Cass. Sez. III n. 17431 del 9 maggio 2012 (Cc. 7 feb. 2012)
Pres. Squassoni Est. Amoroso Ric. Ammirato
Urbanistica. Abuso di ufficio
La violazione degli strumenti urbanistici integra, nei congrui casi, il reato di abuso di ufficio, in quanto rappresenta il presupposto di fatto della violazione della normativa legale in materia urbanistica, alla quale deve farsi riferimento quale dato strutturale della fattispecie delittuosa prevista dall'art. 323 cod. pen.
Integra il delitto di abuso d'ufficio la condotta con cui il funzionario dell'ufficio tecnico comunale esprime parere favorevole al rilascio di una concessione edilizia in violazione delle disposizioni di un piano di bacino, le cui norme integrano quelle contenute negli strumenti urbanistici, eventualmente derogandole qualora incompatibili.
RITENUTO IN FATTO
1. L'Ufficio del P.M., a seguito di informativa 2 marzo 2010 dei Carabinieri di Orta di Atella e di consulenza tecnica 31 maggio 2010 dell'ingegnere D.D., procedeva in ordine a delitti di abuso di ufficio e contravvenzioni urbanistiche.
Era emerso che I.N., geometra addetto allo Sportello Unico per l'edilizia del Comune di Orta di Atella, tecnico incaricato al rilascio di permessi di costruire, rilasciava in favore di P. A., quale amministratore unico della ITAL GROUP s.r.l., in data 8.6.2006, i permessi di costruire n. 64/2006, n. 65/2006 e n. 66/2006 da ritenersi illegittimi perchè in violazione delle seguenti norme;
- D.P.R. n. 380 del 2001, art. 11: in quanto la ITAL GROUP s.r.l., all'epoca della richiesta del rilascio dei permessi di costruire innanzi citati (10.4.2006) non era soggetto legittimato, poichè non ancora titolare del diritto di proprietà o di altro diritto reale o di obbligazione sulla particella di terreno censita in Catasto Terreni al fol. 4 n. 23 (passaggio di proprietà avvenuto solo in data 19.5.2006);
- art. 32 delle Norme Tecniche di Attuazione della variante al PRG del Comune di Orta di Atella (approvata con decreto n. 33 del 4.5.2001 del Presidente della Provincia di Caserta, con visto di conformità regionale ex L.R. n. 14182, titolo /I, par. 5 in virtù di DoP. G.R. G. n. 1634 del 7.8.2001), in quanto i permessi di costruire n. 64/2006 e n. 65/2006, rispettivamente per il lotto A e per il lotto B, erano relativi ad opere ubicate in zona F3 (caratterizzata dalla assenza di opere di urbanizzazione primaria, ossia rete fognaria, rete idrica e rete stradale), la cui realizzazione, anche ad iniziativa di soggetti privati, previa stipula di apposita convenzione, era subordinata, in base alla citata norma, o all'approvazione di un Piano Particolareggiato di esecuzione di iniziativa comunale, esteso all'intera zona, finalizzato alla definizione dell'organizzazione plano - volumetrica, della viabilità e delle tipologie edilizie o, in alternativa, in caso di intervento unico, all'approvazione da parte del Consiglio Comunale di uno specifico progetto di intervento in luogo del P. P. E., piano e progetto che, invece, nel caso di specie, non erano stati adottati, non prevedendo, del resto, l'art. 32 l'intervento diretto in zona F3 mediante rilascio di permesso di costruire;
- art. 32 delle Norme Tecniche di Attuazione della variante al PRG del Comune di Orta di Atella nella parte in cui la norma stessa fissa in quattro il numero massimo di piani ammissibili, mentre i progetti assentiti in virtù dei permessi di costruire n. 64/2006 e n. 65/2006 prevedevano un numero di piani pari a cinque;
- art. 26 delle Norme Tecniche di Attuazione della vigente variante al Piano Regolatore Generale del Comune di Orta di Atella, in quanto il permesso di costruire n. 66/2006 relativo al sub lotto C, dell'estensione di 2.637 mq, ricadente in zona DI (che non presentava opere di urbanizzazione primaria quali rete fognaria, viaria e idrica) era relativo alla edificazione di un capannone industriale su due livelli mediante intervento edilizio diretto, la cui realizzazione, in base alla citata norma, era subordinata alla preventiva redazione e approvazione di P.I.P. di iniziativa comunale, esteso a tutta l'area secondo la delimitazione riportata alla Tav. 11 della variante al PRG, oppure alla preventiva redazione e approvazione di Piani di Lottizzazione a iniziativa privata estesi ad UMI (Unità Minime di Intervento) di 15.000 mq.; piani che, nel caso di specie, non sono stati adottati per le zone D, per le quali non era dunque prevista la possibilità di intervento diretto mediante rilascio di permesso di costruire; e cosi facendo, consentendo la realizzazione di strutture edilizie in zone ove non era ammesso dagli strumenti urbanistici un intervento edilizio diretto in assenza di piani particolareggiati ed attuativi.
Successivamente S.D., quale Responsabile dell'8 Settore Politiche del Territorio del Comune di Orta di Atella, dapprima concedeva, in data 10 settembre 2007, una proroga di sei mesi della data di inizio dei lavori, proroga da ritenersi illegittima; e successivamente rilasciava in data 18.2.2008 la voltura dei suddetti permessi di costruire n. 64/2006, n. 65/2006 e n. 66/2006, alla società POLAR Costruzioni s.p.a., il cui legale rappresentante era A.A.; vuoi stura parimenti viziata per essere illegittimi i suddetti titoli abilitativi.
Le due società suddette, con la collaborazione come direttore dei lavori di D.L.P., iniziavano, continuavano ed eseguivano in virtù dei permessi di costruire n. 64, nonchè n. 66, e n. 65 le seguenti opere: per quanto concerne il permesso di costruire n. 64/2006: realizzazione di n. 4 fabbricati di tipologia A1 e n. 2 fabbricati di tipologia A2 - A3; per quanto concerne il permesso di costruire n. 65/2006: realizzazione di n. 2 fabbricati di tipologia 81 e n. 2 fabbricati di tipologia 82 - 83 così composti: fabbricato tipologia B1; per quanto concerne il permesso di costruire n. 66/2006: redazione di progetto relativo alla realizzazione di un capannone su due livelli.
Si determinava in tal modo una lottizzazione abusiva (con atto di frazionamento n. 207949 del 26.7.2006 la originaria particella censita in Catasto al fol. 4 nr. 23, della complessiva consistenza di mq. 18.693, è stata suddivisa in cinque particene), per il fatto di aver avviato opere di trasformazione urbanistica del territorio in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, in quanto i titoli abilitativi rilasciati erano subordinati alla formazione di Piani attuativi, che, nel caso di specie, non erano stati emanati.
Le opere stesse dovevano poi considerarsi realizzate in assenza di permesso di costruire per essere illegittimi quelli assentiti dal Comune.
In particolare nei confronti degli indagati A.A. e P.A. si configuravano plurime ipotesi di reato: oltre al concorso nel reato continuato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) addebitato ai funzionari comunali, il pubblico ministero procedeva per i reati di lottizzazione abusiva (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. C) e di costruzione senza permesso (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. B).
2. Con decreto del 14 - 15 ottobre 2010 del gip del tribunale di Santa Maria Capua Vetere veniva disposto il sequestro preventivo degli immobili suddetti.
Osservava il gip che la esperite la consulenza tecnica aveva fatto emergere la assoluta illiceità dei provvedimenti amministrativi con i quali le costruzioni suddette erano state assentite. Sussisteva pertanto il fumus delicti quanto, in particolare, ai reati urbanistici: lottizzazione abusiva e costruzione senza permesso.
3. Il tribunale di Santa Maria Capua Vetere con ordinanza del 20 dicembre 2010 rigettava l'istanza di riesame ex confermavano impugnato decreto di sequestro preventivo condannando il ricorrente al pagamento delle spese.
Il tribunale ha sottolineato la particolare consistenza dell'intervento edilizio di cui trattasi, tenuto conto che con il permesso di costruire n. 64/2006 è stata consentita la realizzazione di n. 6 fabbricati a 5 piani, oltre quello interrato destinato a posti auto e deposito, di cui 4 fabbricati con 20 unità ciascuno e gli altri 2 con 10 unità ciascuno, per un totale di 100 unità immobiliari; mentre con il permesso di costruire n. 65/2006 è stata consentita la realizzazione di n. 4 fabbricati a 5 piani, oltre quello interrato destinato a posti auto e deposito, di cui 2 fabbricati con piano terra a destinazione commerciale e piani primo, secondo, terzo e quarto con n. 8 unità ciascuno e gli altri 2 fabbricati con n. 2 unità per ciascuno dei cinque piani, per un totale di 84 unità immobiliari, oltre quelle con destinazione commerciale.
Il tribunale ha ritenuto sussistente la violazione dell'art. 32 norme tecniche di attuazione della variante al P.R.G. del Comune di Orta di Atella, per esser stati rilasciati i permessi di costruire n. 64 e n. 65 del 2006, relativi ad opere ubicate in zona F3, in assenza di un piano particolareggiato di esecuzione ovvero di uno specifico progetto di intervento, debitamente approvato in luogo del P.P.E..
Inoltre risultava la violazione dell'art. 32 delle N.T.A. per essere stata consentita la realizzazione di edifici con oltre quattro piani fuori terra.
Parimenti era violato l'art. 15 del testo unico sull'edilizia in ragione della mancata adozione di un provvedimento di decadenza dei permessi di costruire e della concessione in data 10 settembre 2007 di una proroga di sei mesi per l'inizio dei lavori.
Da tutto ciò derivava l'illegittimità dei permessi rilasciati e la configurabilità del reato di abuso d'ufficio in concorso con i funzionari comunali suddetti.
Il tribunale ha poi ritenuto configurabile la contravvenzione di lottizzazione abusiva materiale, tenuto anche conto della notevole entità dell'intervento edilizio di cui trattasi. Invero, è configurabile il reato di lottizzazione abusiva materiale nel caso in cui, in difetto degli strumenti attuativi previsti dal P.R.G., siano stati realizzati - come nella specie - interventi edilizi destinati a creare nuovi insediamenti in area priva di opere di urbanizzazione primaria. In tal caso, il rilascio di permessi di costruzione, illegittimi per la mancanza della preventiva pianificazione attuativa, costituisce, ad avviso del tribunale, un rilevante contributo alla commissione del reato.
Il tribunale poi ha confermato la valutazione del gip anche in ordine alla sussistenza delle esigenze preventive poste a fondamento del decreto di sequestro.
3. Avverso questa pronuncia gli indagati propongono ricorso per cassazione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Con il ricorso, articolato in quattro motivi, i ricorrenti deducono innanzi tutto il vizio di motivazione dell'ordinanza impugnata in relazione al contestato delitto di abuso di ufficio sostenendo che l'eventuale illegittimità del titolo abilitativo alla realizzazione delle costruzioni edilizie rileverebbe solo se fosse oggetto di collusione tra gli indagati ed i funzionari del Comune.
Deducono poi che l'art. 32 delle norme tecniche di attuazione della variante al piano regolatore generale consente il rilascio del permesso di costruire, in zona priva di opere di urbanizzazione, anche con la mera approvazione di uno specifico progetto in caso di intervento unico (così come nella specie). E' quindi sufficiente l'impegno a realizzare le opere di urbanizzazione all'atto del ritiro del titolo; condizione questa che nel caso di specie era stata ampiamente ottemperata.
Deducono poi l'insussistenza della fattispecie della lottizzazione sia materiale che negoziale.
Sostengono poi che gli edifici realizzati rispettavano il limite, in altezza, di quattro piani giacchè il quinto piano non era abitabile e non poteva quindi essere considerato al fine del rispetto del limite medesimo.
2. Il ricorso è infondato.
2.1. Quanto alla contestazione del reato di abuso d'ufficio, pur in disparte l'assoluta genericità della censura mosso dai ricorrenti sotto questo profilo (primo motivo), è sufficiente considerare che il concorso nel reato di abuso d'ufficio del privato con il pubblico ufficiale richiede sì la partecipazione del primo alla condotta del secondo, ma in sede di misura cautelare l'illegittimità del provvedimento adottato dal pubblico ufficiale si salda al beneficio ricevuto indebitamente dal privato e costituisce elemento sufficiente per integrare il fumus commissi delicti in concorso tra l'uno e l'altro.
Va ribadito in proposito quanto già affermato da questa corte (Cass., sez. 6^, 25 gennaio 2007 - 20 marzo 2007, n. 11620) secondo cui la violazione degli strumenti urbanistici integra, nei congrui casi, il reato di abuso di ufficio, in quanto rappresenta il presupposto di fatto della violazione della normativa legale in materia urbanistica, alla quale deve farsi riferimento quale dato strutturale della fattispecie delittuosa prevista dall'art. 323 cod. pen.. Cfr. anche Cass., sez. 6, 13 ottobre 2009 - 3 dicembre 2009, n. 46503, che, in applicazione del principio suddetto, ha precisato che integra il delitto di abuso d'ufficio la condotta con cui il funzionario dell'ufficio tecnico comunale esprime parere favorevole al rilascio di una concessione edilizia in violazione delle disposizioni di un piano di bacino, le cui norme integrano quelle contenute negli strumenti urbanistici, eventualmente derogandole qualora incompatibili.
2.2. Quanto al secondo motivo, deve considerarsi che l'interpretazione dell'art. 32 delle norme tecniche di attuazione, quale accolta dal tribunale, è corretta ed immune da vizi;
interpretazione questa censurabile con ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 325 c.p.p. atteso che le norme tecniche di attuazione hanno valenza di norme regolamentari (Cass. civ., sez. 2, 25 settembre 1999, n. 10600).
La disposizione richiamata - secondo la ricognizione operata dal tribunale - prevede che nella zona F3 "la realizzazione delle diverse strutture, anche ad iniziativa di soggetti privati previa stipula di apposita convenzione, è subordinata all'approvazione di un Piano Particolareggiato di esecuzione, di iniziativa comunale, esteso all'intera zona, finalizzato alla definizione dell'organizzazione planovolumetrica, della viabilità e delle tipologie edilizie; in caso di intervento unico il Comune, in luogo del P.P.E., potrà approvare uno specifico progetto".
E pacifico che nell'area, dove è stato realizzato l'intervento edilizio sopra descritto, mancava il piano particolareggiato di esecuzione, di iniziativa comunale, talchè nessuna lottizzazione era ancora possibile. Questa corte (Cass., sez. 3, 25 giugno 2008 - 19 settembre 2008, n. 35880) ha infatti affermato in proposito che è configurabile il reato di lottizzazione abusiva materiale nel caso in cui, in difetto degli strumenti attuativi previsti dal P.R.G. (adozione di piani particolareggiati o di piani di lottizzazione convenzionati), siano stati assentiti interventi edilizi destinati a creare nuovi insediamenti abitativi in area priva d'opere d'urbanizzazione primaria, nè il reato è escluso dall'eventuale preesistenza d'opere d'urbanizzazione secondaria. Ed anzi - ha precisato Cass., sez. 3, 7 febbraio 2008 - 20 marzo 2008, n. 12426 - la lottizzazione abusiva è configurabile, in difetto di pianificazione attuativa, anche in quelle zone ove preesistono opere di urbanizzazione proporzionalmente insufficienti, sia qualitativamente sia quantitativamente, a soddisfare i bisogni abitativi dei residenti, presenti e futuri.
L'alternativa costituita dall'approvazione di uno "specifico progetto" avrebbe in ipotesi consentito la lottizzazione dell'area anche senza piano particolareggiato di esecuzione. Però, essendo lo specifico progetto, in ipotesi, sostitutivo di quest'ultimo, esso non poteva che avere la stessa estensione territoriale all'intera zona in modo da dotarla di opere di urbanizzazione che tendenzialmente interessano tutta l'area. Nè è stato prospettato dai ricorrenti che l'estensione della zona F3 era tale per cui era possibile ritagliare all'interno di essa un'aria più limitata idonea ad essere urbanizzata, pur lasciando priva di opere di urbanizzazione la parte rimanente.
In ogni caso lo "specifico progetto" costituirebbe uno strumento urbanistico di attuazione del piano regolatore, alternativo al piano particolareggiato, predisposto dai privati e quindi dovrebbe essere assentito secondo lo stesso procedimento amministrativo (ossia dovrebbe essere sottoposto ad approvazione del consiglio comunale e a nulla-osta regionale).
Esattamente il tribunale quindi ha ritenuto che in zona priva di opere di urbanizzazione è necessaria la previa adozione di un piano particolareggiato di esecuzione (PPE) ovvero di uno specifico progetto esteso a tutta l'area; ciò che nella specie è mancato.
2.3. Quanto al terzo motivo, l'ordinanza impugnata motiva puntualmente anche in ordine alla lottizzazione abusiva dando peraltro conto del frazionamento dell'unica particella in plurime particene, nonchè delle dimensioni e delle caratteristiche del complessivo intervento urbanistico di notevole dimensione (edificazione di sei edifici).
Come precisato da questa corte (Cass.,sez. 3, 21 gennaio 2010 - 10 marzo 2010, n. 9446) il reato di lottizzazione abusiva materiale si ha quando l'intervento edilizio, per le sue dimensioni o caratteristiche, è idoneo a pregiudicare la riserva pubblica di programmazione territoriale. Tale è - secondo la valutazione di merito del tribunale, assistita da motivazione ampiamente sufficiente e non contraddittoria - l'ampio intervento edilizio (184 unità immobiliari) realizzato, in concorso, dagli indagati.
2.4. Parimenti infondato è il quarto motivo atteso che l'ordinanza impugnata motiva puntualmente anche in ordine all'esistenza del quinto piano, eccedente il limite previsto dallo strumento urbanistico vigente nel comune di Orta di Atella, con valutazione di merito pienamente adeguata alla cognizione sommaria del procedimento cautelare. La deduzione della difesa dei ricorrenti, secondo cui in realtà i piani abitabili erano quattro e quindi il limite suddetto era rispettato, ridonda in censura in fatto non deducibile con ricorso per cassazione ex art. 325 c.p.p..
3. Pertanto il ricorso nel suo complesso va rigettato con conseguente condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
P.Q.M.
la Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 7 febbraio 2012.
Depositato in Cancelleria il 9 maggio 2012
