La prevalenza del Piano Territoriale Paesistico rispetto al Piano Casa in Campania
di Antonio VERDEROSA
Il Piano Territoriale Paesistico Cilento Costiero veniva approvato con Decreto del Ministro dei Beni culturali ed ambientali del 4 ottobre 1997 e pubblicato sulla G.U.R.I. n° 35 del 12.02.1998.
L’ art. 1 - Finalità e contenuti del piano- stabilisce al c. 2 che …. Il presente Piano Territoriale Paesistico, redatto ai sensi dell'art. 1 bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, è costituito dalle norme di attuazione e dalle tavole di zonizzazione……. L’ art. 5 - Efficacia delle norme e prescrizioni di piano- dispone che …. Il piano ha valore di Piano Territoriale Paesistico ai sensi e per gli effetti di cui al primo comma dell'art. 1 bis della legge n. 431/85 e che lo stesso costituisce norma immediatamente vincolante e prevalente nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, provinciali e nei confronti del P.T.C. ai sensi dell'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 nonché dei piani di settore regionali. I Piani Regolatori Generali e i piani urbanistici esecutivi dovranno essere adeguati alla presente normativa di Piano paesistico. … Il successivo art. 9 - Norme per la tutela di sistemi o singolarità geografiche, geomorfologiche e vegetazionali- al comma 3 vieta interventi di ampliamento e, sopraelevazione entro una fascia di ml. 300,00 dalla linea della costa stabilendo che gli unici interventi consentiti sono di ….di adeguamento igienico e tecnologico senza incrementi delle volumetrie esistenti per gli stabilimenti balneari autorizzati e già esistenti qualora sia stata verificata la compatibilità delle opere realizzate con i valori paesistici, ambientali e archeologici dell'area. ….
Mentre l’art. 14 - Zona di recupero urbanistico, edilizio e di restauro paesistico-ambientale (R.U.A.)- prevede che …la zona e' sottoposta alle norme di tutela per il recupero e riassetto urbanistico e per il restauro paesistico ambientale (R.U.A.) dove sono sono VIETATI gli ampliamenti, le nuove costruzioni e gli interventi di ristrutturazione urbanistica per le aree esterne ai perimetri dei centri storici e dei nuclei e complessi rurali di valore storico ed ambientale. Sono AMMESSI gli interventi di ristrutturazione edilizia da eseguire secondo le limitazioni e prescrizioni dettate dall'art. 6 punti 6 e 7 . Eventuali ampliamenti per adeguamento igienico -sanitario e tecnologico delle unità abitative con superficie compresa entro i mq 100, non devono superare il limite massimo del 20% della superficie residenziale esistente per superfici utili non superiori a mq 50, e del 10%, per superfici utili comprese fra 50 e 100 mq, e non possono interessare unità derivanti da frazionamenti effettuati successivamente alla data di vigenza del presente Piano. Per gli edifici di valore storico -artistico e ambientale -paesistico nonché per quelli di cui al punto 2 dell'art. 1 della legge 1497/39 non può prevedersi adeguamento che comporti ampliamento volumetrico…..
Ne consegue quanto al profilo relativo all'aumento di volumetria, vi è il divieto di qualsiasi intervento che comporti incrementi di volumi esistenti o nuove opere edilizie (se non secondo quanto previsto dal comma 4) , tra cui rientrano quelle che si configurano come volumi rilevanti ai fini paesaggistici. Tale divieto di incremento imposto ai fini della tutela del paesaggio, preclude, infatti, qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza distinzione tra volume tecnico e altro tipo di volume.
È il caso di riportare integralmente anche l’art. 145 c. 3 del dec. Lgs. 42/2004 secondo cui :
… .Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette…..
Si osserva, quanto alla invocata applicazione delle deroghe stabilite dalle norme del c.d. piano casa (l.reg. n. 19/2009) che non v’è dubbio che esse sarebbero operanti nei confronti del P.R.G. da ritenersi appartenente al ‘genus’ degli strumenti ‘strictu sensu’ ‘urbanistici’, mentre è assai più dubbio che tali deroghe operino nei confronti dei vincoli introdotti in sede di pianificazione paesaggistica.
In proposito, si va consolidando l’orientamento secondo cui la deroga non possa pienamente operare nei confronti dei piani paesistici in quanto “la disciplina dettata dalla legge regolamenta gli interventi edilizi assentiti in via eccezionale, in rapporto alla connessa disciplina urbanistica, consentendo la deroga alla medesima, senza nulla prevedere in merito alla deroga ai piani paesaggistici o ai piani territoriali di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali” (T.A.R., Napoli, Sez. VII, 9.12.2013, n. 5632). Così, la circostanza che la legge in esame (art. 3, lett. d) l.reg. 19/2009) escluda dalla possibilità di deroga i soli edifici siti in zone sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluta ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, non implica che gli interventi in area sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa siano per ciò stesso ammissibili. In tale seconda ipotesi, pertanto, deve essere di volta in volta valutata la compatibilità dell’intervento con il contenuto del vincolo paesaggistico che, nell’area interessata, preclude espressamente interventi che comportino un aumento di volumetria nella generalità dei casi, consentendo solo interventi di ricostituzione del verde e di difesa del suolo (art. 14 co. 4 N.T.A. del P.T.P.). Tale divieto subisce delle deroghe in ipotesi del tutto eccezionali e connotate da notevoli tratti di specificità ( ossia allorché si costruiscano attrezzature pubbliche o si debbano realizzare interventi di adeguamento igienico sanitario; v. art. 14 N.T.A. del P.T.P. co. 4, 5 e 6) .
In tal senso, a livello di piano, si è già esaurita la discrezionalità amministrativa nel valutare gli interventi ammissibili in rapporto ai valori paesistici in gioco, essendosi evidentemente ritenuto incompatibile con il vincolo paesistico qualsivoglia aumento di volume non giustificato da particolari circostanze; pertanto, anche a voler ritenere applicabile la deroga di cui al c.d. “piano casa” (l.reg. n. 19/2009), l’ente avrebbe dovuto rendere specifica e puntuale motivazione in rapporto alle limitazioni vigenti senza potersi limitare ad affermare la scarsa incidenza sul paesaggio dell’intervento, incidenza che, a livello di pianificazione, è, invece, evidentemente ritenuta dirimente nel senso di escludere l’ammissibilità degli aumenti di volumetria se non in particolarissime ipotesi. Tale interpretazione si lascia preferire anche in un’ottica di maggiore aderenza al dettato costituzionale che riserva allo Stato la disciplina unitaria di tutela del bene ambiente la quale “viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni e dalla Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente e, quindi, altri interessi” (Consiglio di stato, sez VI, 11.9.2013, n. 4503 menziona Corte Cost., 18 aprile 2008, n. 108; Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2011, n. 371; IV, 5 luglio 2010, n. 4244; VI, 10 settembre 2009, n. 5459) .
In tale ottica, si è detto, il Piano territoriale paesistico è strumento che prevale “sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo Piano la funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale” .
Si ritiene con riferimento al rilascio di P. di C. che prevedano ampliamenti, che lo stesso deve ritenersi illegittimo nella misura in cui ammette un aumento volumetrico del 20% non consentito dal piano territoriale paesistico nella zona R.U.A. , che giustifichi tale valutazione in rapporto alla sussistenza del vincolo di edificazione di nuovi volumi, derogabile solo in specifici limitati casi.
Si tratta quindi di un vincolo pianificato e inderogabile, di natura specifica, sia per l'Amministrazione comunale che per l'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo medesimo. Ed è proprio tale vincolo specifico imposto ai fini della tutela dei valori paesistici e ambientali a rendere non applicabile l'articolo 4 della legge regionale Campania in materia di interventi di ampliamento, che prevede una deroga agli strumenti urbanistici vigenti, consentendo l'aumento della volumetria esistente degli edifici residenziali, entro il limite del venti per cento.
Da questo deriva che è vietato ogni intervento, comportante una nuova opera edilizia (anche la sopraelevazione afferisce alla “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001) e comunque un’opera con incremento dei volumi già esistenti. La presente verifica involge dunque delicati aspetti del rapporto fra la legge regionale sul piano casa – L.R. C n. 19/09 – e la normativa relativa al P.T. P. dell’area Cilentana. Nel caso di specie la normativa sul “Piano Casa”, sarebbe di carattere speciale, a porsi come derogatoria della disciplina recata dal P.T.P., in relazione a zone, come quella in esame, non sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluto, come sarebbe dato evincere dal disposto dell’art. 12 bis comma 2 della medesima l.r. n. 19/09. In tale prospettazione - sottesa anche dal parere soprintendizio - a prevalere sarebbe il P.T.P. La questione va esaminata, avendo riguardo al piano sostanziale e a quello formale. Si evidenzia, avendo riguardo al piano sostanziale, che per la pacifica giurisprudenza, anche costituzionale, la disciplina unitaria di tutela del bene Ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni e dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente e, quindi, altri interessi (Corte Cost., 18 aprile 2008, n. 108; Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2011, n. 371; IV, 5 luglio 2010, n. 4244; VI, 10 settembre 2009, n. 5459) .
In tale contesto è indubbio che le disposizioni del Codice del Paesaggio, approvato con il d.lgs. n. 42 del 2004, prevedano l’assoluta prevalenza del Piano paesaggistico sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo Piano la funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, anche di tipo premiale, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale.
Nell’ipotesi di specie, peraltro, a prescindere dal loro contenuto sostanziale, ed avendo riguardo al piano formale, è indubbio che entrambi gli atti in contrasto nella presente fattispecie abbiano il connotato formale di leggi e segnatamente di leggi regionali, per cui non possano non applicarsi i principi riferiti alla “forza formale” di legge, ivi compresi quelli della successione delle leggi nel tempo e del rapporto fra leggi generali e leggi speciali, nonché quelli riferiti all’interpretazione delle leggi, ivi comprese le leggi “eccezionali”.
È peraltro del pari indubbio che il P.T.P. abbia una elevata valenza paesistica, e in tale ottica sottoponga, a normativa d'uso il territorio dell'Area Cilentana Costiera.
Pertanto “ il Piano Territoriale Paesistico prevede norme generali d'uso del territorio dell'area e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell'adeguamento di quelli vigenti” (cfr art. 145 c. 3 Dec. Lgs. 42/2004) . Il P.T.P., inoltre, secondo quanto indicato nell’art. 5 delle NTA è stato adottato in attuazione della previsione dell’art. 1 bis della l. 431/85, di conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, secondo cui “…. Il Piano costituisce norma immediatamente vincolante e prevalente nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, provinciali e nei confronti del P.T.C. ai sensi dell'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 nonché dei piani di settore regionali. I Piani Regolatori Generali e i piani urbanistici esecutivi dovranno essere adeguati alla presente normativa di Piano paesistico….. Di conseguenza il P.T.P. è prevalente sia rispetto allo strumento di pianificazione generale (P.R.G. e P.U.C.) che alle norme regionali (anche finalizzate allo sviluppo e rilancio economico come il “Piano Casa”) che consentono eventuali deroghe ai parametri degli strumenti urbanistici . Come noto, infatti, il principio di prevalenza gerarchica del piano paesaggistico è statuito dall’art. 145 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. e tale interpretazione costituisce giurisprudenza costante (vds. per tutti Corte cost. n. 189/2016 , Corte cost. n. 210/2016 ) . Il P.T.P. pertanto, si configura come Piano Territoriale di Coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali, assimilabile peraltro, secondo la previsione di cui all’art. 135 comma 1 Dlgs. n. 42/2004 ad un piano paesaggistico latu sensu inteso.
Le previsioni contenute nel medesimo pertanto hanno specifica valenza paesaggistica. Ciò posto, va quindi analizzato il rapporto fra il P.T.P. ed il “Piano casa” della Regione Campania, disciplinato dalla l.r. n. 19/09.
La l.r. n. 19/09 si pone come disciplina di carattere eccezionale, con vigenza temporalmente circoscritta, al fine di assicurare gli obiettivi previsti dall’art. 1 della legge medesima.
A tali fini pertanto la stessa prevede non solo procedure amministrative semplificate in relazione agli interventi dalla stessa regolamentati, ma altresì la possibilità di deroga agli strumenti urbanistici. Infatti l’art. 4 della legge de qua prevede, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti è per uso abitativo, l’ampliamento fino al venti per cento della volumetria esistente in riferimento alla tipologia di edifici espressamente presa in considerazione. Dal chiaro ed espresso tenore letterale dell’art. 4, si evince pertanto che gli interventi oggetto dell’eccezionale e premiale disciplina possano porsi come derogatori dei soli strumenti urbanistici e non anche dei vincoli paesaggistici prescritti da piani paesaggistici od assimilabili, secondo quanto osservato, ai piani paesaggistici. La disciplina dettata dalla legge de qua pertanto regolamenta gli interventi edilizi assentiti in via eccezionale, in rapporto alla connessa disciplina urbanistica, consentendo la deroga alla medesima, senza nulla prevedere in merito alla deroga ai piani paesaggistici o ai piano territoriali di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali. Né la capacità derogatoria rispetto a vincoli paesaggistici di inedificabilità – sia pure di carattere relativo – può ricavarsi dall’art. 3 disciplinante i casi di esclusione, o dall’art. 12 bis comma 2 della medesima legge.
Infatti la previsione dell’art. 3, nell’annoverare fra le ipotesi di esclusione alla lett. d) gli interventi edilizi “collocati nelle aree di inedificabilità assoluta ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004, e nelle aree sottoposte a vincoli imposti a difesa delle coste marine, lacuali, fluviali secondo le disposizioni dell’articolo 142 del medesimo decreto legislativo, a tutela ed interesse della difesa militare e della sicurezza interna” non comporta a contrario che, nei casi in cui il vincolo di inedificabilità sia solo relativo, l’intervento comportante il richiesto aumento volumetrico sia ammissibile.
Ed invero l’art. 3 prevede gli interventi in astratto inammissibili al godimento dei benefici di cui alla L.r. n. 19/09; in concreto va peraltro di volta in volta verificato se l’intervento sia compatibile con i vincoli paesaggistici di inedificabilità relativa, potendo pertanto ammettersi laddove il vincolo paesaggistico vieti la sola nuova costruzione e/o la ristrutturazione con aumento di volumetria, categoria edilizia alla quale vanno rapportati senza dubbio gli interventi previsti dall’ art. 4 della legge n. 19/09 (laddove quelli di cui all’art. 5, in quanto comportanti demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria vanno configurati come interventi di nuova costruzione, ai sensi del combinato disposto dell’ art. 3 comma 1 lett. d) ed e) del D.P.R. 380/01) , ovvero consenta la nuova costruzione a certe condizioni o al ricorrere di certi presupposti.
In tale ottica va del pari letta la prescrizione di cui al comma 2 dell’art. 12 bis della legge de qua, secondo cui “Le norme della presente legge prevalgono su ogni altra normativa regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso, così come individuate dall’articolo 32 della legge n. 47/1985 e successive modifiche”, dovendosi la prevalenza della legge medesima, a prescindere dall’ammissibilità di una simile generalizzata ed indifferenziata deroga, correlarsi alla sola materia urbanistica e non anche alla materia paesaggistica.
Ciò anche avuto riguardo all’eccezionalità della normativa sul “piano casa” e pertanto alla necessità di una sua interpretazione restrittiva, ai sensi dell’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale secondo cui “ Le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerate”.
Né in senso difforme depone il riferimento per le zone vincolate al parere obbligatorio dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo, secondo le prescrizioni di cui all’art. 32 della l. 47/85, dovendosi intendere il richiamo a tale normativa operato a soli fini procedimentali, potendo l’intervento premiale ammettersi in conformità al vincolo paesaggistico, laddove lo stesso consenta la nuova costruzione a determinate condizioni o al ricorrere di determinati presupposti, ovvero, pur non consentendo la nuova costruzione, ammetta interventi di ristrutturazione con aumento volumetrico, previo parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
Così ricostruita la ratio della legge de quo, in conformità del resto con il dato letterale, quale evincibile dalla lettura degli art. 4 e 5, che fanno riferimento alla sola deroga agli strumenti urbanistici, la stessa giammai potrebbe prevalere sulla norma di approvazione del P.T.P. peraltro neppure richiamata nella l.r. n. 19/09.
La generalizzata previsione di cui all’art. 12 comma 2 bis pertanto non potrebbe in alcun modo leggersi come deroga al P.T.P. – sia pure in relazione a quelle sole zona sottoposte a vincoli di inedificabilità relativa – anche in considerazione del rilievo che una norma eccezionale e premiale, quale quella sul “piano casa”, destinata pertanto ad applicarsi solo in relazione alle fattispecie e nei limiti temporali espressamente previsti, non potrebbe giammai derogare, in forza del disposto dell’art. 14 sulle disposizioni della legge in generale, in mancanza di espresso riferimento – fatta peraltro salva la questione di legittimità costituzionale della deroga medesima – ad una normativa speciale quale quella riferita alla tutela di un bene specifico, quale il paesaggio, e relativa ad un territorio circoscritto della Regione Campania con particolare rilevanza paesaggistica.
In questo senso, peraltro, ed in mancanza di espressa deroga, depone anche la necessità, alla luce di quanto innanzi osservato, di optare per una interpretazione costituzionalmente orientata, da privilegiarsi senza dubbio laddove, come detto, l’interpretazione letterale e sistematica non deponga per una deroga espressa al P.T.P .
Ed invero, quando il legislatore regionale ha voluto derogare alla disciplina recata dal P.T.P., data la sua valenza di normativa speciale, lo ha fatto espressamente come avvenuto ad esempio con la previsione di cui all’art. 6 della l. r. n. 15 del 2000 in materia di recupero abitativo dei sottotetti, secondo cui “ Ferme restando le condizioni di cui al precedente articolo 4, il recupero abitativo dei sottotetti, esistenti alla data del 17 ottobre 2000, può essere realizzato anche in deroga alle prescrizioni della legge regionale 20 marzo 1982, n. 14, della legge regionale 20 marzo 1982, n. 17 e della legge regionale 27 giugno 1987, n. 35, dei piani territoriali urbanistici e paesistici, dei provvedimenti regionali in materia di parchi, con esclusione della zona A di cui all'articolo 22 della legge regionale 1° settembre 1993, n. 33, nonché degli strumenti urbanistici comunali vigenti o itinere e dei regolamenti edilizi vigenti ”.
In termini conclusivi, si rileva che la normativa premiale ed eccezionale di cui alla l.r. n. 19/09 giammai può porsi come derogatoria rispetto alla speciale disciplina di cui al P.T.P. peraltro in esecuzione della L. n. 431/1985 a tutela del Paesaggio, la quale peraltro, anche per espressa dizione normativa, si impone alle Regioni, ai sensi dell’art. 2 della legge medesima, in quanto contenente norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica (secondo la dizione normativa atta a vincolare anche le Regioni a statuto speciale) .
Alla stregua di tali osservazioni tutte le prescrizioni del P.T.P. hanno valenza paesaggistica e le previsioni dei piani paesaggistici non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici.
Ciò in quanto, avuto riguardo alla previsione di cui all’art. 135 D. lgs. n. 42/2004, i piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici sono assimilabili ai piani paesaggistici, tanto da essere considerati sotto l’omnicomprensiva dicitura di Piani Paesaggistici ai sensi e per gli effetti del medesimo Dlgs. n. 42/2004, per cui a tale stregua non sarebbe dato distinguere fra previsioni aventi portata urbanistica e previsioni aventi valore paesaggistico.
In particolare, l’art. 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio è dedicato al «Coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione». Esso, precisando, al comma 3, che «Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette» , esprime un principio di “prevalenza dei piani paesaggistici” sugli altri strumenti urbanistici (sentenza C.C. n. 180 del 2008).
Tale principio è stato successivamente rafforzato con l’inserimento nella prima parte dello stesso comma 3 – ad opera dell’art. 2, comma 1, lettera r), numero 4), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) – dell’inciso «non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico», riferito alle previsioni dei piani paesaggistici disciplinati agli artt. 143 e 156 del codice.
Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque, con efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio – sia contenute in un atto di pianificazione, sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di costruire – secondo un modello di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della legislazione regionale.
È importante sottolineare che l’eventuale scelta della regione (compiuta nella specie dalla Campania) di perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici non modifica i termini del rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina urbanistica, come descritti, e, più precisamente, non giustifica alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente. Il progressivo avvicinamento tra i due strumenti del piano paesaggistico “puro” e del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici – giunto alla sostanziale equiparazione dei due tipi operata dal codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 135, comma 1) – fa sì che oggi lo strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione sostanzialmente uguali.
Su queste basi, la previsione contenuta nella disposizione regionale, di derogabilità delle prescrizioni dei piani paesaggistici (strumenti senz’altro ricadenti nella categoria normativa dei “piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici”) per la realizzazione di interventi di “nuova costruzione” (l’ampliamento in sopraelevazione del 20% è ascrivibile alla “nuova costruzione”) , si pone in evidente contrasto con l’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, norma interposta in riferimento all’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. (Corte Costituzionale n. 180 del 30.05.2008).
Assegnando all’ordine inferiore della disciplina urbanistica la definizione del regime concreto degli interventi di “nuova costruzione”, anche in deroga alle prescrizioni paesaggistiche, la norma regionale del Piano Casa degrada la tutela paesaggistica da valore unitario prevalente a mera «esigenza urbanistica» (sentenze C.C. n. 197 del 2014 e n. 437 del 2008), parcellizzata tra i vari comuni competenti al rilascio dei singoli titoli edilizi. Con la conseguenza che ne risulta compromessa quell’«impronta unitaria della pianificazione paesaggistica», assunta dalla normativa statale a «valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme […] sull’intero territorio nazionale», idonea a superare «la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali» (Corte Costituzionale n. 182 del 05.05.2006).
Analogamente si veda la pronuncia con Sentenza n° 11 del 29 gennaio 2016 della Corte Costituzionale che dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Campania 28 novembre 2000, n. 15 (Norme per il recupero abitativo di sottotetti esistenti), nella parte in cui prevede che il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del 17 ottobre 2000 possa essere realizzato in deroga alle prescrizioni dei piani paesaggistici e alle prescrizioni a contenuto paesaggistico dei piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici.
Quindi partendo dall’assunto che la L.R. n. 19/2009 si pone come disciplina di carattere eccezionale, con vigenza temporalmente circoscritta, al fine di assicurare gli obiettivi previsti dall’art. 1 della legge medesima e che a tali fini la stessa prevede non solo procedure amministrative semplificate in relazione agli interventi dalla stessa regolamentati, ma altresì la possibilità di deroga agli strumenti urbanistici, ha concluso “che gli interventi oggetto dell’eccezionale e premiale disciplina possano porsi come derogatori dei soli strumenti urbanistici e non anche dei vincoli paesaggistici prescritti da piani paesaggistici od assimilabili, secondo quanto osservato, ai piani paesaggistici” .
E, infatti, la disciplina dettata dalla legge “regolamenta gli interventi edilizi assentiti in via eccezionale, in rapporto alla connessa disciplina urbanistica, consentendo la deroga alla medesima, senza nulla prevedere in merito alla deroga ai piani paesaggistici o ai piano territoriali di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali. Né la capacità derogatoria rispetto a vincoli paesaggistici di inedificabilità – sia pure di carattere relativo - può ricavarsi dalla disposizioni citate da parte ricorrente, ovvero l’art. 3 disciplinante i casi di esclusione, e l’art. 12 bis comma 2 della medesima legge” ( cfr. TAR Campania, Napoli, VII, 14.10.2013 n° 4617 , 9.12.2013, n° 5641 ) .
Antonio Verderosa
