative indipendenti e nella demolizione di due fabbricati preesistenti), con le rilevanti, complessive modifiche al paesaggio circostante che l’intervento stesso comportava.

Il provvedimento comunale, che si riporta nuovamente nella parte di interesse, sembra limitarsi ad una descrizione degli interventi e alla affermazione del loro armonioso inserimento nel contesto, relativamente al fatto che l’intervento residenziale proposto “si pone in sostituzione di n. 2 fabbricati esistenti organizzando l’intero lotto con un sistema di viabilità a verde di sensibile consistenza che appare giusto filtro per mitigare l’impatto visivo dei manufatti; peraltro i singoli manufatti risolti con semplice tipologia edilizia a terrazza si inseriscono armoniosamente nel contesto senza modificare in forma sensibile l’attuale assetto”.

Non appare quindi immotivato, né ricadente nel merito, un giudizio della Soprintendenza che sottolinea, come sopra riportato, la carenza nella ricostruzione dell’itinerario logico seguito, in ordine alle ragioni di compatibilità effettiva con gli specifici valori paesaggistici dei luoghi.

Questa VI Sezione del Consiglio di Stato anche recentemente (4 aprile 2011, n. 2087), richiamando la decisione dell’Adunanza plenaria 14 dicembre 2001, n. 9, ha ricordato che l’insufficienza dell’Amministrazione comunale nel valutare e motivare l’impatto dell’opera, autorizza la Soprintendenza a censurarne la legittimità sotto il profilo della carenza di motivazione e, perciò, dell’eccesso di potere, senza per questo sconfinare in una valutazione nel merito (v. anche, sempre recentemente, Cons. Stato, VI, 6 luglio 2010, n. 4307 e 18 marzo 2011, n. 1661).

Si ribadisce dunque che pienamente legittimo l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica ad opera della Soprintendenza disposto in ragione dell’assenza nel provvedimento di base di una precisa indicazione dello stato dei luoghi, delle caratteristiche tipologiche delle opere da realizzare e delle ragioni sottese alla positiva valutazione, quanto a compatibilità paesaggistica, dell’intervento progettato. Elementi questi che il Collegio non ritiene di ravvisare nel provvedimento comunale in esame, come sopra riportato.

4.3 Per quanto riguarda gli altri motivi addotti nel controricorso della Marina Residenze s.r.l., essi si ritengono non rilevanti ed assorbiti dalle precedenti motivazioni.

Il ricorso merita quindi di essere accolto.

Sussistono sufficienti ragioni per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2011 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Antonio Malaschini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/01/2012