Consiglio di Stato Sez.IV n. 1542 del 14 febbraio 2023
Rifiuti.Obblighi di bonifica e perdita della materiale detenzione del sito condotto in locazione
La perdita della materiale detenzione del sito condotto in locazione non rileva ai fini della individuazione del responsabile dell’inquinamento e non inficia la legittimità dell’ordine di messa in sicurezza e di bonifica che, laddove non adempiuti – anche a motivo della impossibilità giuridica ad intervenire sul sito per fatti sopravvenuti - determina che sia l’amministrazione a dover provvedere in via diretta, con diritto di rivalsa sul responsabile.
Pubblicato il 14/02/2023
N. 01542/2023REG.PROV.COLL.
N. 02645/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2645 del 2022, proposto da Caffaro S.r.l. in liquidazione e in Amministrazione Straordinaria, in persona del Commissario Straordinario e legale rappresentante pro tempore avv. Marco Cappelletto, nominato con D.M. 18.09.2009 e, per quanto occorra, anche in proprio, rappresentati e difesi dall'avvocato Alfredo Bianchini, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia Mestre, via Torre Belfredo, 125;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, Ufficio Commissariale per l’emergenza nel territorio del fiume Sacco tra le Province di Roma e Frosinone, in persona del Commissario pro tempore, Ministero della Transizione Ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare), in persona del Ministro pro tempore, Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Commissario Straordinario con ruolo di Responsabile unico dell’Attuazione dell’Accordo di Programma tra la Regione Lazio ed il Ministero della Transizione Ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare), non costituito in giudizio;
nei confronti
Se.Co.Sv.Im. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Medugno, Claudia Molino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Colleferro, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Francesco Denza, 3;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
INAIL - Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andreina Amato, Vito Zammataro, Renata Tomba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Frosinone, Comune di Gavignano, Comune di Segni, Comune di Anagni, Comune di Ferentino, Comune di Morolo, Comune di Paliano, Comune di Sgurgola, Comune di Supino, Comune di Frosinone, Comune di Patrica, Comune di Ceccano, Comune di Ceprano, Comune di Castro de' Volsci, Comune di Pofi, Comune di Falvaterra, Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti, Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, Enea - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l'Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile, ISS - Istituto Superiore di Sanità, Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Lazio e della Toscana M. Aleandri, Arpa Lazio - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio, Azienda Sanitaria Locale Roma 5, Azienda Sanitaria Locale Roma 1, Azienda ULSS di Frosinone, Snia S.p.A. in Amministrazione Straordinaria, Ministero della Difesa - Arma dei Carabinieri, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali - Corpo Forestale dello Stato, Ministero dello Sviluppo Economico, Teseco S.r.l., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, n. 12946 del 15 dicembre 2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Transizione Ecologica, dell’Ufficio Commissariale Emergenza Territorio Bacino Fiume Sacco tra le Province di Roma e Frosinone, della Regione Lazio, di Se.Co.Sv.Im. S.r.l., del Comune di Colleferro, della Città Metropolitana di Roma Capitale, di INAIL - Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni Lavoro;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2022 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti o considerati tali ai sensi di legge, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Caffaro s.r.l., assoggettata a procedura di Amministrazione Straordinaria con decreto del Tribunale di Udine n. 2 del 7-8 settembre 2009, ha svolto sino al 2005 la propria attività produttiva nei seguenti due distinti siti, non contigui, entrambi ricadenti nell’ambito del comprensorio industriale di Colleferro:
a) area “Benzoino/Derivati”, avente un’estensione di circa 11.000 mq. e censita catastalmente al foglio 16, mappati 98 parte, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152 del Comune di Colleferro - Sezione Segni Scalo. Tale area è di proprietà di Se.Co.Sv.Im. S.r.l. ed è stata concessa in locazione alla Caffaro S.r.l. (all'epoca Chimica del Friuli S.p.A.) al fine di adibirla alla produzione di benzoino, benzile e derivati, in forza di due contratti di locazione, rispettivamente, del 27 giugno 1989 e del 1 gennaio 1996, quest’ultimo scaduto il 31 dicembre 2007, cui seguiva, in data 15 dicembre 2008, la riconsegna a Se.Co.Sv.Im. dei terreni e fabbricati.
b) area “Chetoni/Fenilglicina”, di circa mq. 50.000 e censita catastalmente al foglio 17, particella 736 del Comune di Colleferro - Sezione Segni Scalo. Tale area è di proprietà di Caffaro s.r.l. (già Chimica del Friuli, già Chimica di Colleferro) dal 1981. Dal 2002 è cessata la produzione di fenilglicina e dal 2005 è cessata anche la produzione di benzoino, benzile, loro derivati e chetoni; gli impianti sono stati completamente smantellati entro il 2007.
2. Con sette ricorsi proposti al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Caffaro s.r.l. ha impugnato una serie di atti e di provvedimenti adottati in un arco temporale ricompreso fra il 2007 e il 2012 relativi alla contestazione nei propri confronti dell’inquinamento dei predetti compendi immobiliari siti presso la valle del fiume Sacco, per il quale era stato dichiarato con d.P.C.M. del 19 marzo 2005 lo stato di emergenza ambientale.
3. Il T.a.r. per il Lazio, con sentenza 15 dicembre 2021, n. 12946, ha respinto, dopo averli riuniti, i sette ricorsi proposti avverso gli atti del commissario per l’emergenza nel territorio del bacino del fiume Sacco recanti l’ordine di messa in sicurezza e di bonifica dei due siti – uno, come si è visto, di proprietà, l’altro condotto in locazione - presso cui la Caffaro s.r.l. ha prodotto, dalla fine degli anni 80, sostanze chimiche che, secondo quanto emerso dalle verifiche istruttorie esperite dalle autorità competenti, avrebbero gravemente inquinato la falda acquifera ed i terreni del bacino fluviale.
3.1. Il T.a.r., in sintesi:
a) ha accertato la responsabilità di Caffaro s.r.l. nella contaminazione dei siti per cui è causa;
b) ha statuito l’applicabilità alla fattispecie dei principi di diritto affermati dalle pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2021 e n. 10/2019 e, conseguentemente, ha ritenuto legittimi i provvedimenti che hanno posto a carico dell’Amministrazione Straordinaria gli adempimenti di messa in sicurezza e di bonifica.
4. La Caffaro s.r.l. ha impugnato la predetta sentenza, chiedendone la riforma in quanto errata in diritto.
5. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Se.Co.Sv.Im. S.r.l., il Comune di Colleferro, la Città Metropolitana di Roma Capitale, il Ministero della Transizione Ecologica, l’Ufficio Commissariale Emergenza Territorio Bacino Fiume Sacco tra le Province di Roma e Frosinone per resistere all’appello, chiedendone la reiezione in quanto infondato, alla luce delle ampie risultanze istruttorie acquisite, anche da altri procedimenti penali e civili, che avrebbero comprovato la responsabilità diretta della Caffaro s.r.l., nelle varie denominazioni societarie mutate nel tempo, nella causazione dell’inquinamento ambientale e, conseguentemente, la legittimità dei provvedimenti impugnati.
Si è costituito in giudizio anche l’INAIL - Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni Lavoro, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedendo l’estromissione dal giudizio con il favore delle spese.
6. Alla udienza pubblica del 16 dicembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie con le quali le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.
7. L’appello è infondato.
7.1. I fatti di causa rilevanti, la ricostruzione del complesso iter procedimentale e delle vicende processuali anche presso i diversi plessi giurisdizionali, i motivi di ricorso e le difese delle parti, sono descritti in modo puntuale e completo nella motivazione della sentenza appellata cui si rinvia, in applicazione del principio di sinteticità degli atti.
7.2. Preliminarmente dev’essere disposta l’estromissione dal presente giudizio di appello dell’INAIL - Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni Lavoro, in quanto priva di legittimazione passiva a contraddire, non avendo l’appellante impugnato in primo grado atti riferibili al predetto Istituto.
Poiché non è configurabile alcuna soccombenza rispetto alle statuizioni rese dal T.a.r. per il Lazio, l’INAIL non è parte necessaria del presente giudizio.
La pronuncia di estromissione va tuttavia limitata al presente giudizio di appello non avendo l’INAIL proposto appello incidentale avverso la sentenza appellata che non si è pronunciata sul punto.
8. Con un primo motivo l’appellante deduce “Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di presupposto.”
8.1. Lamenta che la sentenza, dopo aver semplicemente affermato, senza alcuna argomentazione, che l’istruttoria svolta dalle Amministrazioni coinvolte era congrua, ha articolato la motivazione del proprio convincimento richiamando le risultanze di giudizi paralleli civili e penale, finendo per etero-integrare illegittimamente la motivazione degli atti e dei provvedimenti impugnati.
8.2. Osserva, in particolare, che:
a) quanto al riferimento alla Sentenza della Corte d’Appello di Milano n. 973/2019 (R.G. 2664/2016) e alle risultanze della CTU disposta con tale sentenza non definitiva, la Caffaro s.r.l. non era parte del giudizio, così come con riferimento alle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio disposta nel giudizio di accertamento tecnico preventivo promosso da Se.Co.Sv.Im. S.r.l. presso il Tribunale di Velletri ex artt. 696 e 696 bis c.p.c..
b) quanto al giudizio penale instaurato presso il Tribunale di Velletri, rileva di essere stata estromessa nel giudizio (cfr. ordinanza pronunciata dal G.U.P. del Tribunale di Velletri il 7 marzo 2014 e depositata il 6 marzo 2019, sub doc. 1 allegato alla memoria unica del 13 marzo 2019 depositata nei ricorsi di primo grado) sicché, anche in questo caso, la decisione del giudice penale non potrebbe spiegare alcun effetto nei confronti dell’Amministrazione Straordinaria, non essendo quest’ultima parte del giudizio.
8.3. Il motivo è infondato.
8.4. Quanto alla dimostrazione della responsabilità della appellante nell’inquinamento dei due siti, secondo principi consolidati, ripetutamente affermati dalla giurisprudenza, è ben possibile trarre argomenti di prova da altri giudizi civili e penali per comprovare i fatti di causa e, nella specie, la responsabilità diretta della Caffaro nella causazione dell’inquinamento ambientale. Le risultanze in questo senso sono univoche, come analiticamente evidenziato dal T.a.r., richiamando tutti gli approfondimenti istruttori condotti nelle varie sedi processuali in cui la vicenda è stata esaminata (cfr. punto 3 della motivazione cui si rinvia; p. 146 e p. 164-167 sentenza Tribunale di Velletri n. 1257/2020 depositata il 12.1.2021; par. 2.1.1, pag. 70 CTU disposta nel giudizio definito dalla Corte di Appello di Milano con sentenza n. 3423 del 2021). Ciò vale anche per il sito Benzoino/Derivati, condotto in locazione, dove è vero che sono stati rinvenuti metalli pesanti ed altre sostanze non riferibili alla produzione della Caffaro ma è altrettanto vero che dalla analisi di rischio redatta dall’Ufficio commissariale nel 2007, in quella condotta da ISPRA, dalla C.T.U. disposta dalla Corte di appello di Milano e da quella disposta dal Tribunale di Velletri in sede di accertamento tecnico preventivo è comunque emersa la presenza di inquinati HCH riconducibili alla lavorazione del lindano, un pesticida prodotto dalla Caffaro nell’area industriale di Colleferro (cfr. punto 3 della motivazione del T.a.r. nonché p. 146 e p. 164-167 della sentenza del Tribunale di Velletri n. 1257/2020; par. 2.1.1, pag. 70 C..T.U. disposta nel giudizio definito dalla Corte di Appello di Milano con sentenza n. 3423 del 2021 e sentenza non definitiva della medesima Corte di Appello n. 973/2019).
8.5. In ogni caso il T.a.r. ha chiarito con ampiezza di riferimenti (cfr. punti 4 e 5 della motivazione) che la prova diretta della responsabilità della appellante è evincibile già dalle verifiche condotte dalle amministrazioni interessate (si legge infatti a p. 29 della sentenza che “Del resto, osserva il Collegio che, anche a voler prescindere dalle risultanze giudiziali versate in atti, l’istruttoria svolta dall’amministrazione (le indagini dell’ARPA, con l’ausilio dell’Istituto Superiore della sanità, dell’Enea, dell’APAT, dell’Istituto zooprofilattico sperimentale del Lazio e della Toscana, nonché delle strutture sanitarie pubbliche e tecniche della regione Lazio, indicate in atti) depone per la verosimile riconducibilità del prolungato fatto inquinante di cui si verte all’attività industriale della ricorrente (oggi facente parte del gruppo SNIA), anche alla luce del criterio civilistico del “più probabile che non”, ovvero del criterio della cd. probabilità cruciale”) e che le stesse trovano “conferma” nelle indagini condotte nelle sedi giudiziarie adite (si legge al riguardo a p. 24 della sentenza quanto segue: “Del resto, pur dandosi atto che la legittimità degli atti deve essere vagliata alla luce del quadro giuridico-fattuale esistente al momento della loro emanazione, non può non rilevarsi come le risultanze cui è pervenuta l’amministrazione siano, vieppiù, pienamente confermate dagli esiti dei paralleli giudizi civili e penali che hanno interessato le parti in causa, le cui decisioni sono state depositate agli atti del fascicolo.”).
Quanto affermato dal T.a.r. a p. 29 circa il carattere decisivo delle verifiche condotte in sede amministrativa al fine di comprovare la responsabilità della Caffaro s.r.l. non è neppure stato contestato dalla appellante, palesando pertanto evidenti profili di inammissibilità, prima ancora che di infondatezza nel merito.
Le stesse sentenze penali e civili richiamano diffusamente le verifiche svolte in sede amministrativa al fine di comprovare la responsabilità della Caffaro s.r.l. o dei suoi agenti, come pure della capogruppo S.N.I.A. s.p.a. società controllante la Caffaro s.r.l..
8.6. Non è configurabile, pertanto, una integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti impugnati, attraverso le risultanze di procedimenti civili e penali cui l’amministrazione straordinaria e la stessa Caffaro s.r.l. sarebbe estranee: ciò, come si è visto, è stato espressamente e motivatamente escluso dal T.a.r.; è stata invece svolta dal T.a.r. una puntuale verifica di attendibilità degli accertamenti in fatto condotti in sede amministrativa attraverso gli accertamenti svolti nelle varie sedi processuali che hanno pienamente convalidato e confermato le conclusioni cui sono pervenute le autorità amministrative competenti circa la diretta riferibilità dell’inquinamento ambientale alla attività produttiva della Caffaro s.r.l..
8.7. Quanto poi alla pretesa inopponibilità delle risultanze processuali dei giudizi civili e penali a motivo della estraneità della Caffaro s.r.l. e della Amministrazione straordinaria, osserva il collegio che rispetto alla sentenza penale resa dal Tribunale di Velletri n. 1257 del 2020 nei confronti dell’allora legale rappresentate della società, l’estromissione della Amministrazione straordinaria è stata disposta in relazione alle problematiche connesse alle costituzioni di parte civile, mentre tutti gli accertamenti in fatto condotti in quella sede e le prove acquisite per comprovare la responsabilità penale del legale rappresentate rappresentano materiale probatorio certamente rilevante ed utilizzabile anche nel presente giudizio ai fini del convincimento del giudice, quali argomenti di prova idonei a verificare ex post la attendibilità delle valutazioni espresse in sede amministrativa dagli organi che hanno condotto le verifiche sui responsabili dell’inquinamento.
Lo stesso vale per le risultanze della C.T.U. disposta nel giudizio definito con sentenza della Corte di Appello di Milano n. 3294 del 2021 dove la convenuta in giudizio era la S.N.I.A. s.p.a., capogruppo controllante la Caffaro s.r.l., che, pertanto, ha potuto esercitare il diritto di difesa garantendo il contraddittorio nella raccolta delle prove anche nell’interesse delle società del gruppo, ivi compresa la Caffaro s.r.l..
Infine nell’ambito dell’accertamento tecnico preventivo, fatto espletare, su ricorso della Se.Co.Sv.Im. dal Tribunale Civile di Velletri, la Caffaro s.r.l. è stata parte in giudizio e quindi ha potuto esercitare in pienezza il diritto di difesa anche in quel procedimento, che ha comprovato peraltro la sua piena responsabilità nell’inquinamento ambientale del sito condotto in locazione.
9. Attesa l’infondatezza del primo motivo può passarsi alla seconda doglianza, con cui la Caffaro s.r.l. deduce “Erroneità della Sentenza del TAR Lazio n. 12946/2021 anche in relazione ai principi generali di cui agli artt. 23 e 27 Cost., al principio generale dell’ordinamento europeo del cosiddetto “chi inquina paga”. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 192 D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152. Difetto di legittimazione passiva in capo a Caffaro S.r.l.. Violazione di legge: violazione e falsa applicazione degli artt. 239 – 242 – 244 – 245 -252 – 252 bis – 253 D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 174 (ex art. 130/R) del C.E.. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8 e dei punti 2, 13, 18 dei considerando della direttiva n. 2004/35/CE del 21 aprile 2004. Eccesso di potere per difetto di presupposto. Eccesso di potere per illogicità. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Sviamento di potere.”.
9.1. Sotto un primo profilo l’appellante assume che il T.a.r. avrebbe impropriamente richiamato la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 3/2021, a sostegno delle proprie argomentazioni; tale sentenza ha infatti ad oggetto una diversa fattispecie, e precisamente, lo smaltimento di rifiuti, e non prescrizioni di messa in sicurezza e di bonifica; così facendo avrebbe operato una impropria semplificazione mediante l’equiparazione degli obblighi stabiliti dagli artt. 192 e ss. del d. lgs. n. 152 del 2006 (rimozione di rifiuti), imputabili al proprietario in quanto tale, anche in assenza di profili di colpevolezza e quindi a titolo di responsabilità oggettiva, e l’art. 244 del d. lgs. n. 152 del 2006 (obbligo di bonifica) che richiede invece sempre la prova della colpevolezza del proprietario, trattandosi di una ipotesi di responsabilità di tipo soggettivo.
9.1.1. Il motivo è infondato.
9.1.2. Poiché, come si è visto, vi è sufficiente prova della responsabilità diretta della Caffaro s.r.l. quale autrice materiale dell’inquinamento ambientale, non rileva la problematica dell’eventuale assoggettamento a responsabilità del proprietario incolpevole, avendo il T.a.r. comunque accertato la responsabilità secondo i più rigorosi principi della responsabilità di tipo soggettivo che richiedono la prova sia in punto di riferibilità dell’inquinamento ad una condotta del soggetto gravato dall’obbligo di bonifica sia in ordine alla imputabilità della condotta materiale a titolo di dolo o di colpa.
9.1.3. In ogni caso la parte appellante ha omesso di evidenziare come il richiamo alla Plenaria n. 3 del 2021 avrebbe determinato il T.a.r. a fare applicazione di principi errati, non riferibili al caso di specie e che tale errore sarebbe stato decisivo circa l’esito del giudizio, tenuto conto che il T.a.r. ha piuttosto affermato la responsabilità della Caffaro s.r.l. sulla base di un meccanismo di imputazione di tipo rigorosamente soggettivo e non oggettivo.
9.1.4. Sotto questo aspetto il motivo, prima ancora che infondato, è anche inammissibile per difetto di interesse alla contestazione.
9.2. Sotto un secondo profilo l’appellante assume che l’Amministrazione Straordinaria di Caffaro non potrebbe essere ritenuta soggetto obbligato all’esecuzione degli interventi di ripristino ambientale perché, per un verso, si tratta di attività che esulano dai poteri propri che la legge attribuisce all’Amministrazione Straordinaria e, per altro verso, la procedura non è (e non potrebbe essere altrimenti) responsabile della contaminazione delle aree e comunque non disporrebbe dei fondi necessari.
Il T.a.r. avrebbe pertanto errato nel richiamare i principi affermati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 3 del 26 gennaio 2021 e n. 10 del 22 ottobre 2019 assimilando istituti radicalmente diversi per natura, finalità e regime giuridico.
9.2.1. Da altra angolazione l’appellante lamenta che, in ogni caso, la responsabilità riferibile alla Caffaro s.r.l. e gli obblighi di ripristino ambientale che ne conseguono, non potrebbero comunque essere opposti alla amministrazione straordinaria in quanto soggetto terzo – in applicazione dei principi generali circa il carattere personale della responsabilità - ed il T.a.r. avrebbe errato nel giustificare tale estensione applicando i principi affermati dalla Plenaria in materia di fallimento, trattandosi di istituti giuridici aventi finalità radicalmente diverse.
9.2.2. Il motivo, nelle diverse articolazioni in cui è stato prospettato, è infondato poiché l’appellante assume erroneamente che l’amministrazione straordinaria avrebbe una soggettività giuridica distinta da quella della Caffaro s.r.l. mentre, a ben vedere, si tratta di un organo straordinario e temporaneo della medesima società sicché, a rigore, non è nemmeno configurabile una vicenda successoria che comunque – laddove ipotizzabile - giustificherebbe comunque il trasferimento delle obbligazioni di ripristino ambientale dal patrimonio della società in bonis a quello della società in amministrazione straordinaria, come già chiarito dalla Adunanza plenaria con sentenza 22 ottobre 2019, n. 11 per il caso della fusione per incorporazione, secondo il principio di continuità dei patrimoni.
9.2.3. Inoltre l’estensione dei principi affermati dalla Adunanza plenaria con sentenza 26 gennaio 2021, n. 3 in caso di fallimento della società responsabile, alla amministrazione straordinaria è del tutto corretta, in punto di analogia giuridica, atteso che la eadem ratio non va ricercata nelle finalità dei due istituti (certamente divergenti: l’una, di regola, liquidatoria, l’altra conservativa del compendio aziendale) bensì nell’analogo meccanismo della sostituzione e cioè nella comune presenza di organi straordinari – curatore fallimentare e commissario - che subentrano nella gestione dell’impresa, a fronte di una soggettività giuridica che resta tuttavia la medesima e che anzi nella amministrazione straordinaria, proprio in forza della finalità conservativa della operatività aziendale, segna una linea di continuità ancora più marcata, come correttamente osservato dal T.a.r.. Il fatto poi che l’amministrazione straordinaria possa non disporre delle risorse necessarie per la bonifica è questione irrilevante, rispetto alla individuazione del soggetto obbligato, e già affrontata dalla plenaria rispetto al fallimento, operando in questo caso l’istituto dell’intervento diretto dell’autorità amministrativa con rivalsa sul responsabile (o, in assenza, sul proprietario), che ne risponde anche attraverso le garanzie approntate dall’istituto del privilegio speciale e/o onere reale sull’immobile bonificato.
9.2.4. La sentenza del T.a.r. resiste, in definitiva, alle critiche appellatorie avendo fatto corretta applicazione dei principi affermati dalle due Adunanze plenarie in materia, attraverso una loro estensione all’istituto della amministrazione straordinaria, sulla base di un ragionamento di tipo analogico; ne consegue che anche tale motivo risulta infondato.
9.3. Sotto diversa angolatura la appellante ribadisce che alcun obbligo di bonifica possa essere addebitato alla Amministrazione straordinaria, anche in ragione del fatto che, al momento del subentro, l’attività produttiva di Caffaro era cessata da un biennio. Ribadisce la mancanza delle risorse finanziarie necessarie alla bonifica sia in relazione al patrimonio della Caffaro s.r.l. che nei riguardi della Amministrazione straordinaria. Ribadisce inoltre la mancanza di responsabilità nell’inquinamento in relazione ad entrambi i siti produttivi e aggiunge che, in ogni caso, rispetto a quello condotto in locazione, avrebbe perso la detenzione con la scadenza del contratto nel 2007.
9.3.1. Anche tali doglianze sono infondate.
9.3.2. Quanto alla prova della responsabilità della Caffaro nella causazione dell’inquinamento ambientale ed alla giuridica possibilità di far ricadere gli obblighi di bonifica sulla Amministrazione straordinaria si rinvia a quanto già esposto ai punti 9.1. e 9.2.
9.3.3. Peraltro con la memoria di replica la appellante deduce per la prima volta che in presenza di un inquinamento “storico” risalente nel tempo, lo stesso non potrebbe essere imputato alla Caffaro s.r.l. costituita solo nel 2004 e che cessava l’attività nei due siti produttivi nel 2004 e 2005.
9.3.4. Il motivo è inammissibile in quanto proposto per la prima volta solo con la memoria di replica. 9.3.5. Lo stesso è anche infondato in quanto è pacifico che, pur a fronte di modifiche formali nella denominazione e nella forma societaria, vi sia stata continuità del patrimonio aziendale (nella accezione chiarita dalla Adunanza plenaria), sempre riferibile al medesimo centro di interesse, con conseguente piena e diretta imputabilità alla Caffaro s.r.l. delle condotte poste in essere nel tempo dai danti causa, in quanto riconducibili ad un unico gruppo societario ed ad una strategia aziendale unitaria, come peraltro accertato anche nei giudizi civili in materia di danno ambientale (cfr. in particolare p. 26 della sentenza della Corte d’Appello di Milano n. 973/2019).
9.3.6. Sul punto resta incontestata la ricostruzione delle vicende societarie del gruppo S.N.I.A. (capogruppo controllante, tra le altre società, la Caffaro s.r.l.) contenuta a pagina 22 e 23 della memoria del 6 settembre 2022 dell’Avvocatura generale dello Stato che comprova la unicità del centro decisionale. Ne segue che lo schermo societario non può essere invocato per eludere le regole in materia di responsabilità per danno ambientale, dovendo darsi prevalenza agli indici sostanziali sulla continuità del patrimonio aziendale che, nel caso di specie, sono univoci; in altri termini prevale l’unità economica del gruppo rispetto alla pluralità soggettiva delle imprese controllate, con l’effetto che le imprese appartenenti al gruppo che derivano da pregresse operazioni di trasformazione societaria sono, in materia ambientale, direttamente responsabili delle condotte di inquinamento poste in essere dalle imprese da cui mutuano i rispettivi patrimoni.
9.3.7. Quanto alla perdita della materiale detenzione del sito condotto in locazione, rappresenta il collegio che tale circostanza non rileva ai fini della individuazione del responsabile dell’inquinamento e non inficia la legittimità dell’ordine di messa in sicurezza e di bonifica che, laddove non adempiuti – anche a motivo della impossibilità giuridica ad intervenire sul sito per fatti sopravvenuti - determina che sia l’amministrazione a dover provvedere in via diretta, con diritto di rivalsa sul responsabile.
10. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve, in conclusione, essere respinto.
11. Le spese seguono la soccombenza nei rapporti tra la appellante, da un lato, e le amministrazioni statali difese dall’Avvocatura generale dello Stato (Presidenza del Consiglio dei Ministri, la struttura commissariale, la Regione Lazio, il Ministero della Transizione ecologica), unitariamente rappresentate, ai fini del regolamento delle spese, dalla Presidenza del Consiglio, in quanto organi statali o comunque ausiliari di organi statali, il Comune di Colleferro e la controinteressata Se.Co.Sv.Im. S.r.l., dall’altro e si liquidano come da dispositivo, mentre possono essere compensate nei rapporti tra la appellante e la Città metropolitana di Roma Capitale, essendosi quest’ultima limitata ad una costituzione formale, nonché nei confronti della Regione Lazio (in seconda battuta rappresentata dall’Avvocatura Generale dello Stato) e dell’INAIL.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, previa estromissione dell’Inail, lo respinge e condanna la Caffaro s.r.l. alla rifusione delle spese del grado in favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Comune di Colleferro e della Se.Co.Sv.Im. S.r.l., che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00) in favore di ciascuno, oltre IVA, CAP e spese generali come per legge. Compensa le spese del grado nei rapporti tra la appellante e Regione Lazio, Città metropolitana di Roma Capitale e INAIL.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Gerardo Mastrandrea, Presidente
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore
Ugo De Carlo, Consigliere
Riccardo Carpino, Consigliere
