Cons. di Stato Sez. V sent. 48 del 10 gennaio 2007
Rifiuti. Discarica

REPUBBLICA ITALIANA N.48/07 REG.DEC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 9469 REG:RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 2003
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 9469/2003, proposto dalla società AIMERI s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Riccardo MONTANARO e Paolo VAIANO e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma, lungotevere Marzio 3,
CONTRO
l’AZIENDA CONSORTILE ECOLOGICA MONREGALESE – A.C.E.M. - in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Claudio DAL PIAZ e Mario CONTALDI e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma, via Pier Luigi da Palestrina 63,
e nei confronti
del Comune di PERLO, in persona del Sindaco p.t., non costituitosi in giudizio,
per la riforma
della sentenza del TAR del Piemonte, Sezione II, 30 aprile 2003, n. 636;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda appellata;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti di causa;
vista la decisione interlocutoria della Sezione 7 giugno 2005, n. 5987, nonché l’ordinanza 6 dicembre 2005, n. 452;
relatore, alla pubblica udienza del 6 giugno 2006, il Consigliere Paolo BUONVINO;
uditi, per le parti, gli avv.ti Diego VAIANO, per delega dell’avv. Paolo VAIANO, Claudio DAL PIAZ e Gianluca CONTALDI su delega di Mario CONTALDI.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
FATTO
1) - Con convenzione stipulata in data 28 maggio 1992 il Consorzio Monregalese Smaltimento Rifiuti (ora: Azienda Consortile Ecologica Monregalese – A.C.E.M.) ha concesso alla società Aimeri s.p.a. la progettazione esecutiva, l’anticipazione delle risorse finanziarie, la costruzione e la gestione dell’impianto di trattamento e delle relative discariche per rifiuti solidi urbani ed assimilabili agli urbani siti nel Comune di Lesegno.
Come precisato dal TAR nella sentenza appellata, per tali impianti l’allora vigente D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, prevedeva la privativa in favore del Comune territorialmente interessato oppure del Consorzio di Comuni costituito per la gestione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti in area più vasta del singolo Comune; tali soggetti avrebbero dovuto richiedere ed ottenere dalla Regione (o Provincia delegata) l’approvazione del progetto e l’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio degli impianti, attività che potevano anche essere affidate ad imprese specializzate del settore.
Il Consorzio ha affidato la progettazione alla società Aimeri s.p.a. e, una volta recepiti ed approvati i relativi elaborati con deliberazioni del Consiglio Direttivo n. 30 bis e n. 34 del 3 agosto 1991, ha avanzato istanza di autorizzazione alla gestione dell’impianto alla Regione Piemonte che ha provveduto, con deliberazioni di Giunta n. 118-11961 e 182-11962 del 23 dicembre 1991, ad approvare il progetto sottopostole dal Consorzio e, quindi, ad autorizzare l’esercizio della discarica.
Successivamente alla realizzazione dei predetti impianti, l’Aimeri s.p.a. ne ha curato l’esercizio per la durata di otto anni in base ad apposito atto di affidamento, disciplinato con la citata convenzione del 28 maggio 1992.
In seguito, in prossimità dell’esaurimento delle discariche, è sorto un contenzioso tra detta società e il Consorzio circa il soggetto che avrebbe dovuto farsi carico degli obblighi e dei connessi oneri economici relativi alla fase di post chiusura dell’impianto (attività di captazione ed eliminazione del percolato e del biogas che avrebbe continuato a prodursi).
La società qui appellante ha sostenuto che tale obbligo avrebbe dovuto fare carico sul titolare dell’autorizzazione, invitando di conseguenza il Consorzio (ora ACEM) ad effettuare i dovuti accantonamenti nel corso del tempo per fronteggiare un onere economico che si prospettava di notevole entità; l’ACEM, per converso, ha manifestato una posizione di segno contrario – contenuta nell’impugnata nota n. 637 del 4 agosto 1997 – sostenendo che era l’Aimeri s.p.a., in quanto proprietaria dell’area, a dover sostenere i costi di raccolta, smaltimento del percolato e del biogas per la fase successiva alla chiusura dell’impianto.
In base alla convenzione, la controversia è stata deferita ad un Collegio arbitrale che, come ricordato dal TAR, con lodo del 5 luglio 2000, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione e la nullità della clausola compromissoria, trattandosi di materia affidata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La questione è stata, quindi, sottoposta al Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte con ricorso presentato dalla società Aimeri s.p.a., che ha avanzato domanda di accertamento negativo circa la sussistenza, nei suoi riguardi, degli obblighi di raccolta e smaltimento del percolato e del biogas oltre che di tutti gli altri oneri connessi alla fase di chiusura delle discariche in questione.
2) - Il TAR ha respinto il ricorso.
Hanno osservato, anzitutto, i primi giudici che, per ciò che concerneva l’individuazione del concetto di chiusura della discarica - ed anche al fine di identificare il momento in cui ciò si era verificato – si doveva ritenere che questo fosse da ricondursi al suo esaurimento, coincidente con l’impossibilità dell’impianto ad essere ulteriormente utilizzato per il suo scopo, ossia la raccolta e lo stoccaggio definitivo dei rifiuti; dopo di che l’area si configurava solo come area da recuperare, per cui la pregressa destinazione veniva assunta unicamente come presupposto per le specifiche attività ed obblighi connessi al completo recupero del sito sia sotto il profilo ambientale che di destinazione d’uso.
Il TAR ha, perciò, ritenuto che appartenessero alla fase di post chiusura della discarica sia attività del tutto nuove rispetto a quelle che in precedenza ne connotavano più propriamente l’esercizio (quali la sistemazione e recupero dell’area), sia altre che erano state già svolte durante la fase di attività dell’impianto e che dovevano, comunque, proseguire, proprio in vista della salvaguardia dell’area (captazione e raccolta del percolato e del biogas).
Ebbene, ad avviso dei primi giudici, con riferimento a tale specifico incombente la deliberazione del Comitato Interministeriale di cui al D.P.R. del 27 luglio 1984 ha espressamente individuato nel gestore il soggetto a carico del quale sussiste l’onere del mantenimento in esercizio dei sistemi di drenaggio e captazione del percolato, così come anche del biogas; per tale ultimo incombente, anche se nella Deliberazione Interministeriale manca un’espressa previsione in tal senso, era da ritenere come soggetto obbligato ancora il gestore dell’impianto e ciò per esigenze di coerenza: infatti, poiché era il gestore a doversi occupare della captazione e smaltimento del percolato, costituente, rispetto ai complessivi costi di esercizio di una discarica, quello di gran lunga più consistente ed importante sotto il profilo ambientale, doveva ritenersi incombente su questo anche la captazione ed eliminazione del biogas in quanto rientrante nella stessa attività di esercizio della discarica pur se comportante dei costi sensibilmente minori; sicché era da ritenersi che, in base alla disciplina pubblicistica in materia, il compito di occuparsi dello smaltimento del percolato e del biogas, prodotto successivamente alla fase di chiusura degli impianti, incombesse sulla Aimeri s.p.a., quale soggetto gestore dei medesimi.
Il TAR ha poi rilevato che, in effetti, in seno alla convenzione con il Consorzio stipulata il 28 maggio 1992, mancava qualsiasi riferimento espresso ad oneri relativi alla fase successiva alla chiusura della discarica; tuttavia, la mancanza di un’espressa disciplina autorizzava, secondo i primi giudici, unicamente a concludere non già che gli obblighi inerenti la fase di post chiusura fossero a carico del Consorzio concedente, ma - al limite - solo che le parti non avevano ritenuto di disciplinare in via convenzionale tale aspetto; considerazione da cui discendeva che, in assenza di una diversa regolamentazione rimessa alla comune intenzione delle parti, era da ritenersi operante il principio contenuto nella citata deliberazione del Comitato Interministeriale che poneva le attività di raccolta, captazione ed eliminazione del percolato e del biogas a carico del gestore e quindi della società Aimeri s.p.a.
Del resto, è stato segnalato ancora nella sentenza qui appellata, come evidenziato nella memoria difensiva dell’ACEM, la necessità di prevedere accantonamenti di somme per fronteggiare i costi di smaltimento del percolato era stata ravvisata solo in un’epoca successiva, ossia quando ci si era resi conto che la progettazione della Aimeri s.p.a. conteneva un grave errore previsionale per difetto in ordine alla produzione di tale materiale per il periodo successivo alla chiusura della discarica: infatti, originariamente la produzione del percolato era stata calcolata come praticamente nulla, con la conseguenza di un’incidenza di costo di smaltimento estremamente esigua, di talché non era stato ritenuto necessario preoccuparsi di disciplinare espressamente tale aspetto.
Ha osservato, ancora, il TAR ¬che, pur tuttavia, anche a voler ritenere che fosse mancata un’espressa individuazione degli obblighi connessi alla fase di post chiusura della discarica e del soggetto obbligato al loro adempimento, in base alla attenta lettura della convenzione emergeva che l’Aimeri s.p.a. era comunque tenuta al loro specifico assolvimento; ciò per effetto di una specifica disposizione relativa ad attività successive all’esaurimento dell’impianto; atteso che la chiusura della discarica era da intendersi come cessazione dell’attività di conferimento di ulteriori rifiuti, l’art. 7 lettera e) della convenzione imponeva alla concessionaria la realizzazione delle opere per la bonifica e la sistemazione dell’area, secondo quanto previsto dal successivo art. 15; ebbene, indipendentemente dalla qualificazione terminologica di tale attività (ossia se rientrante nella fase più propriamente di chiusura o piuttosto in quella di post chiusura, tesi che, ai primi giudici, è apparsa, comunque, preferibile per le ragioni sinora espresse), la costruzione e l’articolazione del rapporto concessorio tra l’Aimeri s.p.a. ed il Consorzio non poteva che far rientrare le attività di smaltimento del percolato e del biogas tra gli obblighi gravanti sulla prima quale soggetto obbligato alla bonifica e sistemazione dell’area, successivamente alla cessazione dell’attività dell’impianto. Infatti si tratta di attività tendenti alla restituzione del sito alle sue originarie caratteristiche ambientali, ossia quelle precedenti rispetto al momento della sua destinazione ed esercizio a discarica (per “sistemazione” dovendo intendersi l’attività di predisposizione di sistemi di copertura della discarica, al fine di evitare l’infiltrazione di acque meteoriche, concetto a cui la normativa pubblicistica aveva accostato anche quello di “recupero”, nel senso di interventi di inerbimento e piantumazione di arbusti; mentre la nozione di “bonifica” assumeva, invece, una portata più generale tendente ad evidenziare, più che una tipologia specifica di attività, un obiettivo da raggiungere, ossia il totale disinquinamento dell’area; risultato da raggiungere come obiettivo finale e non anche parziale, che presupponeva, quindi, la neutralizzazione di tutte le potenziali fonti di pericolo ambientale discendenti dall’esistenza della discarica esaurita, tra cui rientravano senz’altro l’eliminazione del percolato e del biogas).
Con la conseguenza che se l’Aimeri s.p.a., per espressa disposizione della convenzione, aveva assunto su di sé gli oneri di bonifica dell’area, questi non potevano non riguardare anche eventuali obblighi di raccolta e smaltimento di percolato e biogas nella fase successiva alla chiusura della discarica, proprio perché tale attività costituisce un indefettibile presupposto rispetto alla bonifica, intesa come eliminazione di ogni pericolo ambientale per il sito.
Sul punto, ha ancora rilevato il TAR, a nulla rilevava la circostanza per cui gli oneri di smaltimento del percolato erano stati, per espressa disposizione della convenzione, assunti in capo al Consorzio per la fase di esercizio della discarica, per cui si doveva ritenere che tale onere sussisteva – per esigenze di coerenza e continuità – anche per quella successiva all’esaurimento e che comunque mancava un’espressa disposizione che disciplinasse l’assunzione di tale obbligo in capo all’Aimeri s.p.a. per la fase di post chiusura nella sua qualità di concessionario gestore; infatti, nulla impediva alle parti di modificare la distribuzione dei rispettivi oneri ed obblighi derivanti dal rapporto concessorio in considerazione delle varie fasi e quindi anche rispetto a quella di esercizio e di post chiusura della discarica; del resto, se all’Aimeri s.p.a. spettava il compito di realizzare tutte le opere necessarie alla bonifica e sistemazione dell’area, intesa come suo disinquinamento totale, attività rispetto alla quale lo smaltimento del percolato e del biogas prodotto dopo la chiusura dell’impianto costituiva, comunque, indispensabile strumento di eliminazione di pericoli ambientali, ne discendeva che era sul gestore che doveva considerarsi gravante tale onere, non avendo più senso alcuno ritenerlo incidente sul concedente in quanto privo di compiti specifici in materia di sistemazione e bonifica dell’area.
In altri termini, se era vero che l’accollo in capo all’ACEM delle spese di smaltimento del percolato poteva avere una sua ragion d’essere nella fase di esercizio della discarica, e ciò per esigenze di equilibrio economico finanziario dell’intera gestione, in quella successiva di post chiusura avrebbe dovuto presupporre un riparto di competenze che invece non aveva più alcun senso, essendo ogni attività di intervento sull’area ormai di competenza dell’Aimeri s.p.a. quale concessionario ed (ex) gestore degli impianti.
In tale chiave di lettura della convenzione, ossia a voler ritenere che questa si fosse comunque occupata dell’attività di smaltimento del percolato e del biogas successivamente all’esaurimento della discarica, come attività di post chiusura, era, infine, da osservarsi, secondo il TAR, che la mancata previsione di un’apposita tariffa era dovuta alla circostanza dell’errato calcolo contenuto nel progetto redatto dalla concessionaria in ordine ai relativi costi che erano stati indicati con un’incidenza pressoché minima a causa di una previsione di produzione quasi nulla di siffatte sostanze.
3) - Per la società appellante la sentenza sarebbe erronea sotto ogni profilo, essendo il frutto di un’erronea interpretazione della disciplina di settore, correlata agli specifici contenuti della convenzione del 28 maggio 1992, non potendo la deducente essere considerata soggetto gestore in una situazione in cui (con riguardo alle operazioni di post gestione relative alla raccolta del percolato e del biogas) essa doveva ritenersi, ormai, estranea ad ogni onere gestorio; unico gestore essendo rimasto il soggetto concedente (oggi, l’ACEM).
I primi giudici avrebbero errato anche nel ritenere che le operazioni di raccolta proprie della post gestione dovessero rientrare nella sistemazione e recupero dell’area; ciò in quanto le operazioni di recupero ambientale – alle quali l’appellante non si è sottratta – avrebbero attenuto, invero, convenzionalmente ancora alla fase della gestione, mentre quelle del recupero del percolato e del biogas sarebbero rientrate nella successiva fase della post gestione, all’effettuazione delle cui operazioni l’interessata non sarebbe stata, sempre in base alla convenzione (in particolare, art. 15), comunque, tenuta.
Avrebbe errato, inoltre, il TAR nell’assegnare rilevanza (senza, peraltro, la presentazione di alcuna domanda riconvenzionale, in proposito, da parte della resistente) ad una notazione affatto assente nelle determinazioni oggetto di gravame e addotta solo in sede difensiva dall’ACEM, secondo cui l’addebito alla deducente degli oneri di post gestione sarebbe disceso, in effetti, dall’erronea definizione, in sede progettuale, degli oneri di raccolta post gestione del percolato e del biogas; in proposito il TAR avrebbe, tra l’altro, aderito a quanto dedotto dall’ACEM nelle proprie difese giudiziali senza neppure indagare, con apposita verificazione tecnica, se quanto genericamente affermato corrispondesse a verità (non avendo, tra l’altro, neppure aderito a richiesta di prova per testi); e, soprattutto, il TAR non avrebbe tenuto conto del fatto che se una puntuale analisi dei costi di cui si tratta fosse stata rinvenibile nel progetto, ciò sarebbe stato dovuto proprio al fatto che le operazioni in questione sarebbero state estranee al sinallagma contrattuale.
4) - Resiste l’ACEM che insiste, nelle proprie difese, per il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza appellata.
Nelle proprie memorie le parti ribadiscono i rispettivi assunti difensivi.
Con ordinanza n. 5987 del 2005, reiterata con ordinanza n. 452 del 2006, la Sezione ha ritenuto di dovere acquisire, ai fini della completezza istruttoria, documentati chiarimenti in merito allo stato attuale della discarica, con particolare riferimento all’avvenuta effettuazione - o meno - della bonifica e sistemazione finale dell’area occupata dai rifiuti ed all’eventuale collaudo delle operazioni stesse, nonché in ordine alla attuali modalità di effettuazione del recupero del percolato e del biogas.
Espletato detto adempimento istruttorio, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1) - La presente controversia attiene al rigetto, da parte del TAR, del ricorso presentato dalla società Aimeri s.p.a. nei confronti dell’ACEM, volto all’accoglimento della domanda di accertamento negativo circa la sussistenza, nei suoi riguardi, degli obblighi di raccolta e smaltimento del percolato e del biogas oltre che di tutti gli altri oneri connessi alla fase di chiusura delle discariche per rifiuti solidi urbani ed assimilabili agli urbani siti nel Comune di Lesegno.
Con detto ricorso ha contestato, la concessionaria società Aimeri s.p.a., che gli oneri di post gestione inerenti alla raccolta del percolato e del biogas susseguenti all’esaurimento delle predette discariche dalla medesima impresa gestite in concessione su di un’area di sua proprietà, dovessero fare carico ad essa anziché alla concedente ACEM.
Assume l’appellante, nel censurare la decisione impugnata, che, in effetti, in base alla convenzione stipulata tra le parti nel 1992, gli oneri in questione non avrebbero potuto fare capo ad essa, bensì al soggetto concedente.
2) – L’appello è fondato.
Gli stessi primi giudici, invero, hanno osservato, anzitutto, che effettivamente in seno alla convenzione tra il Consorzio Monregalese per lo smaltimento rifiuti di Mondovì (dante causa dell’odierna appellata – Azienda Consortile Ecologica Monregalese) e la società Aimeri s.p.a., stipulata il 28 maggio 1992, mancava qualsiasi riferimento espresso ad oneri relativi alla fase successiva alla chiusura delle discariche.
Sempre ad avviso del TAR, peraltro, la mancanza di un’espressa disciplina autorizzava unicamente a concludere non già che gli obblighi inerenti la fase di post gestione fossero a carico del Consorzio concedente, ma - al limite - solo che le parti non avevano ritenuto di disciplinare in via convenzionale tale aspetto; considerazione da cui discendeva che, in assenza di una diversa regolamentazione rimessa alla comune intenzione delle parti, era da ritenersi operante il principio contenuto nella deliberazione del Comitato Interministeriale di cui al DPR del 27 luglio 1984, che poneva le attività di raccolta, captazione ed eliminazione del percolato e del biogas a carico del gestore e quindi della società Aimeri s.p.a.
Il convincimento così maturato dal TAR non può essere condiviso.
Il fatto (rilevato dal Tribunale e che, di per se, non è stato fatto oggetto di contestazione in via incidentale) che nella convenzione fosse assente una puntuale disciplina inerente la fase di post gestione e che l’atto convenzionale stesso, così come sottoscritto dalle parti, si concludesse con la disciplina specifica riguardante le fasi di bonifica e sistemazione dell’area, appare indice del fatto che il rapporto medesimo fosse così puntualmente delimitato; con la conseguenza che (salvo quanto si dirà in ordine alle fasi ripristinatorie da ultimo dette) deve ritenersi accertato (e incontestato) che nell’atto convenzionale difettasse una specifica e puntuale disciplina relativa alla fase di post gestione.
Né in contrario può indurre quanto ritenuto dal TAR in merito all’applicabilità – nel silenzio di specifiche previsioni in tal senso nell’atto convenzionale - del disposto di cui al citato DPR 27 luglio 1984 del competente Comitato interministeriale, che poneva le attività di raccolta, captazione ed eliminazione del percolato e del biogas a carico del gestore (e, quindi, secondo i primi giudici, della società Aimeri s.p.a.).
Tale decreto, infatti, non ha preso in considerazione l’ipotesi che il soggetto gestore potesse essere diverso dal soggetto autorizzato alla realizzazione ed utilizzazione della discarica; ma allorché, come nella specie, tali soggetti non coincidevano – per avere il soggetto autorizzato dalla regione con delibere nn. 172-18545 e n. 173-18546 del 21 settembre 1992 (nella specie, il Consorzio Monregalese per lo smaltimento dei rifiuti di Mondovì, dante causa dell’ACEM) concesso la gestione della discarica a terzi (nel caso in esame, l’Aimeri s.p.a.) – spettava alle puntuali norme convenzionali stabilire quali fossero gli specifici contenuti del rapporto e l’esatta portata dei reciproci oneri e obblighi; in altre parole, spettava all’atto convenzionale disciplinare gli esatti contenuti del rapporto sinallagmatico e, come si è visto – e come incontestatamente ritenuto dallo stesso TAR – la fase della post gestione non ha costituito oggetto puntuale dell’atto disciplinante il rapporto convenzionale.
Il decreto, in particolare, al punto 4.4.2, per le discariche di prima categoria, quali quelle si cui si tratta, prevede, alla lettera d. (drenaggio e captazione del percolato), che “i sistemi di drenaggio e captazione del percolato, nonché l'eventuale impianto di trattamento del medesimo, dovranno essere mantenuti in esercizio anche dopo la chiusura della discarica stessa, ed a carico del gestore di quest'ultima, per il periodo di tempo che sarà stabilito dall'autorità competente” (una disposizione analoga è contenuta alla successiva lettera e) per ciò che attiene al biogas).
Ne consegue che il recupero del percolato e del biogas attengono, in base al decreto in parola, alla fase successiva alla chiusura della discarica con la conseguenza che i relativi oneri potevano fare carico soltanto al soggetto che, in base al rapporto convenzionale disciplinante la gestione, fosse responsabile di tale fase; ma come si è visto, tale soggetto non era, in base alla convenzione stessa, l’odierna appellante; la concessione rilasciatale si inserisce, invero, nell’autorizzazione alla gestione del servizio rilasciata dalla Regione al Consorzio, senza, peraltro – in assenza di specifici contenuti in proposito – esaurirla estendendosi anche alla fase di post gestione, questa non avendo trovato previsione alcuna nella disciplina pattizia sottostante al rapporto concessorio inerente alla gestione della discarica e dovendo, quindi, ritenersi fare capo – quale soggetto direttamente autorizzato dalla Regione all’esercizio delle discariche – al Consorzio concedente e, in prosieguo, all’Azienda da esso avente causa.
Può solo soggiungersi, per completezza, che il legislatore comunitario e, successivamente, in conformità, quello nazionale, hanno meglio precisato, avendo così preso atto, evidentemente, di situazioni già in corso, che si intende per “gestore la persona fisica o giuridica responsabile della discarica conformemente alla legislazione interna dello Stato membro nel quale è situata la discarica; tale persona può variare dalla fase di preparazione a quella di gestione successiva alla chiusura” (Dir. 26-4-1999 n. 1999/31/CE, art. 2), ovvero (D.Lgs. 13-1-2003 n. 36) “il soggetto responsabile di una qualsiasi delle fasi di gestione di una discarica, che vanno dalla realizzazione e gestione della discarica fino al termine della gestione post-operativa compresa; tale soggetto può variare dalla fase di preparazione a quella di gestione successiva alla chiusura della discarica”; si tratta, invero, di formulazioni normative manifestamente descrittive, con le quali si è inteso precisare che la gestione delle discariche non aveva carattere necessariamente unitario, potendosi distinguere in essa differenti e autonome fasi gestorie.
3) - Tornando alla puntuale disciplina dei rapporti tra le parti in causa emerge, in particolare, dalla lettura della convenzione in parola, che:
a) - a pag. 3 è precisato che l’Aimeri s.p.a. “si è dichiarata disponibile a curare la realizzazione della discarica di Lesegno anticipando la disponibilità del sito e le necessarie risorse finanziarie, nonché la successiva fase di gestione”;
b) – a pag. 4 è precisato che l’affidamento in concessione alla predetta società, “da ripianarsi attraverso la sua gestione, consente l’immediata costruzione della discarica e sensibili risparmi dei costi…….”;
c) – alla pag. 5 è precisato che “il piano finanziario presentato dall’Aimeri s.p.a. ed allegato alla presente convenzione sub C, sulla cui base è stato determinato l’ammontare delle tariffe da applicarsi, è stato giudicato congruo, come risulta dalla deliberazione n. 68 del 14.4.92, ratificata dall’Assemblea il 24.4.92 e riapprovata con delibera dell’Assemblea n. 56 in data 9.5.1992, con la quale il Consiglio Direttivo del Consorzio ha approvato il precitato piano finanziario e la convenzione che segue”;
d) – all’art. 2 della convenzione è precisato che il Consorzio concede alla società qui appellante, “ai sensi della legge 24.6.1929, n. 1137, dell’art. 7 della legge 29.10.1987, n. 441, dell’art. 8 del DPR 10.9.1982, n. 915, nonché dell’art. 3, comma c), dello Statuto consortile, la progettazione esecutiva, l’anticipazione delle risorse finanziarie, la costruzione e la gestione dell’impianto di trattamento e delle relative discariche…..”;;
e) – all’art. 3 della convenzione è precisato che questa abbia per oggetto:
- l’esecuzione dei lavori per la realizzazione dell’impianto per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani ed assimilabili agli urbani, così come previsto nel progetto approvato con le deliberazioni della Giunta regionale del Piemonte n. 1871-11961 e n. 182-11962 del 23.12.1991……..;
- la gestione dell’impianto per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilabili agli urbani……….”;
f) – all’art. 7, relativo agli obblighi per la concessionaria, è precisato, tra l’altro, che quest’ultima si obbliga “a mettere a disposizione le aree……; a provvedere…..alla realizzazione delle opere……..; ad esercitare la discarica ottemperando a tutti i relativi obblighi a norma dei successivi artt. 16 e 17 e delle disposizioni di legge in materia;………;a provvedere, alla scadenza della concessione, alla realizzazione delle opere necessarie per la bonifica e la sistemazione dell’area così come previsto nel progetto di cui all’art. 3, lettera a), a norma del successivo art. 15;…….a corrispondere al Comune di Lesegno il contributo previsto dall’art. 16 della LR Piemonte 2.5.1986, n. 18, nella misura stabilita nella suddetta norma…..”;;
g) – all’art. 8 è previsto che il Consorzio concedente si farà carico dell’onere e del relativo costo “delle operazioni di smaltimento dei percolati derivanti dall’esercizio della discarica, tranne il trasporto;”
h) – all’art. 15 è precisato, tra l’altro, che “al termine della concessione la Concessionaria si obbliga a provvedere a propria cura e spese a tutti i lavori necessari per la bonifica e la sistemazione finale dell’area occupata dai rifiuti…..in conformità al progetto”;
i) – all’art. 16 (“esercizio della discarica”), ricompreso nel capo relativo alle “norme relative alla gestione”, è previsto che la concessionaria si obbliga ad esercitare l’impianto in conformità alle disposizioni della presente convenzione…..”;
l) – all’art. 17 – gestione del servizio – è previsto che la concessionaria “si obbliga a svolgere, per tutta la durata della concessione, il servizio di gestione dell’impianto alle seguenti condizioni…….”; nessuna della condizioni stesse attiene, peraltro, alla fase post mortem, ;
m) – all’art. 18 – durata della gestione – è previsto che “la durata della concessione della gestione viene stabilita in 8 anni consecutivi decorrenti dalla data di inizio dell’effettivo esercizio………; ove alla scadenza del termine di cui al primo comma non sia stata ancora conferita la quantità di rifiuti prevista ad esaurimento nel progetto, la concessione verrà rinnovata per la durata necessaria ad esaurire la capacità della discarica”.
Quanto al piano finanziario di cui alla lettera c) che precede, neppure esso recava specifiche indicazioni in merito alla fase di gestione post mortem delle discariche, dal momento che esso era sempre ed esclusivamente rapportato, anche per ciò che attiene all’utilizzazione di mezzi e manodopera, alla durata di esercizio della discarica (8 anni per i RSU , 4 anni per quelli assimilati), mentre nessun puntuale riferimento era fatto alla fase relativa alla post gestione; il piano si concludeva, infatti, con la realizzazione della “copertura finale per recupero ambientale compresa piantumazione essenze”; “inerbimento e piantumazione scarpate strade” (imposti dalla Regione in sede di autorizzazione).
Da tutto quanto sopra discende:
- che l’oggetto della convenzione è dato dalla realizzazione delle discariche e dalla loro gestione (pagg. 3 e 4 delle premesse della convenzione e artt. 2, 3, 7 e altri della stessa);
- che la gestione (art. 18 della convenzione) dura otto anni, salvo proroga (poi accordata fino al 2001);
- che, scaduto il periodo di otto anni (e relativa proroga), l’unico onere che permane in capo al gestore è quello del ripristino ambientale e dell’inerbimento delle scarpate, da operare (in base alle autorizzazioni regionali e alla convenzione) nei sessanta giorni successivi alla scadenza della concessione stessa, giusta delibere regionale di approvazione dei progetti (allegati B delle citate delibere regionali di approvazione progettuale nn. 172-18545 e n. 173-18546 del 21 settembre 1992);
- che tale previsione delle delibere regionali di approvazione è da ritenersi riversata, nella convenzione, nella previsione di cui all’art. 7, ove è stabilito che la concessionaria deve provvedere, alla scadenza della concessione, alla “realizzazione delle opere necessarie per la bonifica e la sistemazione dell’area così come previsto nel progetto di cui all’art. 3, lettera a), a norma del successivo art. 15” della medesima convenzione; e, in base a tale ultima norma, è previsto che “al termine della concessione la Concessionaria si obbliga a provvedere a propria cura e spese a tutti i lavori necessari per la bonifica e la sistemazione finale dell’area occupata dai rifiuti…..in conformità al progetto”;
- che i “lavori necessari per la bonifica e la sistemazione finale dell’area occupata dai rifiuti” di cui all’art. 15 della convenzione (o le relative “opere” di cui al periodo successivo dello stesso art. 15) attengono, come da progetto e nei limiti dello stesso, al ripristino ambientale (copertura impermeabile e realizzazione delle relative opere accessorie, piantumazione, inerbimento) e non alla raccolta del percolato e del biogas, destinata a protrarsi per circa un trentennio e, quindi, molto oltre il momento di “cessazione” delle discariche stesse, come sopra individuato e coincidente con il decorso di giorni sessanta, utili ai fini della realizzazione delle opere di bonifica e sistemazione anzidette.
Per ciò stesso, non può essere condiviso l’assunto del TAR secondo cui il recupero del percolato e del biogas per un trentennio rientrerebbe tra gli oneri convenzionali inerenti alla bonifica ed al recupero ambientale; la convenzione, infatti, per ciò che attiene a detta fase (bonifica e ripristino ambientale) fa sempre riferimento alla esecuzione di lavori o opere ad essa necessari; lavori ed opere previsti in progetto e la cui effettuazione concerneva un ambito temporale che – in base alle citate delibere regionali ed alla convenzione – non superava i sessanta giorni (salvo eventuale ingiustificato protrarsi dei relativi lavori) dalla cessazione della discarica e, cioè, dal momento in cui la stessa è risultata satura.
Né, per le considerazioni appena svolte, può assegnarsi rilievo oggettivo a quanto segnalato in sede istruttoria dall’ACEM (secondo cui la fase di bonifica atterrebbe a tutta la fase di post gestione comportante recupero del percolato e del biogas); in vista della definizione della presente controversia le considerazioni svolte in sede istruttoria da un soggetto che è esso medesimo parte in causa possono, al più, valere quale considerazioni di carattere difensivo svolte direttamente dalla parte, ma non certo quali dati di fatto logico-giuridici forniti da un soggetto in posizione neutra e di terzietà, sulla cui base il Collegio debba orientare il proprio convincimento.
4) – Contrariamente a quanto ritenuto dai primi giudici, poi, ciò che si è sopra rilevato trova conferma anche nella norma pattizia di cui al citato art. 8 della convenzione, che mette a carico del Consorzio, già nel corso della normale gestione, gli oneri relativi al recupero del percolato (salvo per quel che attiene agli oneri relativi al trasporto che, in tale fase, erano a carico della società Aimeri s.p.a.); se tanto era previsto già con riferimento a tale fase, non è dato comprendere i motivi per cui, in assenza di una espressa disposizione convenzionale in senso difforme, il relativo onere avrebbe dovuto, alla cessazione della discarica, traslare a carico della concessionaria medesima.
5) – Il TAR ha anche rilevato che, come evidenziato nella memoria difensiva dell’ACEM, la necessità di prevedere accantonamenti di somme per fronteggiare i costi di smaltimento del percolato era stata ravvisata solo in un’epoca successiva, ossia quando ci si era resi conto che la progettazione della Aimeri s.p.a. conteneva un grave errore previsionale per difetto in ordine alla produzione di tale materiale per il periodo successivo alla chiusura della discarica: infatti, originariamente la produzione del percolato era stata calcolata come praticamente nulla, con la conseguenza di un’incidenza di costo di smaltimento estremamente esigua, di talché non era stato ritenuto necessario preoccuparsi di disciplinare espressamente tale aspetto.
Tali considerazioni non possono essere condivise.
L’ACEM, invero, non ha mai formalmente contestato, prima della radicazione del contenzioso, che progetto e/o conto economico fossero affetti da oggettive carenze tali da indurre a fare carico alla concessionaria degli oneri di cui si tratta a cagione di una carenza insita nei detti strumenti caratterizzanti il rapporto; nessuna puntuale contestazione nei sensi ora detti è stata, infatti, svolta prima del radicarsi del giudizio; anzi, con nota del 4 agosto 1997, n. 637, l’ACEM ha sostenuto che quanto previsto all’art. 8 della convenzione (secondo cui “farà carico al concedente l’onere ed il relativo costo delle operazioni di smaltimento dei percolati derivanti dall’esercizio della discarica, tranne il trasporto”) non potesse essere interpretato nel senso che gli obblighi in esso previsti continuassero a gravare sull’Azienda consortile anche successivamente alla scadenza della concessione; ciò in quanto la convenzione (e la concessione) era a termine ed i diritti ed obblighi in essa pattuiti sarebbero cessati per effetto della sua naturale scadenza; e che, d’altro canto, la proprietà dei terreni e degli impianti della discarica erano destinati a rimanere in capo alla società Aimeri s.p.a.; e che, infine, le operazioni finali di bonifica e sistemazione dell’area (e relativi oneri economici) sarebbero spettate, alla scadenza della concessione, alla società medesima.
Donde, in definitiva, l’assenza di contestazioni involgenti puntualmente i contenuti del progetto e del conto economico; contestazioni introdotte solo in sede defensionale e che i primi giudici hanno inteso condividere senza neppure verificarne l’oggettiva fondatezza nel merito; e trascurando, comunque e principalmente, di tenere conto del fatto che progetto e conto economico erano stati approvati e condivisi dagli organi competenti (e, in particolare, dal Consorzio monregalese, poi, ACEM) e che detti strumenti regolanti il rapporto si sono sempre limitati a prendere in considerazione non “operazioni di bonifica e sistemazione dell’area” (come indicato dall’ACEM nella nota anzidetta), ma la realizzazione di “lavori” ed “opere” (artt. 7 e 15 della convenzione); quindi, non l’attività di servizio volta alla raccolta e trasporto del percolato (e successivo conferimento in discarica autorizzata) e all’eliminazione del biogas, ma unicamente alla realizzazione delle opere e degli impianti che, a tali fini, dovevano essere realizzati dalla società concessionaria e con suo esclusivo onere.
Quanto, infine, al fatto che le aree erano destinate a rimanere in proprietà della concessionaria, si tratta di circostanza fattuale del tutto irrilevante, in quanto nota fin dall’origine al Consorzio e della quale, logicamente, lo stesso non poteva non aver già tenuto conto all’atto della sottoscrizione congiunta del “conto economico”.
6) – Per tali motivi l’appello in epigrafe appare fondato e va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata e in accoglimento dell’originario ricorso, va escluso che gli oneri relativi alla post gestione delle discariche di cui si tratta debbano fare capo all’appellante società Aimeri s.p.a.
Le spese del doppio grado possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato, Sezione quinta, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, accoglie l’originario ricorso nei termini di cui all’esposizione che precede, dispone la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 6.6.2006, con l’intervento dei signori:
RAFFAELE IANNOTTA - Presidente
RAFFAELE CARBONI - Consigliere
PAOLO BUONVINO – Consigliere est.
CESARE LAMBERTI - Consigliere
ANIELLO CERRETO - Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Paolo Buonvino f.to Raffaele Iannotta

IL SEGRETARIO
f.to Cinzia Giglio


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10 gennaio 2007
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
f.to Antonio Natale