Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3146, del 23 giugno 2014
Urbanistica.Legittimità sospensione attività di recupero inerti non conforme allo strumento urbanistico

Per svolgere l’attività di recupero rifiuti l’impresa interessata deve comunque essere in possesso della presupposta autorizzazione all’esercizio dell’attività produttiva (ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241/1990), di competenza comunale. Le attività di recupero rifiuti in forma semplificata ex art. 33 del d.lgs. n. 22-1997, in quanto attività accessorie all’attività produttiva principale, non sono sottoposte alla pianificazione in materia di rifiuti e non sussiste, quindi, alcuna pianificazione provinciale per quanto riguarda la specifica localizzazione degli impianti di trattamento dei rifiuti speciali in regime di procedura semplificata. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03146/2014REG.PROV.COLL.

N. 08408/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8408 del 2006, proposto da: 
Società Ecogiovani s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Altavilla e Carmelo D'Antone, con domicilio eletto presso l’avv. Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Provincia di Pisa, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Antonietta Antoniani, con domicilio eletto presso l’avv. Fabio Lorenzoni in Roma, via del Viminale, 43;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA, FIRENZE, SEZIONE II, n. 01333/2006, resa tra le parti, concernente sospensione attività di recupero inerti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo' Lotti e uditi per le parti gli avvocati Raniero Raggi su delega dell'avv. Giancarlo Altavilla e Fabio Lorenzoni su delega dell'avv. Maria Antoniani;

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sez. II, con la sentenza 20 aprile 2006, n. 1333, ha in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto il ricorso proposto dall’attuale parte appellante per l’annullamento dell'ordinanza 23 maggio 2005, n. 2520 con cui la Provincia di Pisa, Area Governo del Territorio, Unità Organizzativa smaltimento rifiuti, ha diffidato la ricorrente a sospendere l'attività di recupero inerti svolta in V. Piastrone, Loc. Musigliano Golena d'Arno, Comune di Cascina, avviando al recupero tutti i rifiuti stoccati presso l'area entro una settimana dall'ordinanza.

Il TAR fondava la sua decisione rilevando, in via preliminare, l’improcedibilità della censura di incompetenza relativa, con riferimento alla adozione del provvedimento impugnato da parte del funzionario provinciale responsabile di posizione organizzativa per l'ufficio smaltimento rifiuti, poiché, nel corso del giudizio, il provvedimento è stato ratificato, ai sensi della legge n. 249/1968 art. 6 e della legge n. 241/1990 art. 21-nonies, dal dirigente provinciale della Area Governo del Territorio con riferimento ai poteri-funzioni di amministrazione attiva conferiti al personale dirigenziale degli enti locali dall'art. 107 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Per il TAR, nel merito, la procedura semplificata ai sensi dell'art. 33 del d. lgs. n. 22-1997 e della corrispondente normativa regionale (Legge Reg. Toscana 18 maggio 1998, n. 25 e regolam. reg. 25 febbraio 2004, n. 14, approvato con delibera del Presidente G.R.) esonera dagli adempimenti richiesti dall'art. 28 del d. lgs. n. 22-1997 nella procedura di autorizzazione, ma fa salvi gli obblighi derivanti da prescrizioni urbanistiche nonché dalla normativa dettata per lo svolgimento di attività produttive o commerciali; in tali sensi espresse previsioni sono contenute all'art. 13 del citato regolamento regionale di attuazione della legge Regione Toscana n. 25-1998.

Inoltre, ha osservato il TAR, la stessa ricorrente in primo grado, nel corso del procedimento instaurato presso l'Amministrazione provinciale ai sensi degli artt. 32 e 33 del d. lgs. n. 22-1997, con riguardo ai requisiti richiesti dall'art. 10 del D. Min. ambiente 5.2.1998, ha espressamente dichiarato che, per la ristrutturazione dell'impianto già esistente, aveva richiesto le necessarie autorizzazioni/concessioni al Comune di Cascina e che aveva provveduto a tutti gli adempimenti previsti dalle norme vigenti per lo svolgimento di attività produttive o commerciali sull'area interessata ai sensi di quanto indicato all'art. 31 del d. lgs. n. 22-1997.

Pertanto, ha concluso il TAR, una volta acclarato che, per poter svolgere l'attività di recupero rifiuti (di cui all'art. 33 d. lgs. n. 22-1997), l'impresa interessata deve comunque essere in possesso della presupposta autorizzazione all'esercizio dell'attività produttiva ai sensi dell'art. 19 della legge n. 241-1990, di competenza comunale, dall'esame degli atti di causa è agevole rilevare che tale autorizzazione non è stata rilasciata dal Comune di Cascina né all'Immobiliare Cascina s.r.l. né alla ricorrente.

Né, infine, sussiste per il TAR il difetto d'istruttoria e la violazione del Piano Provinciale di gestione dei rifiuti; infatti il suddetto Piano, approvato nel 2000, prevede in una fase transitoria, nel territorio Comunale di Cascina, la possibile localizzazione di centri operativi di micro-raccolta e deposito intermedio, e cioè centri che intervengono esclusivamente alla fase di raccolta dei rifiuti per cui l'attività produttiva in questione comunque sopravanzerebbe il suddetto ambito, mentre, a differenza di quanto assunto dalla ricorrente, nel Comune di Cascina in località Narvacchio esiste già un impianto di trattamento inerti.

L’appellante contestava la sentenza del TAR deducendo:

- Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31 e 33 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, oltre che del Decreto Ministeriale 5 febbraio 1998. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di istruttoria, travisamento del fatto, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, sviamento di potere. Violazione del Piano provinciale per la gestione dei rifiuti.

Con l’appello in esame, quindi, si chiedeva l’accoglimento del ricorso di primo grado.

Si costituiva l’Amministrazione appellata chiedendo il rigetto dell’appello.

All’udienza pubblica del 15 aprile 2014 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Sotto il profilo fattuale, devono premettersi i tratti salienti della presente vicenda.

La società Immobiliare Cascina s.r.l. aveva presentato al Comune di Cascina Denuncia Inizio Attività n. 514 del 5.7.2004, nella quale si prevedevano opere di manutenzione straordinaria relativa a fabbricati posti in Golena del fiume Arno, al termine della via Musigliano, individuati al Catasto fabbricati del Comune di Cascina nel Foglio 2, particelle 695 e 696.

La stessa Immobiliare Cascina s.r.l., in data 6.7.2004, aveva presentato al Comune di Cascina comunicazione di inizio attività, ai sensi dell’art. 19 della l. n. 241-1990, avente ad oggetto “Tipo di lavorazione: materiali inerti e deposito edile; Macchinari utilizzati: impianto di frantumazione, separazione e vagliatura; Beni prodotti: inerti vari”.

In relazione a tale ultima comunicazione, il Comune di Cascina aveva richiesto documentazione integrativa, a cui la ditta faceva riscontro con nota del 27.8.2004, chiedendo una proroga fino al 30 settembre 2004 per la presentazione di quanto richiesto.

In data 9.9.2004 veniva effettuato un sopralluogo da parte della Polizia Municipale di Cascina con cui si accertava l’esecuzione di opere non previste nella DIA. n. 514 del 5.7.2004, in quanto “l’intervento in corso d’esecuzione sui fabbricati non può configurarsi esclusivamente come manutenzione straordinaria dei fabbricati bensì come ristrutturazione edilizia in quanto comportante modifica di sagoma e di prospetto di fabbricati nonché un presunto incremento della superficie e di conseguenza del volume di detti fabbricati”.

Conseguentemente, con ordinanza dirigenziale n. 37 del 21.9.2004, il Comune di Cascina ordinava alla Soc. immobiliare Cascina, in persona del legale rappresentante Sig. Rocchi Alberto, la sospensione con effetto immediato

Inoltre, considerato che nel citato sopralluogo del 9.9.2004 era stato, altresì, accertato che “sui terreni circostanti detti fabbricati risultavano accumulate ingenti quantità di materiali di risulta in parte livellati sull’area ed in parte ammassati”, nonché “la presenza di tre piattaforme di cemento di forma rettangolare delle dimensioni rispettivamente di circa mq. 400, mq. 50 e mq. 170, realizzate in assenza di titoli abilitativi, nonché il notevole accumulo di inerti e di attrezzature edili sull’area in questione”, con la medesima ordinanza dirigenziale n. 37 del 21.9.2004, il Comune di Cascina diffidava il Sig. Rocchi Alberto, in qualità di legale rappresentante della Soc. Immobiliare Cascina, a proseguire qualsiasi attività intrapresa relativa alle lavorazioni di materiali inerti e deposito edile di cui alla comunicazione di inizio attività del 6.7.2004, prot. n. 2266.

Con nota del 10.11.2004, indirizzata al Comune di Cascina, il Sig. Rocchi Alberto, in qualità di amministratore delegato e legale rappresentante sia della società Ecogiovani s.r.l., odierna appellante, che della Società Immobiliare Cascina, affittato con contratto in data 1°.11.2004 parte dell’area produttiva di Musigliano con i relativi impianti recentemente ristrutturati, ha comunicato il cambio di intestazione della pratica alla società Ecogiovani s.r.l. medesima.

Il Comune di Cascina dava riscontro a tale nota con propria nota del 16.11.2004, inviata alla Ecogiovani e, per conoscenza, alla Immobiliare Cascina s.r.l., comunicando l’archiviazione della pratica per improcedibilità essendo intervenuto il provvedimento dirigenziale n. 37 del 21.09.2004 e disponendo che il cambio di intestazione della pratica N.I.P. n. 2266 non era accoglibile.

Nel frattempo, la Ecogiovani, con nota acquisita con prot. n. 159374 del 24.11.2004, aveva presentato alla Provincia di Pisa comunicazione di inizio attività recupero rifiuti, ai sensi degli articoli 32 e 33 del d.lgs. n. 22-1997 e del D.M. 5.2.1998.

Il Comune di Cascina, con ordinanza n. 49 del 1°.12.2004, “Vista la nota ARPAT datata 30 settembre 2004, inviataci a seguito di sopralluogo eseguito in data 6 settembre 2004 presso area di proprietà della Soc. Immobiliare Cascina, con la quale si segnala la presenza nell’area suddetta di cumuli di sabbia a ghiaia da utilizzare nell’attività edilizia ed inoltre la presenza di alcuni cumuli di rifiuti provenienti da operazioni di demolizione e scavo. Tali rifiuti depositati senza essere separati per tipologia, risultano raccolti da diversi cantieri in attesa di essere sottoposti ad operazioni di recupero”; “visto che sempre nella nota dell’ARPAT del 30 settembre 2004 si evidenzia che la Società Immobiliare Cascina ha dato inizio ad attività di recupero senza preventiva comunicazione alla Provincia competente, per cui viene richiesta a questa responsabile”, ha ordinato alla Soc. Immobiliare Cascina la rimozione dei rifiuti presenti sull’area ed il ripristino dello stato dei luoghi entro 30 giorni.

La Provincia di Pisa, intanto, con la determinazione dirigenziale n. 2520 del 23.5.2005, impugnata in questo giudizio, premesso che con nota n. 14227 del 1°.2.2005 aveva inoltrato alla Soc. Ecogiovani una richiesta di integrazione alla comunicazione di cui sopra ed in particolare l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di trattamento inerti presso la sede di cui sopra rilasciata dal Comune di Cascina; premesso che le suddette integrazioni non sono state prodotte dalla Ditta in oggetto e pertanto la Società in oggetto non può essere iscritta nel Registro delle Imprese che effettuano attività di recupero; premesso che in data 25.2.2005 l’ARPAT di Pisa ha effettuato un ulteriore sopralluogo presso l’area posta in loc. Golena d’Arno per verificare l’ottemperanza alla ordinanza del Comune di Cascina, durante il quale è stata accertata la prosecuzione dell’attività di trattamento e recupero inerti da parte di Ecogiovani senza la dovuta autorizzazione del Comune e senza l’iscrizione al registro delle imprese che effettuano attività di recupero rifiuti della Provincia, ha diffidato la Soc. Ecogiovani s.r.l. affinché interrompa immediatamente l’attività di recupero rifiuti svolta nell’area ubicata in Golena d’Arno nel Comune di Cascina.

Quanto ai motivi d’appello, onnicomprensivamente racchiusi nell’ambito di un’unica rubrica nell’atto d’appello, questo Collegio ritiene innanzitutto, relativamente alla disciplina di riferimento, che il d.lgs. n. 22-1997 prevede forme semplificate di gestione dei rifiuti non pericolosi: i rifiuti non pericolosi sottoposti alle suddette procedure semplificate di recupero sono stati individuati dal D.M. 5.2.1998.

Nell’ambito della propria competenza ai sensi degli articoli 1, comma 2 e 19, del d.lgs. n. 22-1997, la Regione Toscana ha adottato la L.R. 18 maggio 1998, n. 25, recante “Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati”, e il D.P.G.R. 25-02-2004 n. 14/11, recante “Regolamento regionale di attuazione ai sensi della lettera e), comma 1, dell’articolo 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25”, contenente norme tecniche e procedurali per l’esercizio delle funzioni amministrative e di controllo attribuite agli enti locali nelle materie della gestione dei rifiuti e delle bonifiche.

La normativa di riferimento prevede, nelle procedure semplificate per l’attività di recupero dei rifiuti, il rispetto, tra l’altro, di tutti gli obblighi derivanti dalle normative vigenti in materia urbanistica, e circa lo svolgimento di attività produttive o commerciali sull’area interessata.

Infatti, l’attività di recupero di un rifiuto in un ciclo produttivo è possibile solo se l’attività produttiva in genere è in regola con tutte le autorizzazioni previste per quel tipo di attività (commerciale, artigianale o industriale).

Ai fini dell’iscrizione nel registro delle imprese che svolgono attività di recupero dei rifiuti - tenuto dalla Provincia - è, quindi, necessario accertare che l’attività sia in regola con le autorizzazioni come previsto dall’allegato 5 al Regolamento regionale di cui al D.P.G.R. 25-02-2004 n. 14/R, con particolare riferimento alle lettere i), l) e t).

Nel caso di specie, in primo luogo, è evidente, quindi, che se è stata richiesta l’intestazione alla Ecogiovani della sopra citata pratica N.I.P. prot. n. 2266 relativa alla comunicazione di inizio attività di lavorazione di materiali inerti e deposito edile al Comune di Cascina, anche la Ecogiovani s.r.l. era tenuta al rispetto degli obblighi previsti dalla legge per l’esercizio dell’attività in questione.

Legittimamente, quindi, la Provincia di Pisa, con nota prot. n. 14227 del 1°.2.2005, ha chiesto alla Ecogiovani s.r.l., nel rispetto della normativa vigente, tutte le autorizzazioni comunali per l’esercizio dell’attività di deposito e trattamento materiali.

Peraltro, in seguito, in mancanza delle integrazioni richieste che non potevano essere fornite visto l’esito sopra enunciato della pratica N.I.P. prot. n. 2266, ha necessariamente emesso la determinazione negativa, di diffida n. 2520 del 23.05.2005 qui contestata.

La Ecogiovani s.r.l., dunque, è stata diffidata dall’esercitare l’attività di recupero rifiuti in quanto priva della prescritta autorizzazione comunale all’esercizio dell’attività di trattamento inerti e priva, altresì, dell’iscrizione nel registro delle imprese che effettuano attività di recupero rifiuti.

Inoltre, legittimamente, nella determinazione in questione, è stato fatto riferimento alla ordinanza dirigenziale del Comune di Cascina n. 37 del 21.9.2004 con cui si ordinava alla Società Immobiliare Cascina s.r.l. la sospensione dei lavori relativi all’area ed ai fabbricati posti il località Golena d’Arno, di proprietà della stessa, oltre a diffidare l’impresa in questione dal proseguire qualsiasi attività intrapresa relativa alla lavorazione di materiali inerti e deposito edile di cui alla comunicazione di inizio attività del 6.7.2004, prot. n. 266 S.U.

Ciò in quanto la Ecogiovani s.r.l., nella comunicazione di inizio attività recupero rifiuti ex artt. 32 e 33 d.lgs. n. 22-1997 presentata alla Provincia di Pisa (prot. n. 159374 del 24.11.2004), aveva espressamente dichiarato che la ristrutturazione dell’impianto già esistente è stata effettuata nel rispetto delle norme vincolistiche di carattere territoriale e urbanistico, con riferimento a quanto prospettato ed effettuato precedentemente dalla Società Immobiliare Cascina s.r.l., la cui pratica, come detto, è stata però archiviata.

Si deve ulteriormente rilevare che nel citato regolamento di cui al D.P.G.R. 25.2.2004, n. 14/R, l’art. 13 rimanda all’allegato 5, contenente il fac-simile della comunicazione di inizio attività recupero rifiuti ai sensi degli artt. 32 e 33 del d.lgs. n. 22-1997, nel quale è prevista espressamente una specifica dichiarazione, da parte del richiedente, non solo circa il fatto che la realizzazione dell’impianto è stata effettuata nel rispetto delle norme vincolistiche di carattere territoriale e urbanistico, e quindi il sottoscritto ha provveduto a richiedere ed ottenere le necessarie autorizzazioni/concessioni dalla competente autorità amministrativa; ma anche relativamente al fatto di essere in regola con tutte le norme vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute e sicurezza sul lavoro, di igiene pubblica: ovvero con tutti gli adempimenti previsti dalle norme vigenti circa lo svolgimento di attività produttive o commerciali sull’area interessata, ai sensi di quanto indicato dal comma 6 dell’art. 31 del d.lgs. n. 22-1997.

Pertanto, per poter svolgere l’attività di recupero rifiuti l’impresa interessata deve comunque essere in possesso della presupposta autorizzazione all’esercizio dell’attività produttiva (ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241-1990), di competenza comunale.

Dall’esame degli atti di causa è rilevabile che tale autorizzazione non è stata rilasciata dal Comune di Cascina né all’Immobiliare Cascina S.r.l. né alla ricorrente che, rilevata nelle sue quote sociali dalla prima, dal novembre 2004 ne conduceva in affitto parte dell’area produttiva con i relativi impianti

Considerato quanto sopra esposto, è, pertanto, indubbio, come gli interventi di cui è causa non fossero conformi agli strumenti urbanistici del Comune di Cascina, come peraltro si evince ulteriormente dal tenore della sentenza del TAR Toscana n. 3580-2007, depositata in data 6.11.2007, resa nel giudizio R.G., n. 2590-2004 tra la Società Immobiliare Cascina s.r.l. ed il Comune di Cascina ed avente ad oggetto anche la D.I.A. del 5.7.2004 presentata dalla Società Immobiliare Cascina s.r.l. al Comune di Cascina per manutenzione straordinaria di n. 2 fabbricati relativi all’impianto di cui è causa.

Infine, si deve rilevare che le attività di recupero rifiuti in forma semplificata ex art. 33 del d.lgs. n. 22-1997, in quanto attività accessorie all’attività produttiva principale, non sono sottoposte alla pianificazione in materia di rifiuti e non sussiste, quindi, alcuna pianificazione provinciale per quanto riguarda la specifica localizzazione degli impianti di trattamento dei rifiuti speciali in regime di procedura semplificata.

Pertanto, nei casi di impianti di trattamento inerti in procedura semplificata ex art. 33 d.lgs. n. 22-1997, per quanto riguarda la localizzazione degli impianti, dovranno essere soltanto rispettate le previsioni dei piani urbanistici comunali e, di conseguenza, le previsioni di localizzazione degli impianti di recupero inerti previste nel “Piano provinciale di gestione rifiuti” approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 36 del 25.2.2000 non possono essere prese a riferimento per gli impianti di recupero inerti di iniziativa privata in regime di procedura semplificata.

Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore del Comune, spese che si liquidano in euro 5000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Vito Poli, Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere, Estensore

Fulvio Rocco, Consigliere

Doris Durante, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/06/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)