TAR Lombardia (MI) Sez. III n.825 del 28 aprile 2016
Rumore.Potere di ordinanza e autorità competente

In tema di inquinamento acustico, l'art. 9 della legge 26 ottobre 1995 n. 447 prevede espressamente la possibilità di emanare ordinanze contingibili ed urgenti in caso ricorrano "eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente", ma riserva il potere di ordinanza alle Autorità rispettivamente indicate, secondo le competenze di ciascuno Ente, indicate nella stessa legge. In ogni caso il presupposto per l'emissione dell'ordinanza extra ordinem di cui all'art. 9 della legge n. 447/1995 è la sussistenza di eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente, cui deve farsi fronte, come specifica la norma, con misure di carattere temporaneo. La norma non ritiene sufficiente che sussista l'urgenza di provvedere, richiedendo che si tratti di situazione eccezionale, che non può sussistere laddove le circostanze da cui deriva la situazione dannosa abbiano carattere permanente, giacché la nozione stessa di eccezionalità richiama l'idea di imprevedibilità di una situazione. A rimarcare ciò la norma richiede che le stesse misure adottate per fronteggiare la situazione eccezionale abbiano carattere di temporaneità

N. 00825/2016 REG.PROV.COLL.

N. 02801/2015 REG.RIC.

N. 00668/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2801 del 2015, proposto da:
Alessandro Santucci, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco De Marini, con domicilio eletto presso lo Studio dello stesso in Milano, Via Emilio Visconti Venosta, n. 7;

contro

Comune di Peschiera Borromeo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Pietro Ferraris ed Enzo Robaldo, con domicilio eletto presso lo Studio degli stessi in Milano, piazza Eleonora Duse, n. 4;

nei confronti di

Città Metropolitana di Milano, in persona del Sindaco metropolitano, non costituita;

sul ricorso numero di registro generale 668 del 2015, proposto da:
Alessandro Santucci, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco De Marini, con domicilio eletto presso lo Studio dello stesso in Milano, Via Emilio Visconti Venosta, n. 7;

contro

Città Metropolitana di Milano, in persona del Sindaco metropolitano, rappresentata e difesa dagli avv. Alessandra Zimmitti, Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Patrizia Trapani dell’Avvocatura dell’Ente, con domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura stessa in Milano, Via Vivaio, n.1;

quanto al ricorso n. 2801 del 2015:

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sull’istanza presentata dal ricorrente in data 12 giugno 2015

nonché per la condanna dell'Amministrazione resistente a provvedere;

quanto al ricorso n. 668 del 2015:

per l'accertamento

dell'illegittimità del silenzio serbato dalla Città Metropolitana di Milano sull'istanza presentata dal sig. Alessandro Santucci in data 9 luglio 2014 e notificata in data 11 luglio 2014;

nonché per la condanna dell'Amministrazione resistente a provvedere.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Peschiera Borromeo e della Città Metropolitana di Milano;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2016 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I) Il ricorrente è residente nel Comune di Peschiera Borromeo in via della Liberazione, a fianco della quale è ubicato il confinante e parallelo tracciato della Strada Provinciale Paullese (ex SS415).

L’interconnessione fra le due viabilità, locale e provinciale, comporta l’utilizzo, quale soluzione alternativa da parte degli utenti della SP Paullese, della locale via della Liberazione, determinandosi un significativo inquinamento acustico derivante dal traffico veicolare.

Il ricorrente in data 11 luglio 2014 notificava alla Provincia di Milano, oggi Città Metropolitana di Milano, una diffida, richiedendo che fossero posti in essere tutti i necessari provvedimenti in tema di sicurezza pubblica, inquinamento acustico, sanitario ed ambientale derivante dal confinante e parallelo tracciato della Strada Provinciale Paullese, nonché che fosse dato seguito alla concreta ed efficace riqualificazione della stessa.

Detta diffida rimaneva priva di riscontro.

Da qui il ricorso contra silentium rubricato al numero RG 668/2015, notificato in data 19 marzo 2015 e depositato il successivo 25 marzo 2015, con cui è stato chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato nonché la condanna dell’Amministrazione a provvedere.

Si costituiva in giudizio la Città Metropolitana di Milano, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

Con memoria depositata in data 21 dicembre 2015 la Città Metropolitana rappresentava che lo schema di accordo di collaborazione tra l'ente e il Comune di Peschiera Borromeo in data 19 giugno 2014 non era stato sottoscritto. Dichiarava altresì che era in corso di predisposizione un decreto del Sindaco metropolitano di "Approvazione dello schema di accordo di collaborazione tra la Città Metropolitana di Milano e il Comune di Peschiera Borromeo e del progetto preliminare "S.P. ex S.S. 415 Paullese — Opere di mitigazione ambientale" per una spesa complessiva di Euro 3.500.000,00. A tal fine la Città Metropolitana di Milano aveva già stanziato nel proprio Bilancio 2017 la somma pari a € 1.000.000,00, quale quota di partecipazione alla spesa. Alla luce di tali circostanze concludeva deducendo che all’Amministrazione metropolitana non avrebbe potuto essere imputata alcuna omissione, avendo posto in essere tutte le azioni possibili per la realizzazione dell'opera de qua.

II) Nel frattempo il ricorrente in data 18 maggio 2015 presentava al Comune di Peschiera Borromeo istanza di accesso, chiedendo di acquisire la documentazione connessa alla deliberazione n. 2 del 18 marzo 2014 (con cui l'Amministrazione Comunale aveva approvato lo schema di accordo per il finanziamento e la realizzazione della barriera fonoassorbente lungo via della Liberazione, nella tratta interna al Comune, dando atto dell'impegno assunto dall'allora Provincia di Milano a porre in essere tutte le attività necessarie per la posa in opera di detti manufatti) e gli atti relativi alla prevista bonifica e messa in sicurezza del tratto stradale di Via della Liberazione, nonché diffidava il Comune ad adottare immediatamente l’ordinanza ex art. 9 della L. 447/1995 al fine di porre in essere le misure necessarie a tutela della salute pubblica.

Il Comune di Peschiera Borromeo, con nota datata 5 giugno 2015, riscontrava unicamente l'istanza di accesso agli atti, trasmettendo la deliberazione n. 2 del 18 marzo 2014.

Il ricorrente in data 12 giugno 2015 invitava il Comune di Peschiera Borromeo ad ottemperare agli impegni assunti con la citata deliberazione.

Poiché anche tale istanza rimaneva priva di riscontro, l’interessato proponeva il ricorso rubricato al numero RG 2801/2015, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato nonché la condanna dell’Amministrazione a provvedere.

Si costituiva in giudizio il Comune di Peschiera Borromeo che in data 2 febbraio 2016 depositava la nota prot. 3419 del 1° febbraio 2016 indirizzata al ricorrente in riscontro alla diffida in cui si esponeva che l’ordinanza pretesa avrebbe dovuto essere assunta dal Sindaco metropolitano, considerato che la strada Paullese è di proprietà della Città Metropolitana, e si precisava che, in ogni caso, con l’ordinanza invocata non avrebbero potuto essere assunte misure con carattere di definitività, trattandosi di provvedimento contingibile e urgente.

Con memoria depositata in data 15 febbraio 2016 il Comune, oltre a contestare nel merito la fondatezza della pretesa del ricorrente, eccepiva l’inammissibilità dell’azione proposta. Replicava il ricorrente con memoria del 20 febbraio 2016.

Indi alla camera di consiglio del 2 marzo 2016 entrambi i ricorsi sono stati chiamati e trattenuti per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare il Collegio ritiene vi siano i presupposti per disporre la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, sussistendo connessione oggettiva, trattandosi della medesima vicenda sostanziale e procedimentale, e parziale connessione soggettiva.

2. La questione oggetto di entrambi i giudizi verte intorno alla pretesa del ricorrente, cittadino residente nel Comune di Peschiera Borromeo, a che le Autorità competenti, Comune e Città Metropolitana di Milano, pongano in essere azioni e misure volte a risolvere il problema dell’inquinamento acustico derivante dal traffico veicolare sulla Via Liberazione, quale strada alternativa alla SP Paullese, non essendo presenti strutture di mitigazione e riduzione del rumore.

3. Ai fini del decidere vanno evidenziate alcune circostanze di fatto.

Secondo il documento sulla Classificazione Acustica del Comune di Peschiera Borromeo, aggiornato al 2006, risulta che la SP Paullese "rappresenti, di fatto, la principale sorgente di inquinamento acustico da traffico veicolare sull'abitato di Peschiera Borromeo. Infatti le verifiche strumentali condotte lungo viale della Liberazione hanno evidenziato che i livelli di equivalenti di pressione sonora, misurati in facciata degli edifici prospicienti la strada raggiungono i 72-73 dB(A) diurni ed i 67-98 dB(A) notturni, con superamenti dell'ordine, di 2-3 dB(A) e 7-8 dB(A) rispetto ai valori-limite definiti dal D.P.R. 142/2004 per la fascia di pertinenza acustica A delle strade extraurbane principali" (pag. 133 del doc. 2 del fascicolo di parte ricorrente).

Con Deliberazione n. 2 del 18 marzo 2014 il Consiglio Comunale di Peschiera Borromeo ha approvato lo schema di accordo per il finanziamento e la realizzazione di barriere fonoassorbenti a margine della S.P. ex S.S. 415 “Paullese”, nella tratta interna al Comune stesso, impegnandosi a mettere a disposizione della Provincia le aree di sua proprietà o di sua disponibilità necessarie alla realizzazione delle predette barriere e a finanziare la realizzazione delle opere con il contributo di € 2.500.000,00 da corrispondere alla Provincia secondo le seguenti modalità:

- un terzo entro il 31 dicembre 2014;

- un terzo entro il 31 dicembre 2015;

- l’ultima rata, a consuntivo e collaudo delle opere, entro il 31 dicembre 2016.

Da parte sua, la Provincia secondo il predetto accordo, si sarebbe impegnata a:

- progettare a livello definitivo ed esecutivo tutti gli interventi e le opere di bonifica individuate;

- svolgere il ruolo di stazione appaltante inserendo i lavori nel proprio piano delle opere

- eseguire tutti gli interventi e le opere di bonifica fino alla concorrenza di € 2.500.000,00;

- inserire nella proposta di bilancio 2014 un proprio stanziamento di € 1.000.000,00 finalizzato all’estensione delle barriere fonoassorbenti tra la “Paullese” e i controviali di Via della Liberazione

- accollarsi gli eventuali extracosti dovuti alla realizzazione dei lavori;

- acquisire le aree di proprietà provata necessarie per la realizzazione delle opere;

- accollarsi la responsabilità della conduzione e direzione dei lavori;

- mantenere le opere realizzate.

Tale accordo non è mai stato sottoscritto dalle parti.

La Città Metropolitana ha previsto nel Programma Triennale delle Opere Pubbliche la “realizzazione di barriere antirumore lungo la S.P. Paullese-Peschiera Borromeo” per l'importo totale di € 3.500.000,00 nonché ha stanziato nel proprio Bilancio 2017 l'importo di € 1.000.000,00.

4. A fronte di tale situazione il ricorrente si è rivolto sia alla Città Metropolitana di Milano sia al Comune di Peschiera Borromeo, diffidando la prima a porre in essere i necessari provvedimenti in tema di sicurezza pubblica, inquinamento acustico, sanitario ed ambientale derivante dal confinante e parallelo tracciato della Strada Provinciale Paullese nonché di dare seguito alla concreta ed efficace riqualifica della stessa strada (diffida del 9 luglio 2014), il secondo ad adottare l’ordinanza ex art. 9 della L. 447/1995 al fine di porre in essere le misure necessarie a tutela della salute pubblica (diffida del 18 maggio 2015, contestuale alla richiesta di accesso agli atti) nonché ad ottemperare agli impegni assunti con la deliberazione n. 2/2014 (diffida del 12 giugno 2015).

5. Il Collegio osserva che non è in contestazione tra le parti la sussistenza del fenomeno di inquinamento acustico derivante dal traffico veicolare sulla Via Liberazione, quale strada alternativa alla SP Paullese. Tale situazione risulta accertata (quanto meno) dal 2006.

Neppure è in contestazione che la strada Paullese, essendo strada provinciale, ricada nell’ambito di competenza della Città Metropolitana (si veda in tal senso la dichiarazione di cui alla nota del 18 febbraio 2014 della allora Provincia di Milano con cui “si conferma preliminarmente che Provincia di Milano è l’ente gestore della stessa, quale strada classificata extraurbana C1 a doppia carreggiata e separata dalla viabilità locale” – cfr. doc. 1 del fascicolo della Città Metropolitana nel ricorso RG 668/2015).

5.1. Precisato quanto sopra, il ricorso RG 2801/2015 non è meritevole di accoglimento.

Come sopra evidenziato, con l’azione proposta il ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Peschiera Borromeo in relazione a due diffide, con la prima delle quali ha chiesto all’Ente di adottare l’ordinanza ex art. 9 della L. 447/1995, con la seconda di adempiere agli obblighi derivanti dallo schema di accordo approvato con la deliberazione consiliare n. 2/2014.

Ora, quanto all’obbligo di provvedere in relazione all’ordinanza ex art. 9, lo stesso deve ritenersi insussistente in capo al Comune, considerato che, come sopra precisato, il traffico veicolare generante l’inquinamento acustico si determina su un tratto viabilistico di competenza della Città Metropolitana di Milano.

In tema di inquinamento acustico, l'art. 9 della legge 26 ottobre 1995 n. 447 prevede espressamente la possibilità di emanare ordinanze contingibili ed urgenti in caso ricorrano "eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente", ma riserva il potere di ordinanza alle Autorità rispettivamente indicate, secondo le competenze di ciascuno Ente, indicate nella stessa legge.

In ogni caso va aggiunto che il presupposto per l'emissione dell'ordinanza extra ordinem di cui all'art. 9 della legge n. 447/1995 è la sussistenza di eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente, cui deve farsi fronte, come specifica la norma, con misure di carattere temporaneo. La norma non ritiene sufficiente che sussista l'urgenza di provvedere, richiedendo che si tratti di situazione eccezionale, che non può sussistere laddove le circostanze da cui deriva la situazione dannosa abbiano carattere permanente, giacché la nozione stessa di eccezionalità richiama l'idea di imprevedibilità di una situazione. A rimarcare ciò la norma richiede che le stesse misure adottate per fronteggiare la situazione eccezionale abbiano carattere di temporaneità (T.A.R. L'Aquila sez. I 15 aprile 2015 n. 285).

Nel caso di specie, e a prescindere dall’Ente eventualmente competente all’adozione dell’ordinanza, non sussistono tali presupposti, non trattandosi, da un lato, di una situazione eccezionale, posto che il traffico veicolare sulla S.P. Paullese rappresenta una situazione “ordinaria” del sistema viabilistico provinciale e regionale, dall’altro le misure che dovrebbero essere poste in essere non potrebbero avere il carattere della temporaneità, giacchè di tratta di contenere una costante e perpetua fonte di inquinamento acustico.

Quanto alla domanda volta a far accertare l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune in relazione alla diffida ad adempiere agli obblighi derivanti dallo schema di accordo approvato con la deliberazione consiliare n. 2/2014, di cui alla missiva del 12 giugno 2015, come sopra rilevato lo schema di accordo approvato con tale deliberazione non è stato sottoscritto tra gli enti (anzi, neppure è stato approvato dalla Provincia di Milano).

Ne consegue che non sono sorte obbligazioni giuridiche in capo alle parti, dovendosi considerare tale accordo inesistente.

Pertanto il ricorso RG n. 2801/2015 va rigettato, non potendosi ritenere sussistente la violazione da parte del Comune dell’obbligo di provvedere.

5.2. Il Collegio passa ora ad esaminare il ricorso RG 668/2015 con il quale si chiede l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Città Metropolitana in relazione alla diffida dell’11 luglio 2014. Secondo il ricorrente l’Ente avrebbe omesso di adottare i necessari adempimenti per porre rimedio all’inquinamento acustico.

Ora, come sopra ricordato, la Città Metropolitana ha inserito la “realizzazione di barriere antirumore lungo la S.P. Paullese-Peschiera Borromeo” nel Programma Triennale delle Opere Pubbliche e ha stanziato, a tal fine, nel proprio Bilancio 2017 l’importo di € 3.500.000,00 per la realizzazione dell’opera di cui € 1.000.000,00 a carico della stessa e € 2.500.000,00 a carico del Comune (cfr. memoria depositata in data 21 dicembre 2015 e correlato doc. 8).

Tali atti di natura programmatoria hanno natura cogente per l’Ente: dall'inclusione di un'opera nel programma triennale, discende, infatti, per l’Amministrazione, un corrispondente vincolo di realizzarla (Cons. Stato, Sez. V, 23/10/2002 n. 5824).

L’attività posta in essere dalla Città Metropolitana, attraverso l’adozione di provvedimenti di natura programmatoria, postula che l’Ente abbia valutato la sussistenza di esigenze da soddisfare, nell’ottica del perseguimento del pubblico interesse cui è preposta.

Non risulta che vi siano successivi atti con cui l’Ente abbia dimostrato una diversa determinazione, in ragione di sopravvenute circostanze incidenti sul perseguimento del predetto interesse.

In altri termini l’Amministrazione, attraverso i propri atti programmatori, ha posto un autovincolo nella scelta circa la destinazione delle risorse finanziarie e le opere da realizzare. Si è dunque vincolata nell’an, residuando spazio per l’esercizio della discrezionalità quanto al quomodo.

Perché si configuri il silenzio-inadempimento è necessario che sussista in capo alla Pubblica amministrazione un obbligo di provvedere, che può discendere dalla legge, da un regolamento o anche, come nel caso di specie, da un atto di autolimitazione della stessa Amministrazione al quale corrisponda, in ogni caso, una situazione soggettiva protetta, qualificata come tale dall'ordinamento.

Va inoltre considerato che ai sensi dell’art. 10 comma 5 della L. 447/1995 gli enti gestori delle infrastrutture di trasporto “sono obbligati ad impegnare, in via ordinaria, una quota fissa non inferiore al 7 per cento dei fondi di bilancio previsti per le attività di manutenzione e di potenziamento delle infrastrutture stesse per l'adozione di interventi di contenimento ed abbattimento del rumore”.

Ne consegue che la Città Metropolitana di Milano non può sottrarsi all’obbligo giuridico di intraprendere e portare a termine i necessari adempimenti per l’esecuzione degli atti già adottati, fatta salva ogni (espressa) valutazione di merito dell’Amministrazione, attraverso l’esplicitazione, mediante provvedimenti formali, supportati da idonea e circostanziata motivazione, delle sopravvenute ragioni che rendano non più attuabili le determinazioni assunte con i predetti atti.

Va precisato che nell’ambito del procedimento per l’attuazione egli atti programmatori il Comune di Peschiera Borromeo dovrà essere fornire la massima collaborazione, posto che, seppur l’accordo tra i due enti non sia stato sottoscritto, e dunque non abbia determinato il sorgere di obbligazioni giuridiche in senso stretto, tuttavia la programmazione finanziaria dell’operazione ha tenuto conto anche del promesso apporto economico da parte del Comune.

D’altro canto le opere da realizzare sono volte a contenere l’abbattimento dell’inquinamento acustico registrato nel territorio di Peschiera Borromeo; pertanto il Comune, quale ente esponenziale, è tenuto a collaborare con la massima diligenza a tutela della salute della popolazione.

In conclusione quindi il ricorso RG 668/2015 va accolto e per l’effetto va ordinato alla Città Metropolitana di Milano:

- di porre in essere i necessari adempimenti per l’esecuzione dell’opera necessaria a contenere l’accertato inquinamento acustico derivante dal traffico veicolare sulla SP Paullese, nel tratto interessante il territorio del Comune di peschiera Borromeo, come previsto nel Programma Triennale dei Lavori Pubblici,

- ovvero di adottare formali provvedimenti che esplicitino le ragioni dell’impossibilità di dare esecuzione agli atti programmatori già assunti.

Tenuto conto della complessità dei procedimenti tra intraprendere e concludere il Collegio reputa congruo assegnare alla Città Metropolitana il termine di un anno entro il quale l’Amministrazione dovrà assumere i provvedimenti necessari per l’esecuzione dell’opera.

6. La complessità e particolarità della questione giustifica la compensazione delle spese tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa loro riunione:

- accoglie il ricorso RG 668/2015 ai sensi e nei termini di cui in motivazione;

- rigetta il ricorso RG 2801/2015.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 2 marzo 2016 e del 26 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Di Mario, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Valentina Santina Mameli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/04/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)