Il T.A.R. Sardegna disconosce gli obblighi di copianificazione Stato – Regione nella fascia costiera.
di Stefano DELIPERI
Una recente linea interpretativa del T.A.R. Sardegna apre la porta a disapplicazioni della disciplina di salvaguardia introdotte dal piano paesaggistico regionale (P.P.R. – 1° stralcio costiero), esecutivo con D.P.Re. 7 settembre 2006, n. 82.
La sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. II, 26 ottobre 2017, n. 671, infatti, ha ritenuto prevalente sulla normativa di salvaguardia costiera la legge regionale Sardegna n. 4/2009 e s.m.i., definita “con tutta evidenza, per quanto qui occupa, … ‘norma speciale’ sotto il profilo della ratio (‘rilancio dell’attività edilizia’), del contesto normativo di riferimento (cd. ‘Piano casa’) e dei presupposi oggettivi di applicazione (interventi di ampliamento di preesistente edificio residenziale)”.
Il Giudice amministrativo sardo ha riconosciuto che la fascia costiera dei 300 metri dalla battigia marina, tutelata ai sensi dell’art. 142, comma 1°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., sia qualificata “bene paesaggistico”1, mentre “la fascia costiera oltre i 300 metri dalla linea di battigia (dove è situato l’immobile del quale si richiede l’ampliamento, n.d.r.) …. rientra solo tra i beni paesaggistici tipizzati e individuati dal PPR ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera i (individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini dell'articolo 135, comma 3)”.
Si ricorda che l’art. 135, comma 1°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. indica il riparto di competenze fra Stato e Regioni e Province autonome in merito alla pianificazione paesaggistica: “lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143”. Il T.A.R. Sardegna riconosce, quindi, che “una parte dei PPR - in particolare quella che si riferisce alla tutela dei beni paesaggistici di cui all’art. 143, comma 1, lett. b), c) e d) del Codice Urbani - … dev’essere necessariamente ‘pianificata congiuntamente’, cioè mediante intesa tra Stato e Regione, il che di fatto si traduce in un limite anche per il legislatore regionale, non potendo quest’ultimo legittimamente modificare la relativa disciplina già stabilita ‘in pianificazione congiunta’ con lo Stato, con la conseguenza ultima che ove ciò avvenisse la relativa legge regionale sarebbe incostituzionale”, come chiaramente indicato dalla giurisprudenza costituzionale (vds. Corte cost. n. 308/2013; Corte cost. n. 189/2016).
Tuttavia, afferma il T.A.R. Sardegna, “al di fuori dei limiti individuati e nell’esercizio della propria competenza legislativa primaria, la Regione può comunque «intervenire sulla regolamentazione paesaggistica dei suddetti beni, anche attraverso una norma di interpretazione autentica, non essendo vincolata a coinvolgere, né in via preventiva, né in via successiva, i competenti organi statali»”. Conseguentemente, “alla legge regionale debba essere riconosciuto uno spazio di operatività (nei limiti sopra menzionati) per incidere sulla disciplina pianificatoria in tema di beni paesaggistici. E in tale ambito la legge regionale n. 4/2009, in quanto legge speciale, prevale sulla disciplina paesaggistica dettata in via generale dalle NTA del Piano paesaggistico regionale”.
Tale argomentazione, certo persuasiva, non pare però riguardare il caso concreto, trattandosi di immobile ricadente in area tutelata con specifico vincolo paesaggistico individuata con D.M. 19 luglio 1963 (provvedimenti di individuazione tuttora pienamente validi ai sensi dell’art. 157 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
Tali aree rientrano negli obblighi di copianificazione Stato - Regione, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 143, comma 1°, lettera b, del decreto legislativo n. 42/2994 e s.m.i., come pacificamente riconosce lo stesso T.A.R. Sardegna.
Pertanto, essendo l’intervento proposto parzialmente difforme dalla disciplina del P.P.R., il provvedimento di diniego dell’ampliamento volumetrico ex art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio non appare meritevole di censura.
dott. Stefano Deliperi
N. 00671/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00526/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 526 del 2016, proposto da: Fausto Cuccu, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano, Francesco e Benedetto Ballero e dall’avv. Nicola Melis, con domicilio eletto presso il loro studio legale in Cagliari, corso Vittorio Emanuele n. 76;
contro
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Generale delle Belle Arti e Paesaggio - Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Cagliari e Oristano, Medio Campidano, Carbonia – Iglesias e Ogliastra, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari e domiciliato in Cagliari presso gli uffici della medesima, via Dante n. 23;
per l'annullamento
- del provvedimento prot. 5388 del 19.4.2016, mai formalmente comunicato, del Soprintendente arch. Francesco Martino, ed a firma altresì del responsabile del procedimento ing. Antonella Sanna, nella parte in cui, relativamente alla richiesta di autorizzazione paesaggistica per l'ampiamento volumetrico, con la creazione di un locale lavanderia al piano terreno [10 mq], è stato espresso "parere negativo" in relazione alla pratica avente ad oggetto: "comune di Pula, Loc. Cala Marina, viale Marinella snc - D.Lgs n. 42/2004 recante codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, 137 - Parte Terza Beni paesaggistici- Istanza di Autorizzazione Paesaggistica ex art. 146 - L. 241/1990 . Ampliamento ai sensi della L.R. 4/2009 di una casa di civile abitazione. Richiedente Fausto Cuccu - Pos 26489/186;
- ove e per quanto possa occorrere della comunicazione del 25 febbraio 2016 (rot 2618 class 34.19.09/17.1) con la quale è stato anticipato il parere parzialmente negativo ai sensi dell'art. 10 bis della Legge 241/90.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero intimato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2017 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il sig. Fausto Cuccu è proprietario di un immobile sito nel Comune di Pula, località Cala Marina, Viale Marinella, ricadente in zona F all’interno della lottizzazione convenzionata “Onali” interamente realizzata.
Nel 2012 presentava al competente ufficio comunale una richiesta di ampliamento ai sensi della legge regionale n. 4/2009, consistente nella creazione di un piccolo locale lavanderia e di un loggiato antistante.
Con nota del 30.12.2015 il Comune di Pula chiedeva alla Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio, ai sensi dell’art. 146 del D.Lgvo n. 42/2004, il parere di sua competenza, esprimendo il suo avviso favorevole alla realizzazione dell’opera.
Con nota n. 2618 del 25 febbraio 2016 la Soprintendenza comunicava agli interessati, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, la sussistenza di motivi ostativi in ordine alla richiesta di creazione del locale lavanderia, dando invece parere favorevole in merito al loggiato.
Malgrado la presentazione di tempestive osservazioni, in data 19.4.2016, con nota n. 5388, la Soprintendenza confermava le anzidette determinazioni parzialmente sfavorevoli.
Tale parere, nella parte in cui si esprime negativamente in ordine alla realizzazione della lavanderia, è stato impugnato dal sig. Cuccu per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990 (artt. 3 e 10 bis): in quanto la motivazione del parere (parzialmente) negativo si estenderebbe ad argomenti che non avevano formato oggetto del cd preavviso di rigetto e in ordine ai quali, dunque, non si sarebbe svolto il prescritto contraddittorio procedimentale;
2) Violazione e falsa applicazione del D. Lgvo n. 42/2004 (artt. 142, 143 e 146) - Violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 4/2009 (artt. 2 e 8) - Violazione e falsa applicazione delle NTA del PPR (art. 15) – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento - Violazione e falsa applicazione della Costituzione (art. 137) - Violazione e falsa applicazione della legge costituzionale 9 febbraio 1848 n. 1 (e successive integrazioni) – Violazione dello Statuto Speciale della Sardegna (L.C. 3/1948, art. 3) - Violazione e falsa applicazione del DPR 22 maggio 1975 n. 480: con riguardo alla questione del riparto tra amministrazione statale e regionale in materia paesaggistica, come delineato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Concludeva quindi il ricorrente chiedendo, previa sospensione, l’annullamento del provvedimento impugnato, con ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese del giudizio.
Per resistere al ricorso si è costituita l’amministrazione statale intimata che, con difese scritte, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.
Con ordinanza n. 160 del 2 agosto 2016 il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare di sospensione ma il Consiglio di Stato, Sez. VI, in sede d’appello, con ordinanza n. 5120 del 17.11.2016, ha riformato tale decisione rigettando l’istanza di tutela interinale.
In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato scritti con i quali hanno insistito, anche sulla base delle più recenti acquisizioni giurisprudenziali, nelle rispettive conclusioni.
Alla pubblica udienza dell’11 ottobre 2017, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
Va anzitutto precisato che trattandosi di un’istanza presentata antecedentemente al 29 novembre 2014, ai sensi dell’art. 41 della legge n. 8/2015, nella vicenda per cui è causa trova ancora applicazione la legge n. 4/2009 e ss.mm..
Con essa il legislatore regionale ha introdotto un’ipotesi di edificabilità speciale in ampliamento finalizzata al rilancio dell’economia e al recupero del patrimonio edilizio esistente.
La l.r. n. 4/2009 presenta, infatti, con tutta evidenza, per quanto qui occupa, i connotati tipici della “norma speciale” sotto il profilo della ratio (“rilancio dell’attività edilizia”), del contesto normativo di riferimento (cd. “Piano casa”) e dei presupposi oggettivi di applicazione (interventi di ampliamento di preesistente edificio residenziale).
Nel caso di specie l’area in questione ricade in zona F.
Ai sensi dell’art. 2, comma 4, della legge regionale n. 4/2009, “Per gli edifici ad uso residenziale e per i servizi connessi alla residenza situati in zona F turistica nella fascia compresa tra i 300, o i 150 metri nelle isole minori, e i 2.000 metri dalla linea di battigia, ridotti a 1.000 metri nelle isole minori, l'adeguamento e l'incremento volumetrico di cui ai commi 1, 2 e 3 sono ridotti del 30 per cento”.
Orbene, nell’assunto della Soprintendenza, l’ampliamento proposto da ricorrente realizzerebbe “…un incremento volumetrico…parzialmente difforme dal PPR …in quanto il PUC del Comune di Pula non ha esaurito l’iter di approvazione e adeguamento al PPR…e l’intervento richiesto non può ritenersi conforme a quanto richiesto dall’art. 15 delle NTA del PPR, con particolare riguardo alle prescrizioni contenute nel comma 2, lett. a) relative al rispetto dei parametri di cui all’art. 6 della L.R. n. 8/2004…”.
Le argomentazioni impugnatorie del ricorrente sono tuttavia fondate.
Il D.lgvo n. 42/2004, all’art. 142, comma 1°, lett. a) stabilisce che sono beni di interesse paesaggistico e sono soggetti al conseguente regime autorizzatorio “… i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare…”.
La fascia costiera oltre i 300 metri dalla linea di battigia, dunque, rientra solo tra i beni paesaggistici tipizzati e individuati dal PPR ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera i (individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini dell'articolo 135, comma 3).
Come sopra cennato, sui rapporti tra legge regionale e PPR questo Tribunale si è già più volte pronunciato con argomentazioni dalle quali non vi sono oggi ragioni per discostarsi.
Si è invero precisato che, ai sensi dell’art. 135, comma 1, dello stesso decreto, i piani paesaggistici sono solo parzialmente oggetto di una competenza amministrativa congiunta Stato-Regioni.
Quest’ultima norma stabilisce infatti che “Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143”.
Vi è, quindi, una parte dei PPR - in particolare quella che si riferisce alla tutela dei beni paesaggistici di cui all’art. 143, comma 1, lett. b), c) e d) del Codice Urbani - che dev’essere necessariamente “pianificata congiuntamente”, cioè mediante intesa tra Stato e Regione, il che di fatto si traduce in un limite anche per il legislatore regionale, non potendo quest’ultimo legittimamente modificare la relativa disciplina già stabilita “in pianificazione congiunta” con lo Stato, con la conseguenza ultima che ove ciò avvenisse la relativa legge regionale sarebbe incostituzionale.
La sentenza della Corte costituzionale n. 308 del 2013 ha infatti individuato nel principio di pianificazione congiunta una norma fondamentale di riforma economico–sociale che, in attuazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., costituisce un limite alla competenza legislativa primaria delle regioni a statuto speciale.
Da ciò deriva, peraltro, che al di fuori dei limiti individuati e nell’esercizio della propria competenza legislativa primaria, la Regione può comunque «intervenire sulla regolamentazione paesaggistica dei suddetti beni, anche attraverso una norma di interpretazione autentica, non essendo vincolata a coinvolgere, né in via preventiva, né in via successiva, i competenti organi statali».
Con l’ulteriore conseguenza che la tenuta costituzionale della legge regionale che contenga deroghe al piano paesaggistico va verificata, caso per caso, in relazione ai concreti enunciati normativi, incentrandosi sul principio costituzionale - più volte richiamato - di verifica della compatibilità tra il contenuto della legge regionale e il limite (costituzionale) delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
In detta materia, le nuove incertezze sul corretto atteggiarsi dei rapporti tra PPR e legislatore regionale derivate dalla sentenza n. 189/2016 sono state recentemente affrontate dal Tribunale con la sentenza n. 331/2017, con la quale le anzidette considerazioni sono state interamente confermate non ritenendosi il più recente pronunciamento (interpretativo di rigetto) della Consulta idoneo a superare l’impianto ricostruttivo di sistema fondato sulla decisione n. 308/2013.
In forza di tali principi, non sembra revocabile in dubbio, pertanto, che alla legge regionale debba essere riconosciuto uno spazio di operatività (nei limiti sopra menzionati) per incidere sulla disciplina pianificatoria in tema di beni paesaggistici.
E in tale ambito la legge regionale n. 4/2009, in quanto legge speciale, prevale sulla disciplina paesaggistica dettata in via generale dalle NTA del Piano paesaggistico regionale.
Non ricorrono dunque i dubbi di legittimità costituzionale, per contrasto con il PPR, che hanno determinato l’adozione del parere negativo alla realizzazione dell’ampliamento per cui è causa, con conseguente annullamento dello stesso per difetto di motivazione, non ravvisandosi in esso alcuna argomentazione in ordine alla sussistenza di ulteriori e diverse ragioni di incompatibilità paesaggistica del manufatto in questione.
Di qui, con assorbimento di ogni ulteriore motivo e salve le ulteriori determinazioni che l’amministrazione riterrà di adottare, l’accoglimento del ricorso.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna l’amministrazione intimata al pagamento delle spese del giudizio, che liquida in euro 2500,00 (duemilacinquecento//00), oltre accessori e rimborso del contributo unificato se assolto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente
Marco Lensi, Consigliere
Tito Aru, Consigliere, Estensore
IL SEGRETARIO
depositata in Segreteria il 26 ottobre 2017
