Consiglio di Stato Sez.IV n. 5851 del 14 giugno 2023
Urbanistica.Parere di compatibilità sismica e competenza

Il parere di compatibilità sismica su interventi urbanistici (varianti PRG, PRG, Piani attuativi etc.) da rendersi ex art 89 del d.P.R. 380/2001 è di sola competenza del genio civile regionale e non sostituibile con altre forme (segnalazione e massima Ing. M. Federici)

Pubblicato il 14/06/2023

N. 05851/2023REG.PROV.COLL.

N. 04825/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Umberto Segarelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.B. Morgagni 2/A;

contro

il Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gennari, domiciliato presso la Cons. Di Stato Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro 13;
il Ministero dei beni e delle attività culturali e del Turismo - Soprintendenza beni architettonici e paesaggistici dell'Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Umbria, persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti

della Impresa Ponteggia s.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Panama n. 86;
della società “-OMISSIS- s.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terni, della Impresa Ponteggia s.n.c. di Ponteggia Massimo Augusto e Stefano, del Ministero dei beni e delle attività culturali e del Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2023 il consigliere Giuseppe Rotondo; viste le conclusioni delle parti come da verbale.


FATTO e DIRITTO

I. I fatti rilevati sono i seguenti:

- con il ricorso proposto innanzi al T.a.r. per l’Umbria (nrg. -OMISSIS-), i signori -OMISSIS- impugnavano i seguenti atti: i) piano attuativo di iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del complesso edilizio ex <<-OMISSIS->> a -OMISSIS-; ii) parere di compatibilità paesaggistica, accordato dall’indicata Soprintendenza con nota -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-; iii) parere di non assoggettabilità alla procedura di valutazione di incidenza, di cui all’art. 6 del d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, accordato della Regione Umbria con nota prot. -OMISSIS- del 13 novembre 2014; iv) parere di compatibilità idrogeologica, idraulica e sismica (art. 89 D.P.R. n. 380/2001), espresso dalla Giunta Comunale con la impugnata delibera -OMISSIS-, n. -OMISSIS- (di adozione del P.A.); v) parere datato 11 aprile 2014 dalla Commissione Comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio;

- il T.a.r. per l’Umbria, con sentenza n. -OMISSIS-, respingeva il ricorso;

- gli originari ricorrenti appellavano la sentenza n. -OMISSIS- (appello rubricato al nrg -OMISSIS-), deducendo otto motivi di gravame tra cui in particolare, per quanto qui rileva, il motivo rubricato al punto “5.e.” della suindicata sentenza: “Errores in iudicando - Violazione e falsa applicazione di legge e dei principi generali (art. 117 della Costituzione - T.U. edilizia, art. 89, c. 1; art. 4, L.r. n. 1/2004 ed artt. 24 co. 9, e 37, co. 3, della L.r. n. 11/2005) - eccesso di potere - incompetenza della commissione per la qualità architettonica e del paesaggio. La decisione del Tar risulterebbe errata al confronto con l’art. 24 della l.r. n. 11 del 2005, norma, quest’ultima, in base alla quale è stato respinto il motivo di ricorso proposto avverso la censura di incompetenza della commissione comunale. Detta norma, con lo stabilire che il Comune in sede di adozione (quindi, per esso, uno degli organi politici dell’ente) “esprime parere ai fini dell'articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001… , sentito il parere della commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”, altro non avrebbe stabilito se non che anche l’ente pianificatore deve esprimersi riguardo alla tematica della compatibilità sismica del piano in avvio di iter di approvazione, ma, ciò, senza porre nel nulla (detto art. 24 della legge regionale) la regola di legge statale, che obbliga alla richiesta di parere all’ufficio regionale competente in materia sismica. E, invero, se il disposto del comma 9 dell’art. 24 della L.r. n. 11/2005 fosse da intendere derogatorio rispetto all’art. 89 del D.P.R. n. 380 del 2001, la norma regionale in questione sarebbe viziata da incostituzionalità per violazione dell’art. 117 della Costituzione e ne dovrebbe essere valutata la sua rimessione alla Corte per l’esame di legittimità costituzionale”;

- con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per l’Umbria (nrg -OMISSIS-), integrato con motivi aggiunti, i signori -OMISSIS- impugnavano i seguenti atti: i) concessione edilizia in sanatoria -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, relativa a lavori di tamponatura al piano terra su due lati di un portico con infissi metallici e parapetto in muratura, ampliamento al piano primo lato sud, ampliamento in sopraelevazione degli interi piano quarto e piano quinto; ii) concessione edilizia in sanatoria -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, relativa a: realizzazione di un locale, ad uso sala ristorante, al piano primo dell’ala nord-ovest entrambe concernenti l’edificio già Albergo Ristorante -OMISSIS-, in Terni, Loc. -OMISSIS-, -OMISSIS-, Foglio catastale -OMISSIS-, Particelle -OMISSIS- ; iii) tutti gli atti - preparatori, connessi, istruttori, consultivi - dei procedimenti che hanno portato al rilascio delle impugnate concessioni edilizie a sanatoria, segnatamente dei pareri della Commissione Edilizia Comunale integrata, espressi, rispettivamente, nelle sedute del 17 giugno 2003 e del 19 aprile 2007, nonché degli atti di nomina della suddetta Commissione;

- il T.a.r. per l’Umbria, con sentenza n. -OMISSIS-, respingeva il ricorso;

- gli originari ricorrenti appellavano la sentenza n. -OMISSIS- (appello rubricato al n. -OMISSIS-) deducendo sei motivi di gravame;

- con sentenza -OMISSIS-, la Sezione, previa riunione degli appelli n.r.g. -OMISSIS- e n.r.g. -OMISSIS-, proposti dai signori -OMISSIS- contro il comune di Terni e l’impresa dell’impresa Ponteggia s.n.c. per l’annullamento del “Piano attuativo di iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del complesso edilizio ex <<-OMISSIS->> a -OMISSIS-:

a) quanto al ricorso nrg -OMISSIS-, lo respingeva;

b) quanto al ricorso nrg -OMISSIS-, respingeva tutti i motivi di appello ad eccezione del motivo rubricato al punto “5.e” della decisione (incompetenza dell’organo comunale a rendere il parere di compatibilità sismica) ritenendo “rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 29, c. 9, della L.R. Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui prevede che “Il Comune, in sede di adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree interessate, nonché degli studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere ai fini dell'articolo 89 del d.p.r. n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”;

- in particolare, la Sezione osservava che il parere di compatibilità sismica da esprimere ai fini dell’adozione del piano attuativo “sconta l’applicazione alla fattispecie dell’articolo dell’art. 24, c. 9, legge regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (recante “Norme in materia di Governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale”) secondo cui “Il Comune, in sede di adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree interessate, nonché degli studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere ai fini dell’articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”. Sennonché, questo il dubbio di costituzionalità prospettato dalla Sezione, le norme contemplate nell’articolo 24, c. 9, della legge della Regione Umbria 25 febbraio 2005, n.11, si porrebbero in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., ovvero con i principi fondamentali in materia di “governo del territorio” e di “protezione civile”, contenuti nell’art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui il parere sugli strumenti urbanistici generali dei Comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare andrebbe richiesto al “competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di adozione nonché sulle lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio” (comma 1).

Il parere reso dal Comune, inserendosi nel procedimento di adozione dello strumento urbanistico attuativo, ne avrebbe, pertanto, inficiato la legittimità in quanto reso da organo incompetente. sulla base di legge regionale in contrasto con i parametri costituzionali sopra indicati.

Il potere esercitato dal Comune (parere sismico reso sul Piano attuativo) troverebbe, infatti, fonte nell’art. 24, c. 9 della citata legge regionale n. 11 del 2005, che ha attribuito agli Enti locali la competenza di esprimere il parere ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della Commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio; competenza che invece l’articolo 89 del d.P.R. n. 380/2001 riserva all’organo tecnico regionale;

c) per l’effetto, la Sezione sospendeva il giudizio sull’appello n.r.g. -OMISSIS- e disponeva la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;

d) rinviava ogni ulteriore statuizione di merito all’esito del giudizio incidentale promosso con la presente pronuncia;

e) rimetteva le spese di entrambi gli appelli al definitivo;

II. I successivi sviluppi della vicenda sono i seguenti:

- la Corte costituzionale, con sentenza 28 dicembre 2022. n. 264, ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 9, della legge della Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale), nel testo in vigore anteriormente all’abrogazione disposta dall’art. 271, comma 1, lettera p), della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella parte in cui prevede che sia il Comune, anziché l’ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti urbanistici attuativi dei comuni siti in zone sismiche.”;

- in data 9 febbraio 2023, l’avv. Umberto Segarelli ha dichiarato il decesso della co-ricorrente sig.ra -OMISSIS- avvenuto in Terni il 14 febbraio 2022, contestualmente costituendosi in giudizio per conto del sig. -OMISSIS-, quest’ultimo nella sua qualità sia di esercente la potestà genitoriale relativa alla figlia minorenne -OMISSIS-, cui l’immobile è stato destinato dalla de cuius con testamento olografo del “28.09.99” pubblicato in Terni il -OMISSIS- dal Notaio Francesco Maria Alvi (repertorio -OMISSIS- raccolta -OMISSIS-), che di usufruttuario dell’immobile in questione;

- l’impresa Ponteggia s.n.c. e il Comune di Terni, rispettivamente in data 26 gennaio 2023 e 15 marzo 2023, ha depositato in giudizio documentazione attestante: a) nota, datata 10 dicembre 2022, con cui il Comune di Terni richiedeva alla Regione Umbria il parere ex art. 89 del dpr n. 380/2001 sulla variante che comporta la demolizione dell’ex -OMISSIS- e la ricostruzione di un immobile a uso residenziale, commerciale e direzionale; b) parere favorevole reso dalla Regione Umbria in data 20 gennaio 2023 “ai sensi dell’art. 89 d.p.r. n. 380/2001 in merito alla compatibilità della variante in oggetto con le condizioni geologiche, geomorfologiche, idrogeologiche e sismiche del territorio interessato”; c) nota del Comune di Terni, rif. n. -OMISSIS-, trasmessa per posta certificata datata 26 gennaio 2023, ore 11.05, ai “Sig. -OMISSIS- e altri c/o avv. Umberto Segarelli” nonché alla “Impresa Ponteggia s.n.c.” recante “il parere reso dalla Regione dell'Umbria in merito agli aspetti sismici, ai sensi dell'art. 89 DPR 980/2001, pervenuto a questo Ufficio con prot. -OMISSIS- a seguito della specifica richiesta comunale già trasmessa agli studi in indirizzo con prot. -OMISSIS-”;

- con memoria depositata in data 13 aprile 2023, parte appellante, nell’insistere per l’accoglimento del ricorso, ha ribadito il proprio interesse “a veder deciso il ricorso e annullato il piano attuativo e le delibere di Giunta, di adozione ed approvazione dello stesso (…) non eliso dal sopravvenuto parere regionale, e meritevole di considerazione ed accoglimento, giacché la prevista netta incidenza negativa sulla visuale panoramica del lago, oggi fruibile dagli appartamenti e dalle terrazze di proprietà dei ricorrenti, inciderebbe pesantemente sulla godibilità delle abitazioni nonché sul valore delle stesse”;

- con istanza di passaggio in decisione della causa, depositata in data 3 maggio 2023, l’impresa “Ponteggia” nell’insistere per il rigetto del ricorso ne ha evidenziato “comunque l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse essendo stato riadottato il parere della Regione Umbria depositato il 16 gennaio 2023”;

III) Motivi della decisione

a) Preliminarmente, il Collegio ritiene che sussista l’interesse alla decisione della presente causa, in quanto il parere regionale reso in data 20 gennaio 2023 afferisce a un distinto procedimento instaurato a seguito di una separata, nuova richiesta del Comune di Terni inoltrata dall’Ente locale alla Regione soltanto in data 10 dicembre 2022, ben dopo la pubblicazione della sentenza -OMISSIS-, che ha cristallizzato i termini di regolazione del rapporto sostanziale, e successivamente alla pronuncia della Corte costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma applicata dall’amministrazione, per tal via non potendo svolgere il nuovo parere regionale, anche per la sua specifica funzione, alcuna valenza di sanatoria della pregressa attività amministrativa, restando vincolato il giudice allo scrutinio di legittimità nel rispetto del principio tempus regit actum.

b) Nel merito, l’appello è fondato, dovendosi riscontrare:

i) l’illegittimità degli atti impugnati in via derivata dalla pronuncia di incostituzionalità (sentenza 28 dicembre 2022. n. 264) dell’articolo 29, c. 9, della L.R. Umbria 25 febbraio 2005, n. 11, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui prevede che “Il Comune, in sede di adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree interessate, nonché degli studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere ai fini dell'articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio”, norma (dichiarata illegittima) sulla scorta della quale il divisato parere sismico era stato adottato dal comune di Terni;

ii) la natura del parere ex art. 89, d.p.r. n. 380 del 2001, inteso come requisito di validità (e non di mera efficacia) degli atti pianificatori (cfr. testualmente il comma 1 dell’art. 89, cit.; Cons. Stato, sez. II, 24 aprile 2023, n. 4136; Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2019 n. 7151 sulla funzione non meramente accessoria bensì fondamentale dell’autorizzazione sismica siccome volta ad attestare, prima del rilascio del titolo abilitativo, l’idoneità della struttura a sopportare il nuovo carico).

c) A tanto consegue:

1) l’illegittimità del parere di compatibilità idrogeologica, idraulica e sismica (art. 89, d.p.r. n. 380/2001) espresso dalla giunta comunale con delibera -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, in quanto reso da organo incompetente;

2) l’illegittimità derivata (dalla invalidità del parere) del “Piano attuativo di iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del complesso edilizio ex -OMISSIS- a -OMISSIS- (ditta Impresa Ponteggia s.n.c.”, adottato con delibera di G.C. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, e approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1 aprile 2015.

d) Questo perché, il parere ex art. 89, d.p.r. n. 380 del 2001 deve ritenersi - giusta lettura testuale e sistematica della norma - requisito di validità dello strumento urbanistico (cfr. comma 1, art. 89 cit.), sicché la sua illegittimità (per essere stato reso da autorità assolutamente incompetente) incide in termini di invalidità derivata sugli atti della pianificazione successivamente approvati.

e) Stante l’illegittimità del parere e, consequenzialmente, del piano attuativo in cui il contenuto sostanziale e motivazionale del parere refluisce, i relativi provvedimenti devono essere annullati.

f) Per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. dell’Umbria n. -OMISSIS-, pubblicata il 6 dicembre 2016, va accolto il ricorso di primo grado con conseguente annullamento dei provvedimenti suindicati e fatte salve le successive determinazioni dell’amministrazione.

g) A seguito della presente, definitiva pronuncia e della sentenza parziale -OMISSIS-, resa da questa stessa Sezione, devono ritenersi esaurite tutte le questioni dedotte in giudizio.

h) Per evidenti, opportune ragioni di economia procedimentale, l’amministrazione, in sede di riesercizio del potere, potrà procedere alla adozione e approvazione del piano attuativo con salvezza degli atti endoprocedimentali già acquisiti al procedimento e con necessità di acquisire il parere sismico dall’organo competente .

i) Le spese relative al doppio grado di giudizio, in considerazione della complessità della controversia nonché della parziale novità della questione trattata, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi in motivazione, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla: a) il parere di compatibilità idrogeologica, idraulica e sismica (art. 89 D.P.R. 380/2001) espresso dalla Giunta comunale con delibera -OMISSIS-, n. -OMISSIS-; b) il “Piano attuativo di iniziativa privata per la trasformazione urbanistica del complesso edilizio ex -OMISSIS- a -OMISSIS- (ditta Impresa Ponteggia s.n.c.” adottato con delibera di G.C. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, approvato con delibera della G.C. n. 93 del 1 aprile 2015.

Spese compensate fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Fabrizio Di Rubbo, Consigliere