TAR Sicilia (PA) Sez. I sent. 584 del 20 gennaio 2010
Rifiuti. Abbandono e responsabilità ente gestore strade

Nella peculiare ipotesi in cui l’abbandono abusivo dei rifiuti non pericolosi avvenga in prossimità dell’area stradale, è illegittimo l’ordine di rimozione intimato nei confronti dell’ente gestore quando non risulti riscontrabile un profilo soggettivo (di dolo o, quanto meno, di colpa). Ai fini dell'imposizione dell'obbligo di rimozione dei rifiuti, non è sufficiente una generica « culpa in vigilando »

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO



N. 00584/2010 REG.SEN.
N. 02165/2008 REG.RIC.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)


ha pronunciato la presente



SENTENZA



Sul ricorso numero di registro generale 2165 del 2008, proposto da:
A.N.A.S. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici siti in via A. De Gasperi 81 è domiciliato in Palermo,;

contro

-Comune di Monreale, non costituito in giudizio;
-la Provincia Regionale di Palermo, in persona del Predisnete pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Garbo, con domicilio eletto presso la sede degli uffici legali dell’ente siti via Maqueda 100;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

del provvedimento del Comune di Monreale (Area Gestione del Territorio) del 60/04/2008 n.46 di intimazione all’A.N.A.S. S.p.A. della rimozione dei rifiuti siti in località Torrettella in agro Comune di Monreale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia Regionale di Palermo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2009 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO


Con ricorso notificato il 19/09/2008 e depositato, con i relativi allegati, il 17/10/2008 l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, in virtù dei poteri di rappresentanza legale connessi al patrocinio facoltativo riconosciuto in favore dell’A.N.A.S. S.p.A., ha impugnato chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, il provvedimento in epigrafe indicato, non notificato alla sede legale dell’Ente, con il quale il Comune di Monreale ha intimato all’ANAS la rimozione dello stato dei luoghi previa rimozione della discarica dei rifiuti presenti in località Torrettella del Comune di Monreale, al Km. 9,200/9,500 della strada statale 624 (Palermo/Sciacca).

Il ricorso, previa disamina sulla tempestività del mezzo, è affidato alle seguenti censure:

1-Violazione degli artt. 7, 8, 10 L.241/90 e artt. 7, 8, 9, 10 L.R.10 /91.

Il provvedimento di cui si controverte è stato emesso in totale assenza di previa comunicazione nei confronti del soggetto cui deve spiegare efficacia, in palese violazione degli obblighi di legge, impedendo all’ANAS di partecipare al relativo procedimento onde rappresentare in quella sede le proprie ragioni.

2-Violazione dell’art.192 co.3 D.Lgs.152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttorie ed erroneo apprezzamento dei fatti.

La realizzazione e l’utilizzo della discarica abusiva è opera di terzi e non è imputabile all’ANAS che, invece, da tempo denunciava l’abbandono da parte di ignoti di materiale di vaio genere.

Tuttavia l’art.192 D.Lgs.152/06 stabilisce la responsabilità solidale del proprietario dei suoli in caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa grave in base ad accertamenti effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati. In specie detto accertamento non è stato mai effettuato.

3-Violazione art.160 L.R.25/93

L’area in questione non può considerarsi area privata di proprietà dell’ANAS, trattandosi in specie dell’area di sedime di un viadotto della strada statale ss.624. Ai sensi della normativa richiamata, l’ente onerato della rimozione dei rifiuti in detta evenienza è la Provincia Regionale di Palermo.

Il Comune di Monreale, benché ritualmente intimato, non ha resistito al giudizio.

Si è costituita per resistere la Provincia Regionale di Palermo, in persona del Presidente pro-tempore, articolando difese e chiedendo il rigetto nel merito del ricorso e della domanda cautelare.

Alla camera di consiglio del 7/11/2008 con ordinanza n.1292 è stata accolta la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato.

Alla pubblica udienza del 17 luglio 2009, presenti i procuratori delle parti costituite, come da verbale, il ricorso è stato posto in decisione


DIRITTO


Si controverte sulla legittimità del provvedimento mercé il quale il Comune di Monreale, non costituito in giudizio, malgrado la rituale intimazione, ha ordinato all’A.N.A.S. S.p.A. il ripristino dei luoghi e la rimozione dei rifiuti abusivamente abbandonati in prossimità del km.9,200/9,500 della S.S.624 (Palermo/Sciacca) in C.da Torrettella del medesimo Comune.

Anche in assenza di eccezioni delle parti resistenti, deve darsi atto della tempestività del presente gravame, siccome risulta incontestato che l’ordinanza impugnata non è stata notificata dal Comune di Monreale alla sede legale dell’A.N.A.S. S.p.A., ma solo presso una sua articolazione locale, il compartimento di Palermo: modalità non idonea a far decorrere i termini decadenziali di impugnazione previsti dalla legge in mancanza di prova ulteriore, non fornita dalle parti resistenti, che l’ordinanza de quo sia pervenuta alla effettiva sede legale dell’Ante oltre sessanta giorni prima della proposizione del ricorso (Cfr. Consiglio di Stato 4627/2001).

Nel merito, il ricorso risulta fondato per le considerazioni che seguono.

Risultano assorbenti la seconda e la terza doglianza spiegata in ricorso.

Il provvedimento di cui si controverte è stato emanato dal Comune di Monreale essenzialmente in ragione di quanto previsto dall’art.192 D.Lgs.152/06, non risultando di pertinenza del Comune procedente l’applicazione del pur richiamato art.256 D.Lgs.152/06 che, differentemente, attiene alle sanzioni penali connesse all’illegittimo abbandono dei rifiuti.

Ciò posto, il terzo comma dell’art.192 D.Lgs.152/06 prevede che chiunque viola il divieto di cui al comma 1, di abbandono e di deposito incontrollati di rifiuti, ”è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.

La norma in esame risulta riproduttiva di analoga disposizione già contenuta nell’art.12 D.Lgs22/97, abrogata proprio dal D.Lgs.152/06.

Secondo quanto previsto dalla norma, oltre alla diretta responsabilità dell’autore dell’illecito, l’ordine di rimozione può essere esteso in solido anche al proprietario o titolare di altro diritto reale o di godimento dell’area, purché la violazione gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Sul punto è da registrare l’orientamento ormai consolidato della Giurisprudenza Amministrativa sulla necessarietà del preventivo accertamento dell'esistenza dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo al titolare dell’area: “l'ordinanza sindacale emanata dall'amministrazione locale è illegittima se adottata senza il dovuto e preventivo accertamento della responsabilità e/o della corresponsabilità del proprietario del terreno, nei confronti del quale non è ipotizzabile una responsabilità oggettiva per violazione di un obbligo generico di vigilanza” (di recente T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 07 maggio 2009, n.1826).

Ancora di recente, il Consiglio di Stato ha ribadito che “Ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, sono illegittimi gli ordini di smaltimento di rifiuti abbandonati in un fondo che siano indiscriminatamente rivolti al proprietario del fondo stesso in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione (quand'anche fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d'esperienza), dell'imputabilità soggettiva della condotta. Tale principio si applica anche a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 192 del d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, dal momento che tale articolo, non soltanto riproduce il tenore dell'abrogato art. 14 sopra citato, con riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa, ma in più integra il precedente precetto, precisando che l'ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente <in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo>" (Consiglio Stato , sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612).

Nella peculiare ipotesi in cui, come nel caso qui in esame, l’abbandono abusivo dei rifiuti non pericolosi avvenga in prossimità dell’area stradale, è stato ritenuto illegittimo l’ordine di rimozione intimato nei confronti dell’ente gestore quando non risulti riscontrabile un profilo soggettivo (di dolo o, quanto meno, di colpa) in capo all'ANAS. (cfr.T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 05 dicembre 2008 , n. 21013; cfr anche T.A.R. Campania –Napoli, SEZ. I, sentenza 12-3-2002, n.1291).

Anche nel caso di specie manca una adeguata dimostrazione di una colposa imputabilità dei fatti all’ANAS S.p.A.. La giurisprudenza amministrativa ha affermato altresì che “ai fini dell'imposizione dell'obbligo di rimozione dei rifiuti, non è sufficiente una generica « culpa in vigilando »” (T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 04 marzo 2009 , n. 1284), qui peraltro neppure accertata, atteso altresì che risulta punto incontroverso della questione dedotta che la discarica di che trattasi è ubicata non a raso della sede stradale, ma sotto un viadotto della S.S.624.

Proprio in relazione a fattispecie analoga, il Consiglio di Stato, Sez..II, con parere 7 novembre 2007 n. 2231 ha precisato che “Ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. decreto Ronchi - v. oggi l’art. 192 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), l’ordine di rimozione di rifiuti abbandonati presuppone l'accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario, occorrendo che sussista un atteggiamento di volontà dell’effetto ovvero un comportamento negligente, imprudente od affetto da imperizia, dovendosi viceversa escludere la sussistenza dell'obbligo di smaltimento a carico del proprietario incolpevole, che sia ritenuto responsabile sulla base di un principio presuntivo di responsabilità aquiliana c.d. oggettiva, analogo a quello di cui agli artt. 2048-2053 cod. civ. (…) Ai fini della legittimità dell’ordine di rimozione di rifiuti abbandonati, l’Amministrazione deve dare adeguata dimostrazione, attraverso un’istruttoria completa ed esauriente, che la discarica o l’inquinamento sia avvenuto in un’area ben individuata ed appartenente in modo certo ad un determinato soggetto imputabile per dolo o colpa; in particolare deve dimostrare che, in concreto, da parte degli interessati vi sia stato un comportamento quantomeno colposo, da valutare alla stregua degli ordinari criteri di imputazione, senza, cioè, l'imposizione di una soglia di diligenza superiore all'ordinario ovvero l'imposizione di un dovere di vigilanza attiva di difficile praticabilità, come nel caso, ad esempio, di un fondo aperto che, per la sua attitudine produttiva e la sua ubicazione appartata, si palesa particolarmente esposto. E’ illegittimo l’ordine di rimozione di rifiuti abbandonati lungo le strade emesso da un Ente parco nei confronti dell’ANAS S.p.A. ove l’Ente parco abbia omesso del tutto di valutare l’elemento psicologico dell’illecito e di esporre gli elementi in base ai quali fosse imputabile all’ANAS un atteggiamento di culpa in vigilando nell’espletamento dell’attività di gestione del sedime stradale (…). Così facendo l’Ente parco ha agito sulla base di una presunzione di colpevolezza direttamente collegata alla qualificazione di proprietario data all’ente ANAS, agendo in base ai principi di responsabilità oggettiva (assoluta o relativa) delle norme del codice civile sulla responsabilità aquiliana”.

Anche la terza doglianza merita di essere accolta.

Si fa infatti questione dell’applicazione dell’art.160 L.R.25/1993 le cui previsioni, anche per il combinato disposto con quanto stabilito dall’abrogato D.Lgs.22/97 agli artt.14, 20 e 21, hanno dato adito a contrasti tra le amministrazioni comunali e provinciali, come evidenziato dalla stessa Provincia di Palermo controinteressata resistente.

Invero, da parte di alcune amministrazioni provinciali si era cercato di avallare una implicita abrogazione dell’art.160 L.R.25/93 per asserito contrasto con la normativa sopravvenuta cit. (con particolare riferimento alle differenti competenze stabilite nel D.Lgs.22/97 per le amministrazioni provinciali e comunale ex artt.20 e 21).

Tale assunto non ha trovato però l’avallo della giurisprudenza amministrativa.

L’art. 160 L.R. 25/93 prevede infatti che: “1. Le province regionali svolgono obbligatoriamente l'attività di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani e di rifiuti speciali, di cui all'articolo 13, comma 1, lettera f, della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9, nelle parti di territorio esterno ai perimetri dei centri abitati. 2. Nello svolgimento dell'attività di cui al comma 1 è data priorità alla raccolta dei rifiuti abbandonati lungo i litorali marini e nelle aree naturali protette. 3. L'attività di cui al comma 1 può essere estesa anche ad interventi di risanamento ambientale di parti del territorio danneggiato dalla presenza di discariche abusive, fatto salvo il diritto di risarcimento nei confronti dei responsabili del danno ambientale. 4. Con decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l’ambiente, sentite le province regionali, sono individuate le discariche che ciascuna provincia può utilizzare per lo svolgimento dell' attività di cui al comma 1. 5. Le somme destinate allo svolgimento delle attività di cui al presente articolo sono ripartite fra le province regionali con decre-to dell'Assessore regionale per il territorio e l’ambiente ...”

Detta norma, come chiarito dal Consiglio di Giustizia Amministrativa, costituisce esercizio della potestà legislativa esclusiva della Regione, ed in ogni caso, l’art. 52, comma 2 del decreto Ronchi fa salve le attribuzioni di funzioni delegate o trasferite già conferite dalle Regioni alle Province e agli altri enti locali in attuazione della L. 142/1990, attribuzioni fra le quali vanno ricomprese quelle contemplate proprio dall’art. 160 L.R. 25/93 che, quindi, non può ritenersi abrogato implicitamente per asserito contrasto con gli artt.20 1 21 D.Lgs.22/97. (cfr.C.G.A., Sez. Giurisdiz. Decsione n.533/2006).

La vigenza di detta norma postula quindi che “al di fuori dei perimetri urbani, ove non sia stato possibile individuare il soggetto che ha abbandonato i rifiuti, alla Provincia spetta il compito di provvedere alla raccolta dei rifiuti, ai sensi dell’art. 160 della L. reg. Sicilia n. 25 del 1993, e ciò anche su sollecitazione del Comune” (così CGA, Sez. Giurisdiz., Decisione 28 dicembre 2006 n. 874). Negli stessi termini è per altro la circolare dell’Assessorato Regione Territorio e Ambiente n.6006 del 27.3.1998, che demanda direttamente alla Provincia il compito di provvedere all’attività di raccolta e smaltimento di rifiuti solidi urbani e di rifiuti speciali "nelle parti di territorio esterno ai perimetri dei centri abitati”. A dette conclusioni era già pervenuta questa stessa Sezione con la condivisibile sentenza n.661 del 27/04/2005.

Non può giovare alle differenti tesi della Provincia di Palermo, Amministrazione controinteressata, il richiamo rispettivamente al co.1 bis art.230 D.Lgs.152/06 (come introdotto dall'art.2, co.30-quinquiester del D.Lgs. 16 gennaio 2008 n.4; norma che invero fa riferimento alle <infrastrutture autostradali> ) e all’art.14 del Codice della Strada D.Lgs.285/1992 ovvero alla recente circolare dell’Ass.to Reg.le Territorio ed Ambiente n.1 del 29/7/08, con la quale ultima l’Ass.to avrebbe inteso recepire ed estendere anche ad altre strade quanto disposto al co.30-quinquiester dell’art.2 D.Lgs.4/2008.

In primo luogo si osserva che il provvedimento impugnato non risulta essere stato emanato in ragione delle calendate previsioni normative, richiamando solo ed univocamente -al fine della irrogazione dell’ordine di rimozione- l’art.192 D.Lgs.152/06 cit..

Inoltre, a ben vedere, come per altro già evidenziato in sede cautelare, la previsione di cui all’art.160 L.R.25/93 non risulta superata dalle novelle apportate nel 2008 al D.Lgs.152/06.

Anche il riferimento all’art.14 del codice della strada D.Lgs285/92 non risulta invero esaustivo, siccome gli obblighi di manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo (nonché delle attrezzature, impianti e servizi) cui sono tenuti i concessionari di strade pubbliche (in specie l’A.N.A.S. S.p.A.), come anche la pulizia e raccolta di cui al co.1bis art.230 D.Lgs.152/06, sono da ricondurre alla normale attività di gestione (sia ordinaria che straordinaria) della rete stradale e all’uso proprio della stessa, sulla quale non possono ovviamente insistere discariche di rifiuti, vieppiù accumulate senza una colpevole responsabilità dell’ente gestore. Da quest’ultimo sono quindi esigibili, ai sensi del combinato disposto dei commi 1 e 3 art.14 Cod. Strada, e salvo che sia diversamente stabilito (così l’ultima parte del medesimo co.3 cit.), tutte quelle attività ordinarie e straordinarie naturalmente connesse alla gestione della sede stradale (a titolo di mero quanto non esaustivo esempio: manutenzione dell’asfalto, della segnaletica orizzontale e verticale, delle eventuali infrastrutture a corredo, potatura degli arbusti prospicienti e delle aiuole divisorie e pulizia connessa, eliminazione di pericoli, ect.).

Per altro, sul piano strettamente letterale, la previsione di cui al mentovato co.1bis art.230 D.Lgs.152/06 è riferibile alle <strutture autostradali>, mentre nel caso in esame trattasi differentemente di una strada statale rispetto alla quale non può giovare l’estensione operata dall’ARTA con una mera circolare (n.1/08).

In conclusione, assorbita l’ulteriore doglianza, il ricorso in esame risulta fondato e va accolto per quanto in narrativa evidenziato, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Ai sensi dell’art.91 c.p.c. le spese seguono la soccombenza e vanno imputate a carico del Comune di Monreale che emanato l’atto, nella misura liquidata in dispositivo.



P.Q.M.



Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Prima, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Monreale al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente, che liquida in €.1500,00 (Euro millecinquecento/00), oltre IVA e CPA se ed in quanto dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2009 con l'intervento dei Magistrati:

Nicola Maisano, Presidente FF

Roberto Valenti, Primo Referendario, Estensore

Pier Luigi Tomaiuoli, Referendario



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/01/2010