Reati in materia di rifiuti, consumazione e decorrenza della prescrizione
di Vincenzo PAONE
Cassazione penale, sez. III, 14 febbraio 2018, ud. 22 novembre 2017, n. 6999
Presidente: Di Nicola Estensore: Gai; Imputato: Paglia
Il momento consumativo del reato relativo al ciclo dei rifiuti varia in funzione della natura dell'attività svolta: mentre la raccolta o il trasporto si consumano nel momento e nel luogo in cui essi hanno avuto luogo, lo smaltimento può essere istantaneo o permanente a seconda che si articoli in diverse fasi e il deposito incontrollato, invece, dando luogo ad una forma di gestione del rifiuto preventiva rispetto al recupero o allo smaltimento perdura fino al compimento di tali attività (sentenza pubblicata qui Rifiuti.Momento consumativo delle varie ipotesi di illecita gestione)
La Cassazione conferma che il reato di deposito incontrollato è permanente e che la consumazione del reato perdura fino al compimento dell’attività di recupero o di smaltimento.
Sono principi che ritroviamo ormai da anni nelle sentenze della Suprema Corte e che, per la verità, abbiamo, in più occasioni 1 , sottoposto ad argomentata critica.
Il Supremo Collegio, con riferimento alle tre più diffuse tipologie di illecito, sostiene la tesi che: a) la raccolta o il trasporto dei rifiuti si consumano nel momento e nel luogo in cui essi hanno avuto luogo; b) lo smaltimento può essere istantaneo o permanente a seconda che si articoli in diverse fasi; c) il deposito incontrollato dà luogo ad una forma di gestione del rifiuto preventiva rispetto al recupero o allo smaltimento e perdura fino al compimento di tali attività.
Sul primo tipo di illecito, abbiamo da tempo focalizzato l’attenzione sul fatto che, nonostante l’opinione che il compimento di tali condotte darebbe origine ad un reato istantaneo, non si tiene in sufficiente conto che, normalmente, la raccolta e il trasporto sono fasi di una più complessa attività di gestione dei rifiuti che costituisce il fatto tipico punito dal 1° comma dell’art. 256 d.leg. 152/06.
In altri termini, questa fattispecie, a differenza del 2° comma che sanziona l’effettuazione di un singolo atto (l’abbandono, poi vedremo che il principio vale anche per il deposito incontrollato), non punisce chi, in una determinata occasione, raccoglie o trasporta o smaltisce o recupera rifiuti, ma chi «effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli artt. 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216».
Inoltre, mentre nel 2° comma il compimento del singolo atto è punito in quanto tale, nel 1° comma il reato si configura quando l’agente effettui un’attività in mancanza di titolo abilitativo: non a caso, valorizzando questo rilievo, la Cassazione, con la sentenza n. 5716 del 7 gennaio 2016, P.M. in proc. Isoardi, ha evidenziato che, al di là della qualifica soggettiva del soggetto (che dunque può anche non essere titolare formale di un’impresa, essendo sufficiente che sia gestore di fatto della stessa), ciò che rileva, per l’integrazione del reato, è la concreta attività posta in essere in assenza dei prescritti titoli abilitativi «purché non sia caratterizzata da assoluta occasionalità».
Così opinando, la sentenza Isoardi ha perciò individuato due requisiti per la configurabilità del reato, uno positivo, e cioè il concetto di attività, e l’altro negativo, e cioè il concetto di occasionalità come dimostrano questi passaggi della decisione:
- «la rilevanza della "assoluta occasionalità" ai fini dell'esclusione della tipicità deriva non già da una arbitraria delimitazione interpretativa della norma, bensì dal tenore della fattispecie penale, che, punendo la "attività" di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione, concentra il disvalore d'azione su un complesso di azioni, che, dunque, non può coincidere con la condotta assolutamente occasionale»;
- «se un soggetto - anche, come nel caso di specie, mero "detentore" di rifiuti - appresta una serie di condotte finalizzate alla gestione di rifiuti , mediante preliminare raccolta, raggruppamento, trasporto e vendita di rifiuti, pur non esercitando in forma imprenditoriale, pone in essere una "attività" di gestione di rifiuti per la quale occorre preliminarmente ottenere i necessari titoli abilitativi»;
- «Nel caso di specie, e limitandosi alle condotte che risultano contestate nell'imputazione, risulta che i l trasporto ed il conseguente commercio di rifiuti ferrosi siano stati effettuati in tre distinte occasioni ; tali condotte, lungi dall'essere connotate da assoluta occasionalità, denotano un minimum di organizzazione, atteso che la raccolta di ben 932 kg. di rifiuti metallici implica una preliminare fase di raggruppamento e cernita dei soli metalli, il trasporto di un tale consistente quantitativo di rifiuti necessita di un apposito veicolo, adeguato e funzionale al contenimento degli stessi, ed il commercio è evidentemente finalizzato all'ottenimento di un profitto».
Tuttavia, se il fatto tipico incriminato è lo svolgimento di un’«attività» e non il compimento di una singola operazione, suscita perplessità il fatto che la stessa sentenza, come molte altre successive, compresa quella qui in commento, ribadisca la tesi che il reato di cui trattasi è istantaneo.
Infatti, ci pare contraddittorio sostenere, da un lato, che per la sussistenza del reato occorra un’attività, e cioè una serie di condotte finalizzate alla gestione di rifiuti, e, dall'altro lato, che anche una sola operazione sia sufficiente per consumare il reato.
Al definitivo, se il fatto (l’aver raccolto e/o trasportato rifiuti) è effettivamente «occasionale», e cioè un episodio del tutto isolato, contingente, estemporaneo, il reato va escluso 2 , se viceversa si inserisce – come accade nella maggioranza dei casi – in un’attività stabile, organizzata, connessa alla durevole necessità di gestire i rifiuti prodotti dalla propria attività o prodotti da terzi 3 , il reato non può che essere permanente con la conseguenza che, come osserva la sentenza Paglia, il «momento dal quale inizia a decorrere la prescrizione, deve essere individuata nella cessazione dell'antigiuridicità con il conseguimento della necessaria autorizzazione, ovvero con l'ultimo abusivo conferimento di rifiuti, con un provvedimento cautelare di natura reale, ovvero con la sentenza di primo grado».
II. Passando alla seconda tesi della Suprema Corte, e cioè che il momento consumativo del reato che abbia ad oggetto lo smaltimento ( 4 ) è «variabile», nel senso che può essere istantaneo o permanente, osserviamo che la sentenza non chiarisce gli argomenti a sostegno della tesi perché non è chiaro che cosa voglia dire «a seconda che (lo smaltimento: ndr) si articoli in diverse fasi».
Anche in questo caso, se la condotta è una porzione di un’attività strutturata, non definibile perciò come occasionale, valgono le considerazioni sviluppate prima. Tuttavia, anche un’operazione compiuta in una sola circostanza e quindi non inquadrabile nella nozione di «attività», a determinate condizioni può bastare per integrare il reato.
Infatti, se la condotta si sia protratta senza interruzioni per un apprezzabile lasso di tempo, se è rilevante per il consistente quantitativo di rifiuti gestito e/o per la presenza di una adeguata struttura organizzativa necessaria per la sua esecuzione e perciò sia obiettivamente idonea a offendere l’interesse protetto, è del tutto corretto ravvisare il reato di cui al 1° comma dell’art. 256 facendo leva sullo stesso principio dettato dalla Cassazione 5 in tema di abbandono e discarica: pur essendo pacifico che l’occasionalità dell’atto è il criterio per distinguere le due ipotesi di reato, anche un’unica azione di scarico/abbandono di rifiuti, idonea a ledere irreparabilmente il territorio a causa della definitiva collocazione dei rifiuti, integra la più grave ipotesi di reato di discarica abusiva.
III. Terminiamo con la fattispecie del deposito incontrollato.
La sentenza, aderendo a precedenti decisioni in materia, ha dichiarato che, «ove la condotta di deposito incontrollato segua al mancato rispetto delle condizioni di legge per la qualificazione del medesimo come temporaneo, si è in presenza di un reato permanente, perché la condotta riguarda un'ipotesi di deposito "controllabile" cui segue l'omessa rimozione nei tempi e nei modi previsti dalla norma citata, donde l'inosservanza di dette condizioni integra un'omissione a carattere permanente, la cui antigiuridicità cessa sino allo smaltimento o al recupero. Il deposito incontrollato, dando luogo ad una forma di gestione del rifiuto preventiva rispetto al recupero o allo smaltimento, perdura fino al compimento di tali attività, a differenza della raccolta o il trasporto che si consumano nel momento e nel luogo in cui essi hanno avuto luogo e dello smaltimento che può essere istantaneo o permanente a seconda che si articoli in diverse fasi. Dunque, il deposito incontrollato di rifiuti è integrato dal mancato rispetto delle condizioni dettate per la sua qualificazione come temporaneo, ed ha natura permanente, perchè la condotta riguarda un'ipotesi di deposito "controllabile" cui segue l'omessa rimozione nei tempi e nei modi previsti dall'art. 183, comma primo, lett. bb), D.Lgs. n. 152 del 2006, la cui antigiuridicità cessa con lo smaltimento, il recupero o l'eventuale sequestro».
Orbene, cominciamo con il dire che la nozione di deposito rimanda all’idea di un accumulo di rifiuti attuato in via provvisoria per un tempo apprezzabile in vista della loro successiva movimentazione. Perciò, mentre nell’abbandono il detentore si disinteressa completamente della sorte dell’oggetto scaricato che resta definitivamente nell’ambiente, nel deposito il soggetto agisce con la prospettiva di ammassare i rifiuti in un certo sito in vista dell’esecuzione di ulteriori fasi di gestione dei rifiuti.
Ciò posto, vediamo prima di tutto quali sono le situazioni in cui la normativa prevede formalmente la fattispecie del deposito: la prima ipotesi è quella del « deposito temporaneo», consistente nel raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui gli stessi sono prodotti nel rispetto di determinate condizioni ( 6 ); la seconda è quella del «deposito preliminare» ( 7 ), attuato prima di una delle operazioni di smaltimento previste nei punti da D1 a D14 dell'Allegato B alla parte quarta del d.leg. n. 152/06; la terza è quella della «messa in riserva» ( 8 ) attuata prima di una delle operazioni di recupero previste nei punti da R1 a R12 dell'Allegato C alla parte quarta del d.leg. n. 152/06.
Mentre il deposito temporaneo non costituisce «operazione di gestione di rifiuti», come ha stabilito la Corte di giustizia con la sentenza 5 ottobre 1999, n. 175/98, 177/98, il deposito preliminare e la messa in riserva sono invece fasi di gestione dei rifiuti e sono perciò sottoposte al controllo della pubblica amministrazione con la conseguenza che la loro abusiva effettuazione è punita ex art. 256, 1° comma.
Ne deriva che lo spazio per applicare la fattispecie del «deposito incontrollato» si colloca al di fuori delle ipotesi prima menzionate, altrimenti si avrebbe una duplicazione di sanzioni per lo stesso fatto.
Va poi messo in evidenza che, al pari della condotta di abbandono, anche quella di «deposito incontrollato» deve consistere in un fatto del tutto occasionale, riguardante cioè un determinato e circoscritto quantitativo di rifiuti. Infatti, se emergessero elementi per ritenere che il soggetto agente abbia posto in essere un’attività di ammasso provvisorio sistematica e continuativa, sarà ravvisabile lo stoccaggio (nella forma del «deposito preliminare» o della «messa in riserva») e non più quella del deposito incontrollato 9 .
Il problema, a questo punto, non è accertare se il deposito incontrollato sia prodromico ad una successiva fase di smaltimento/recupero del rifiuto, perché, a livello astratto, questo è lo sbocco ordinario di chi colloca provvisoriamente i rifiuti in un certo sito.
Il vero problema è invece stabilire se i rifiuti, dopo un tempo di attesa ragionevole, siano stati effettivamente rimossi per essere smaltiti o recuperati: ci pare, infatti, evidente che, se l’ammasso dei rifiuti non è seguito, in tempi ragionevoli, da operazioni che «allontanino» dal sito i rifiuti, l’accumulo si trasforma da provvisorio in definitivo e perciò il fatto integra un «abbandono» definitivo del rifiuto nell’ambiente.
Per queste ragioni, siamo dell’avviso che il reato sia istantaneo e pertanto la prescrizione decorre dal momento in cui è avvenuto il rilascio dei rifiuti.
Se invece, dopo un certo lasso di tempo rispetto all’avvenuta collocazione dei rifiuti in via provvisoria, gli stessi vengono asportati per il successivo smaltimento o recupero, sarà ravvisabile la contravvenzione di cui all'art. 256, 1° comma, d.leg. 152/06, se l’attività è posta in essere in assenza dei prescritti titoli abilitativi e purché non sia caratterizzata da assoluta occasionalità.
Perciò, in questa ipotesi il deposito incontrollato costituisce solo un antecedente rispetto al trasporto del rifiuto e al suo smaltimento o recupero e quindi non ha un autonomo rilievo sotto il profilo penale: quella condotta è infatti assorbita in quella successiva, come avviene, ad esempio, in materia di sostanze stupefacenti ( 10 ).
Ne deriva che non è l’originaria condotta di «deposito incontrollato» che perdura nel tempo, concretizzando un reato permanente, ma è la complessiva e unitaria attività di gestione svolta sui medesimi rifiuti che integra un reato permanente.
IV. Infine, la Cassazione ha sostenuto, quanto alla cessazione della permanenza del reato di deposito incontrollato, che il momento dal quale inizia a decorrere la prescrizione deve essere individuato nella cessazione dell'antigiuridicità con il conseguimento della necessaria autorizzazione, ovvero con l'ultimo abusivo conferimento di rifiuti, con un provvedimento cautelare di natura reale, ovvero con la sentenza di primo grado. In assenza di provvedimento cautelare, di autorizzazione, la decorrenza della prescrizione deve essere individuata nel momento dell'accertamento nel quale è stata constatata la protrazione della situazione antigiuridica per la mancata rimozione dei rifiuti. 11
In altri termini, se i rifiuti allocati nel sito non vengono mai asportati, il reato è considerato sempre permanente con la conseguenza che la sua cessazione non si verifica mai.
Questa tesi non può essere condivisa perché si pone in contrasto con Cassazione a SS.UU. 5 ottobre 1994, Zaccarelli, che, pronunciandosi in merito al reato di discarica abusiva, ha precisato che la gestione di una discarica costituisce un reato permanente che persiste per tutto il tempo in cui l’organizzazione è presente e attiva senza comprendere però anche il mero mantenimento in discarica dei rifiuti, in assenza cioè di qualsiasi partecipazione attiva e in base alla sola consapevolezza della sua esistenza.
E’ significativo il passaggio in cui la citata sentenza ha sostenuto che « Il fatto che il reato di discarica sia in questo senso permanente non significa che esso comprenda anche il mero mantenere nell’area i rifiuti scaricativi o fattivi scaricare da altri, quando ormai la discarica sia stata chiusa o soltanto disattivata…All’attuale detentore non è fatto alcun obbligo di controagire e cioè di intervenire per la rimozione dei rifiuti dal terreno entrato nella sua disponibilità» .
Insomma, la mancata rimozione dei rifiuti non rientra nel paradigma del reato di cui all’art. 256, comma 3, e, in termini analoghi, in quello di cui al 2° comma della stessa disposizione sicchè non è condivisibile la tesi della Cassazione che il reato di deposito duri fino a quando i rifiuti non vengano rimossi o il sito non sia bonificato.
In chiusura, osserviamo che, nella specie, l'abbandono dei rifiuti era avvenuto nel 2009 e che nel 2013 l’imputato aveva spostato i rifiuti all'interno della stessa area, impegnandosi al loro smaltimento, non avvenuto. Abbiamo qualche perplessità a sostenere che questa operazione potesse avere una qualche rilevanza nella prospettiva di intravedere in essa il compimento di una condotta attiva di movimentazione dei rifiuti, avvenuta in epoca successiva al loro scarico e dimostrativa del venir meno della originaria volontà dismissiva, idonea quindi a spostare in avanti il momento di decorrenza della prescrizione.
1 Sulla questione specifica, v. il nostro Il reato di deposito incontrollato di rifiuti (art. 256, 2° comma, d.lgs. n. 152/06) è un reato permanente? , in Diritto penale contemporaneo, 2015; sul reato di cui all’art. 256, 1° comma, v. il nostro Il reato di gestione abusiva di rifiuti e l’occasionalità della condotta , in lexambiente, 2016.
2 V. da ultimo, Cass. 28-03-2017, n. 24115, Rinella, in Foro it. 2017, II, 664 (con nostra nota Occasionalità della condotta di trasporto dei rifiuti e sussistenza del reato di gestione abusiva ): Anche una sola condotta, integrante una delle ipotesi alternative tipizzate dall’art. 256, 1° comma, d.leg. 152/06, è sufficiente per integrare il reato, ma la stessa deve costituire una «attività», tale non essendo, in ragione proprio della testuale espressione usata dal legislatore, la condotta caratterizzata da «assoluta occasionalità» (nella specie, è stata annullata con rinvio la condanna di un soggetto che era stato colto a trasportare kg 100 di materiale ferroso (tipo rame) ricavato dalla pulizia della cantina e del garage di un amico).
3 Non dimentichiamo che sono queste le due ipotesi in cui si articola la gestione dei rifiuti. E vale la pena aggiungere che il privato, che porti i propri rifiuti domestici al centro di raccolta, non può commettere il reato perché non è titolare di impresa.
4 La Corte non menziona il recupero, anche se vale per questa operazione quanto si può sostenere per lo smaltimento.
5 Cass. 10 settembre 2015, Chiaravalloti, Foro it., 2016, II, 444.
6 Cfr. lett. bb) dell’art. 183.
7 Che costituisce una forma di «stoccaggio» secondo la lett. aa) dell’art. 183.
8 Che, come il deposito preliminare, costituisce una forma di «stoccaggio».
9 In senso analogo a quanto è stato detto circa la linea di demarcazione tra abbandono e discarica abusiva.
10 Ricordiamo che tutte le volte in cui lo stesso stupefacente, dopo essere stato trasportato, risulti destinato esclusivamente all’uso personale, la prima condotta – astrattamente punibile ex art. 73 d.p.r. n. 309/1990 - è assorbita nell’illecito amministrativo di cui all’art. 75 stesso decreto: da ultimo, v. Cass. 20 febbraio 2013, n. 28919, Ced Cass., rv. 255592.
11 In senso contrario, Cass. 9 luglio 2013, Pinto Vraca, Ced Cass., rv. 258313 ha detto che il reato di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti ha natura di reato istantaneo, eventualmente con effetti permanenti. Anche Cass. 22 febbraio 2012, Abbatino, in Ambiente e sviluppo, 2013, 66, ha concluso che non era «manifestamente infondato il motivo nella parte in cui veniva distinta una condotta di abbandono di rifiuti (che certamente rappresenta una tipica ipotesi di reato istantaneo con effetti permanenti) rispetto ad una condotta di attivazione di un deposito che assume caratteristiche ben diverse compatibili con una ipotesi di reato di natura permanente: il che certamente incide ai fini del computo del termine necessario a prescrivere»).
