TAR Lombardia (BS) Sez. II n. 837 18 maggio 2012
Rumore. Piano di zonizzazione acustica

Il Piano di zonizzazione acustica del territorio comunale va inquadrato tra i regolamenti, configurando un atto di natura generale a contenuto normativo che disciplina i diversi indici di tollerabilità dei rumori per ciascuna zona. Al suddetto strumento di pianificazione va pertanto associato l’indirizzo elaborato con riguardo alla motivazione del P.R.G., e l’amministrazione ha un’ampia potestà discrezionale nella programmazione acustica del territorio, senza necessità di dare conto in modo specifico delle scelte adottate in ordine alla classificazione delle singole aree, salva la coerenza con i principi legislativi e con le linee generali poste a base della formazione del Piano stesso

N. 00837/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01159/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1159 del 2002, proposto da:
Radicifil Spa (oggi Radici Yarn Spa) Radicinovacips Spa, rappresentate e difese dagli avv.ti Yvonne Messi e Mario Franchina, con domicilio ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Carlo Zima n. 3;

contro

Comune di Parre, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giovanni Tagliabue e Luca Cristini, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Brescia, Via XXV Aprile n. 6;

per l'annullamento

- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 15/7/2002 N. 31, RECANTE L’APPROVAZIONE DEFINITIVA DEL PIANO DI ZONIZZAZIONE ACUSTICA DEL TERRITORIO COMUNALE, NELLA PARTE IN CUI CLASSIFICA LE ZONE A CONFINE CON IL COMUNE DI VILLA D’OGNA IN CLASSE II E III E RESPINGE LE OSSERVAZIONI DI PARTE RICORRENTE;

- DEI PROVVEDIMENTI PREORDINATI, CONSEGUENTI O CONNESSI TRA I QUALI LA DELIBERAZIONE CONSILIARE 14/2/2002 N. 3, RECANTE L’ADOZIONE DEL PIANO.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Parre;

Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2012 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le ricorrenti esercitano la propria attività produttiva a ciclo continuo negli insediamenti di Villa d’Ogna, in una zona a destinazione industriale contigua alla strada provinciale n. 45 e al territorio dei Comuni di Parre e Piario.

Espongono in punto di fatto che il Comune di Villa d’Ogna ha classificato la zona industriale predetta in classe VI e l’area di pertinenza prossima al Comune di Parre in classe V, così come la strada provinciale n. 45. Malgrado la contiguità dei territori imponesse uno studio omogeneo per la classificazione acustica – e la redazione è stata in effetti affidata al medesimo tecnico – il Comune di Parre, già in sede di adozione del Piano, classificava la strada provinciale in classe IV e la zona (residenziale) adiacente nelle classi II e III.

Le ricorrenti presentavano osservazioni sulla necessità di classificare detta ultima zona in classe IV, ma l’amministrazione resistente le respingeva. In questo modo a loro avviso la zonizzazione non tiene ingiustificatamente conto degli insediamenti industriali presenti nel territorio di Villa d’Ogna.

Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione le ricorrenti impugnano gli atti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

a) Violazione degli artt. 4 e 6 della L. 447/95, dell’art. 2 della L.r. 13/2001, del DPCM 4/11/1997, eccesso di potere per difetto di istruttoria, poiché la classificazione acustica deve essere predisposta in base alle destinazioni d’uso del territorio (esistenti e previste) tenuto conto della cd. legge del quadrato, per cui è vietato classificare aree contigue con differenze maggiori di 5 dBA;

b) Disapplicazione degli artt. 4 comma 1 lett. a) e 7 comma 1 della L. 447/95, dell’art. 2 comma 3 della L.r. 13/2001, difetto di motivazione, poiché è violato il divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a Comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro, tenuto conto che la strada provinciale è in classe V nella parte di Villa d’Ogna;

c) Difetto di motivazione, illogicità manifesta, disapplicazione dei criteri generali introdotti dall’art. 2 della L.r. 13/2001, dato che le osservazioni (sull’esistenza della contigua zona industriale a Villa d’Ogna) sono state respinte per il dato formale di una classificazione di zona non ancora deliberata;

d) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, poiché il Comune di Parre non ha valutato i Piani di risanamento, e nessun sistema di bonifica consentirà agli stabilimenti di abbassare i livelli di rumorosità fino a garantire il rispetto dei valori-limite prescritti nelle zone contigue di classe II e III;

e) Disapplicazione dei criteri generali ex art. 2 della L.r. 13/2001 (alla luce delle indicazioni racchiuse nella deliberazione della Giunta regionale 12/7/2002 n. 7/9776).

Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, formulando eccezioni in rito e chiedendo nel merito la reiezione del gravame. In punto di fatto ha precisato che:

- il Comune di Villa d’Ogna non ha mai adottato né approvato il Piano (che era in bozza);

- a confine tra i 2 Comuni esiste da tempo immemore una frazione (Martorasco) ancora oggi abitata (cfr. relazione tecnica di parte ricorrente – doc. 3 Comune);

- il Comune di Parre ha effettuato a Martorasco interventi di miglioria urbanistica (utilizzando fondi regionali), per rendere più serena e confortevole la permanenza dei cittadini ivi residenti;

- l’istruttoria del Piano ha coinvolto anche i Comuni limitrofi (cfr. osservazioni Villa d’Ogna - doc. 2);

- vi è stata una valutazione degli insediamenti industriali ma anche del nucleo abitato di Martorasco e della necessaria classificazione di quest’ultimo in classe II;

- è indimostrato l’assunto secondo cui il Piano impone limiti che nessun risanamento consentirà alle imprese ricorrenti di garantire.

Alla pubblica udienza del 19/4/2012 il gravame è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Le ricorrenti lamentano l’illegittimità del Piano di zonizzazione acustica del Comune di Parre, in quanto classifica le zone a confine con il Comune di Villa d’Ogna in classe II e III malgrado la presenza dei loro insediamenti industriali in aree immediatamente limitrofe.

1. Devono essere preliminarmente affrontate le eccezioni in rito sollevate dall’amministrazione intimata.

1.1 E’ infondata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva in capo a Radicinovacips S.p.a., la quale ha depositato in atti il certificato di iscrizione alla CCIAA attestante (a pag. 19) la presenza di uno stabilimento a Villa d’Ogna sulla Via Provinciale n. 1331. Detto documento, unitamente alla dichiarazione sulla contiguità dell’insediamento rispetto al territorio del Comune di Parre, è sufficiente a radicare la legittimazione attiva in capo alla Società, in quanto nessun elemento in senso contrario è stato addotto dalla difesa comunale. Né rileva il fatto che Radicinovacips non sia intervenuta nel corso del procedimento di approvazione del Piano, posto che l’omissione non preclude in alcun modo l’instaurazione di un giudizio.

1.2 Il Comune deduce inoltre l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un soggetto controinteressato, identificabile in (almeno) un cittadino residente a Martorasco, facilmente individuabile poiché nel parere dell’Ing. Cattaneo (consulente di parte ricorrente) si fa espresso riferimento a detta frazione.

L’eccezione è infondata, poiché non sussistono controinteressati in presenza di atti di rilievo regolamentare o comunque aventi natura generale, com'è nella specie, proprio in forza della portata degli stessi e della loro inidoneità a ledere in via diretta interessi di soggetti contrapposti (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III - 9/3/2011 n. 676; sentenza Sezione 3/9/2011 n. 1307). Per integrare la nozione di controinteressati occorrono due elementi: il primo di carattere formale (devono essere individuati o facilmente individuabili dall'atto impugnato), ed il secondo di carattere sostanziale (deve affiorare un interesse qualificato al mantenimento del provvedimento impugnato): nel caso esaminato si controverte di un atto di pianificazione acustica che introduce una classificazione per zone, senza riconoscere un’immediata posizione differenziata di vantaggio in capo ad alcuno. Né interferisce con detta impostazione il fatto che l’azione di annullamento sia circoscritta ad una ben definita porzione di territorio comunale, coincidente con la frazione di Martorasco, posto che anche in questo caso non sono immediatamente individuabili i soggetti potenzialmente incisi dall’accoglimento del gravame, tenuto conto degli abitanti realmente insediati e dell’esatta collocazione dei fabbricati di loro proprietà (o nella loro disponibilità) rispetto all’insediamento industriale.

2. Passando all’esame del merito, con il primo motivo le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 4 e 6 della L. 447/95, dell’art. 2 della L.r. 13/2001, del DPCM 4/11/1997, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, poiché la classificazione acustica deve essere predisposta in base alle destinazioni d’uso del territorio (esistenti e previste) tenuto conto della cd. legge del quadrato, per cui è vietato classificare aree contigue con differenze maggiori di 5 dBA: il Comune di Parre ha disatteso le norme non considerando l’effettivo stato dei luoghi – pur rappresentato dalle ricorrenti – ed ha valutato in modo astratto il contesto urbano affiancando ai valori propri della classe VI (zona industriale di Villa d’Ogna) e della V (aree pertinenziali) la classe III nel proprio territorio, assentendo una differenza di oltre 5 dBA ed un’estensione insufficiente per abbattere i rumori in vista della vicina classe II. In definitiva la zonizzazione non può ispirarsi a criteri astratti ma deve tenere conto delle destinazioni d’uso della zona.

La doglianza è priva di pregio.

2.1 Va preliminarmente evidenziato che la giurisprudenza inquadra il Piano di zonizzazione acustica del territorio comunale tra i regolamenti, configurando un atto di natura generale a contenuto normativo che disciplina i diversi indici di tollerabilità dei rumori per ciascuna zona. Al suddetto strumento di pianificazione viene pertanto associato l’indirizzo elaborato con riguardo alla motivazione del P.R.G., e si ritiene che l’amministrazione abbia un’ampia potestà discrezionale nella programmazione acustica del territorio, senza necessità di dare conto in modo specifico delle scelte adottate in ordine alla classificazione delle singole aree, salva la coerenza con i principi legislativi e con le linee generali poste a base della formazione del Piano stesso (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 7/4/2005 n. 751).

2.2 A questo punto è opportuno riportare i passi più significativi della precedente sentenza di questo Tribunale 2/4/2008 n. 348.

<<La L.r. 13/2001 – in attuazione del disposto di cui all’art. 4 comma 1 lett. a) della L. 447/95 – detta norme per la tutela dell’ambiente esterno ed abitativo dall’inquinamento acustico (art. 1 significativamente rubricato “prevenzione”) e demanda testualmente alla Giunta regionale la definizione dei criteri tecnici di dettaglio per la redazione della classificazione acustica del territorio comunale, nel rispetto di alcune linee guida (art. 2 comma 3). Tra queste ultime la lett. a) puntualizza che la classificazione “deve essere predisposta sulla base delle destinazioni d'uso del territorio, sia quelle esistenti che quelle previste negli strumenti di pianificazione urbanistica”. La deliberazione della Giunta regionale 12/7/2002 n. 7/9776, recante l’approvazione dei menzionati criteri tecnici, afferma, in coerenza con la normativa di rango superiore, che gli obiettivi fondamentali della zonizzazione acustica “sono quelli di prevenire il deterioramento di aree non inquinate e di risanare quelle dove attualmente sono riscontrabili livelli di rumorosità ambientale superiori ai valori limite”. Precisa altresì che “la zonizzazione è inoltre un indispensabile strumento di prevenzione per una corretta pianificazione, ai fini della tutela dall'inquinamento acustico, delle nuove aree di sviluppo urbanistico o per la verifica di compatibilità dei nuovi insediamenti o infrastrutture in aree già urbanizzate”. … D’altro canto, tuttavia, il provvedimento puntualizza che “Il processo di zonizzazione non si deve limitare a «fotografare l'esistente» ma, tenendo conto della pianificazione urbanistica e degli obiettivi di risanamento ambientale, deve prevedere una classificazione in base alla quale vengano attuati tutti gli accorgimenti volti alla migliore protezione dell'ambiente abitativo dal rumore”. Inoltre “Va perseguita la compatibilità acustica tra i diversi tipi di insediamento tenendo conto di considerazioni economiche della complessità tecnologica, dell’estensione dell'insediamento o infrastruttura rumorosa, delle necessità di interventi di risanamento, dei programmi di bonifica o di trasferimento”.

Il quadro normativo delineato, nel rispetto degli obiettivi fondamentali fissati dalla Legge quadro nazionale e precisati dal legislatore regionale, offre ai Comuni gli strumenti utili per intraprendere una corretta pianificazione, individuando le fasi essenziali dell’attività da espletare ed evidenziando una serie di elementi fondamentali da assumere a parametri di riferimento. Nel compiere la complessa ed articolata valutazione tecnica il Comune deve prendere in considerazione non soltanto la zonizzazione urbanistica, ma anche il rilievo delle attività effettivamente esercitate e l’assetto della viabilità, focalizzando l’analisi sulla situazione attuale e sulle prospettive future di medio periodo, allo scopo di assicurare le condizioni di migliore vivibilità dei luoghi e di salvaguardare la salute dei cittadini. …

La giurisprudenza ha del resto precisato che la pianificazione acustica non si esaurisce in un’attività di programmazione dell’assetto territoriale in senso stretto, essendo diretta ad orientare lo sviluppo non dal punto di vista urbanistico-edilizio – che pure costituisce un aspetto connesso e correlato – ma sotto il particolare profilo della tutela ambientale e della salute umana, attraverso la localizzazione delle attività antropiche in relazione alla loro rumorosità (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. II – 13/13/2005 n. 3969). … E’ doveroso rammentare che la normativa di riferimento valorizza il profilo funzionale, inteso ad assicurare la vivibilità dei luoghi preservandoli da fonti di inquinamento acustico: l’impianto normativo dunque assume ad indice quantitativo l’assetto urbanistico attuale, e lo integra con quello qualitativo della fruizione collettiva dei luoghi per il miglioramento delle condizioni di vita. La stessa L.r. 13/2001, all’art. 4, stabilisce che ogni Comune assicura il “coordinamento” tra la classificazione acustica e gli strumenti urbanistici, esigendo pertanto l’integrazione tra i due strumenti senza prescrivere una perfetta sovrapposizione.>>

2.3 Ciò premesso, il Collegio ritiene che l’impostazione seguita dall’amministrazione comunale sia corretta ed immune da vizi di illogicità o irragionevolezza.

2.4 Da un punto di vista formale il Piano, intervenuto prima che fosse perfezionato analogo strumento di programmazione presso il Comune di Villa d’Ogna, non presenta “salti di classe”, poiché alla collocazione degli insediamenti in classe VI (industriale) e delle relative pertinenze in V, si affianca la classe IV (strada provinciale) e di seguito la III (zona adiacente a Martorasco) e II (frazione). Per quanto riguarda le estensioni delle zone, a fronte dell’asserzione del Comune circa l’esistenza di fasce di transizione di 17 metri per garantire adeguati decadimenti e di schermature determinate dall’andamento montuoso del terreno, mancano i dati e gli elaborati tecnici sugli interventi di risanamento acustico stesse posti in essere dalle ricorrenti. Sul punto, l’assenza di lamentele e diffide da parte dei due Comuni dà certamente conto di emissioni non fastidiose per la cittadinanza ma al contempo lascia trasparire una situazione sostanzialmente tranquilla per il decennio trascorso, malgrado le maggiori restrizioni introdotte.

2.5 Se è vero che l’iscrizione in classe VI dell’insediamento era stato comunicato dal Comune di Villa d’Ogna (doc. 2 Comune), l’amministrazione resistente era tenuta a contemperare l’assetto industriale di quell’area, così come riscontrabile nella realtà, con un insediamento residenziale che il Comune di Parre assume (senza smentita di controparte) preesistente rispetto allo sviluppo produttivo della zona che ospita lo stabilimento di Radicifil e di Radicinovacips.

2.6 Non sembra infine illogica la classificazione della strada provinciale in classe IV, alla luce delle controdeduzioni illustrate nel corso del procedimento (cfr. doc. 7 Comune – pagg. 5 e 6 atto consiliare n. 31/2002) e della deliberazione della Giunta regionale 12/7/2002 n. 7/9776, recante i criteri tecnici di dettaglio per la redazione della classificazione acustica del territorio comunale.

2.7 Da ultimo si segnala che la Sezione ha già osservato, in una controversia che riguardava la possibilità di modificare le zonizzazioni precedenti, che in materia la tutela dell’affidamento è necessariamente ridotta, in quanto gli interessi protetti dalla normativa contro l’inquinamento acustico, desumibili dall’art. 2 comma 1 lett. a) della legge 447/1995 – ossia tutela del riposo e della salute, conservazione degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell'ambiente abitativo e dell'ambiente esterno – non sono recessivi rispetto alle attività economiche, ma al contrario il loro contenuto si espande per effetto delle innovazioni tecnico-scientifiche sopravvenute in grado di definire e misurare più esattamente il disturbo provocato dalle fonti di rumore. L’esigenza di salvaguardare le attività economiche già insediate sul territorio non può quindi neppure impedire modifiche più restrittive alla zonizzazione acustica, ma è un elemento da tenere in considerazione (in particolare quando i gestori abbiano eseguito degli interventi di mitigazione, nella specie non esibiti però nel loro dettaglio) per graduare in concreto le misure di bonifica (cfr. sentenza Sezione 16/10/2007 n. 907).

3. Alla luce di quanto argomentato al precedente paragrafo devono essere respinte anche le doglianze di cui alle lett. b) e c) dell’esposizione in fatto. Si ribadisce l’insussistenza della violazione del divieto di contatto diretto tra aree e la corretta classificazione della strada provinciale, per cui non è necessario avvalersi dell’invocata deroga. Sotto altro profilo, se le osservazioni sull’esistenza della contigua zona industriale a Villa d’Ogna sono state respinte per il dato formale di una classificazione di zona non ancora deliberata, d’altro canto la pianificazione è stata assunta nel rispetto della normativa vigente statale e regionale.

4. Infondata è anche la censura di eccesso di potere per difetto di istruttoria, poiché il Comune di Parre non avrebbe valutato i Piani di risanamento e alla luce del fatto che nessun sistema di bonifica consentirebbe agli stabilimenti di abbassare i livelli di rumorosità fino a garantire il rispetto dei valori-limite prescritti nelle zone contigue di classe II e III. In disparte l’obiezione comunale (di non secondario rilievo) secondo la quale i piani di risanamento aziendali non sono mai stati esibiti né illustrati da parte delle imprese (neppure nella fase procedimentale), il Collegio si riporta alle conclusioni del par. 2 circa la congruità e la logicità delle decisioni assunte.

5. Non risultano infine violati, alla luce di quanto esposto al par. 2.3, i criteri generali ex art. 2 della L.r. 13/2001 secondo le indicazioni regionali racchiuse nella deliberazione 12/7/2002 n. 7/9776.

In conclusione il gravame è infondato e deve essere respinto.

L’articolazione della vicenda, che ha visto una scarso coordinamento tra gli Enti locali coinvolti, giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/05/2012