TAR Lombardia (MI) Sez. IV n. 124 del  10 gennaio 2026
Urbanistica. Difetto di legittimazione del progettista e limiti alle destinazioni complementari

Il progettista e direttore dei lavori è privo di legittimazione e interesse ad agire per l’impugnazione di atti che incidono sui titoli edilizi o sulla pianificazione urbanistica, quali l'annullamento in autotutela di delibere di approvazione di progetti. La sfera giuridico-patrimoniale incisa dal provvedimento è esclusivamente quella del proprietario (titolare dello ius aedificandi), mentre il professionista non vanta un interesse legittimo pretensivo, poiché l'annullamento del titolo non sottrae a quest'ultimo facoltà giuridiche proprie. Il potenziale discredito professionale o l'interesse morale derivante dalla rimozione dell'opera progettata costituiscono meri interessi di fatto o indiretti, inidonei a fondare il ricorso. Sotto il profilo sostanziale, le destinazioni d’uso complementari (come gli uffici per la gestione di un parcheggio) non sono sempre liberamente insediabili: se lo strumento urbanistico (N.T.A.) le prevede espressamente solo per specifiche zone, esse devono ritenersi escluse nelle altre aree pur affini, prevalendo la tipicità delle previsioni del PGT sulle norme regionali generali

N. 00124/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02309/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2309 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Michele Spreafico, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Perego e Andrea Vimercati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lecco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pamela Pagani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Linee Lecco S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della delibera giuntale n. 140 del 30.5.2024 recante “Annullamento in autotutela, in parte qua, delle deliberazioni di giunta comunale n. 86 del 31.3.2021, n. 216 del 2.9.2021 e n. 78/2022 del 24.3.2022”, con cui è stato approvato il progetto edilizio presentato dalla società Linee Lecco S.p.a., e successive varianti, per la manutenzione straordinaria, la riqualificazione, le opere di completamento del parcheggio pubblico denominato “La Piccola”;

b) dell’ordinanza comunale n.232 del 19.6.2024 recante ingiunzione di demolizione dell’edificio per il gestore del parcheggio realizzato a seguito dei titoli indicati alla precedente lett. a);

c) della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 92203 del 22.9.2023;

d) del PGT di Lecco, approvato con delibera consiliare n. 43 del 30.06.2014.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 18/2/2025:

a) della Delibera consiliare n. 53/2024, pubblicata all’albo pretorio in data 20.1.2025, recante “fabbricato “uffici” presso l’area ex piccola, dichiarazione di pubblico interesse, acquisizione al patrimonio comunale e approvazione variazione urbanistica per destinazione d'uso”

b) delle Delibera consiliare n. 29 del 8.8.2024, allo stato non nota e richiamata dal provvedimento sub. a);

c) dell’accordo, allo stato non noto, tra la società Linee Lecco S.p.a. e il Comune di Lecco per l’acquisizione al patrimonio pubblico dell’edificio oggetto di causa;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lecco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’arch. Michele Spreafico ha ricevuto incarico dalla Linee Lecco S.p.a. - società controllata dal Comune di Lecco che gestisce il servizio di trasporto pubblico locale dal 2019 - di predisporre un progetto di manutenzione straordinaria, riqualificazione e completamento del parcheggio collocato nei pressi della stazione, nel più ampio complesso denominato “La Piccola”, gestito dalla società dal 2021.

2. Con il ricorso introduttivo il progettista e direttore lavori ha domandato l’annullamento:

- della delibera n. 140 del 30.5.2024 con cui la Giunta Comunale ha annullato in autotutela le deliberazioni della Giunta Comunale n. 86 del 31/03/2021, n. 216 del 2.9.2021 e n. 78 del 24.3.2022 nella parte in cui è stato approvato il progetto presentato dalla società Linee Lecco s.p.a., di realizzazione e ricollocazione di uffici nell’“edificio gestore parcheggio” con gli effetti di cui all’art. 7, comma 1, lett. c) del d.p.r. n. 380/2001;

- dell’ordinanza comunale n.232 del 19.6.2024 con cui è stata ingiunta la demolizione dell’edificio per il gestore del parcheggio;

- della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 92203 del 22.9.2023;

- del PGT di Lecco, approvato con delibera consiliare n. 43 del 30.6.2014.

Le censure sono così rubricate:

- violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Cost., della L. 241/1990, del DPR 380/2001, della LR Lombardia 12/2005, del PGT comunale Eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata;

quanto alla delibera di giunta comunale n. 140/2024:

- violazione dell’art. 7 della L. 241/1990; violazione dell’art. 21 nonies della L. 241/1990; violazione dell’art. 21 nonies della L. 241/1990, degli artt. 1, 5, 7 e 10 delle NTA del Piano dei Servizi, dell’art. 9 delle NTAC del PGT; violazione dell’art. 21 nonies della L. 241/1990 e dell’art. 7 del DPR 380/2001;

quanto all’ordinanza comunale n. 232/2024.

- illegittimità derivata; violazione dell’art. 7 della L. 241/1990; violazione degli artt. 3, 22, 35 e 37 del DPR 380/2001;

quanto al PGT:

- violazione dell’art. 51 della LR Lombardia n. 12/2005.

3. Con ricorso per motivi aggiunti il sig. Spreafico ha domandato l’annullamento dei seguenti provvedimenti:

- della delibera n. 53/2024, con cui il Consiglio Comunale ha accertato l’acquisizione al patrimonio comunale della palazzina “uffici”, ne ha dichiarato il pubblico interesse e ha variato la destinazione urbanistica in S2.5 “altre attrezzature di interesse comunale”, nel PGT;

- della delibera consiliare n. 29 del 8.8.2024;

- dell’accordo tra la Linee Lecco S.p.a. e il Comune di Lecco per l’acquisizione al patrimonio pubblico dell’edificio.

Queste le censure dedotte: illegittimità derivata dai vizi dedotti avverso gli atti presupposti con il ricorso introduttivo; violazione dell’art. 97 della Cost., degli art. 934 e ss. e 952 del C.c., degli artt. 1 e 3 della L. 241/1990, degli artt. 31 e 35 del DPR 380/2001. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà; violazione degli artt. 9 e 51 della LR 12/2005, degli artt. 1, 5, 7 e 10 delle NTA del Piano dei Servizi, dell’art. 9 delle NTAC del PGT. Eccesso di potere per sviamento.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Lecco, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, l’improcedibilità del ricorso introduttivo a seguito della revoca dell’ordinanza 232 del 19.6.2024, disposta con ordinanza n.48/2025, l’inammissibilità del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti per carenza di legittimazione e interesse.

5. All’udienza del 26 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Come eccepito dalla difesa dell’amministrazione comunale, il ricorso, nella parte in cui ha ad oggetto la deliberazione della Giunta Comunale n. 140/2024 – atto con cui la Giunta Comunale ha annullato in autotutela tre deliberazioni con cui era stato approvato il progetto di realizzazione e ricollocazione di uffici nell’“edificio gestore parcheggio” con gli effetti di cui all’art. 7, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 – è inammissibile per difetto di legittimazione e interesse ad agire.

Per giurisprudenza consolidata il progettista è privo di legittimazione e interesse a impugnare gli atti che non abilitano la parte interessata alla edificazione (cfr. Cons. Stato, nn. 2275/2012 e 1250/2001, TAR Firenze, n. 102/2023, 1279/2022, TAR Catanzaro, n. 60/2020, TAR Puglia, n. 225/2011; TAR Puglia, Lecce, sez. III, n.225 del 02 febbraio 2011; T.A.R. Liguria Genova, sez. II, 12 aprile 2007, n. 629 e sez. I, 17 marzo 2006, n. 251; T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 6 marzo 2001, n. 523, T.A.R. Piemonte, sez. I, 18 giugno 2003, n. 924).

Come condivisibilmente affermato dal Tar Lazio, con la sentenza n. 18032/2025, quanto alla legittimazione ad agire, “il progettista che ha posto in essere la propria attività intellettuale per consentire al proprietario di munirsi del necessario titolo edilizio non è titolare di alcun interesse legittimo pretensivo, atteso che siffatto titolo interessa (ampliandola) la sfera giuridica patrimoniale del proprietario (e non invece del progettista)”; quanto all’interesse ad agire, “proprio perché il provvedimento di archiviazione del titolo edilizio non incide sulla sfera giuridica del progettista, quest’ultimo non riceverebbe alcun vantaggio dalla rimozione giudiziale del provvedimento negativo. Né a conclusioni opposte può addivenirsi sul presupposto per il quale il progettista sarebbe titolare di un interesse morale consistente nell’interesse a non subire un discredito circa l’esercizio della propria professione.

In argomento, la giurisprudenza amministrativa (TAR Catanzaro, n. 60/2020), condivisa dal Collegio, ritiene che trattasi di mero interesse di fatto o indiretto e, come tale, inidoneo a integrare la condizione dell’azione in parola” (Tar Lazio, Roma, sent. n. 18032/2025).

In applicazione di questi principi deve ritenersi insussistente in capo al ricorrente la legittimazione e l’interesse all’impugnazione della deliberazione della Giunta Comunale n. 140, provvedimento con cui la Giunta Comunale ha annullato in autotutela tre deliberazioni con cui era stato approvato il progetto di realizzazione e ricollocazione di uffici nell’“edificio gestore parcheggio” con gli effetti di cui all’art. 7, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, ritenendo che tali atti siano stati adottati “sulla base dell’erronea rappresentazione di fatto costituita dalla ritenuta conformità urbanistica dell’opera e dalla presenza della validazione del progetto tra i cui contenuti vi è anche l’accertamento della conformità urbanistica”.

7. Nella parte in cui ha ad oggetto l’ordinanza di demolizione n. 232/2024 la domanda di annullamento è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: l’atto è stato rimosso in autotutela da parte dell’amministrazione comunale con ordinanza n. 48/2025.

8. Le censure proposte avverso l’ordinanza di demolizione vengono comunque esaminate stante la manifestazione, da parte del ricorrente, di un interesse all’accertamento della illegittimità dei provvedimenti impugnati ai fini risarcitori.

9. Con un primo motivo viene affermata l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione in via derivata dalla illegittimità della delibera della Giunta Comunale n. 140/2024.

10. Per le ragioni sopra affermate, l’impugnazione del provvedimento della Giunta Comunale – con cui sono state annullate in autotutela tre deliberazioni con cui era stato approvato il progetto di realizzazione e ricollocazione di uffici nell’“edificio gestore parcheggio” con gli effetti di cui all’art. 7, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 - è inammissibile per cui l’atto si è consolidato, quanto agli effetti, nei confronti del progettista.

A ciò consegue l’inammissibilità della censura di illegittimità derivata, non essendo consentita al giudice amministrativo la disapplicazione incidentale di un atto presupposto non avente natura normativa (cfr., in una fattispecie analoga, Tar Lazio, Roma, sent. n. 18033/2025).

11. Con il secondo motivo viene dedotta la violazione dell’art. 7, l. n. 241/1990 poiché la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio sarebbe carente delle motivazioni successivamente indicate nell’atto conclusivo del procedimento.

12. La censura è priva di fondamento: nella nota del 22.9.2023, sono puntualmente indicate le ragioni per le quali l’amministrazione ha avviato il procedimento - che coincidono con quelle poste a fondamento del provvedimento sanzionatorio adottato a conclusione del procedimento - legate alla mancanza di conformità urbanistica dell’edificio – per la “presenza di spazi destinati a uffici non ammessi nella predetta zona “S8.1”, non risultando essere stata presentata e perfezionata apposita istanza in deroga allo strumento urbanistico generale per edificio pubblico/di interesse pubblico” - e alle difformità rispetto ai progetti allegati alle deliberazioni della Giunta Comunale n. 86/2021 e 216/2021 (doc. 4 del ricorrente).

Non vi è stata dunque alcuna lesione delle garanzie partecipative.

13. Viene poi contestata l’illegittimità dell’art. 10 delle n.t.a. del PGT - ove dovesse essere inteso come ostativo all’insediamento di strutture ed opere aventi funzione complementare nelle aree “S8.1” - per violazione dell’art. 51, l. reg. n. 12/2005: le destinazioni complementari sarebbero sempre liberamente insediabili, fermo restando l’eventuale divieto specificatamente ed espressamente disposto dallo strumento urbanistico locale.

La censura è infondata: l’art. 10 delle n.t.a. ove, come nelle aree S8.2, ha ammesso la realizzazione “di uffici per la gestione del parcheggio” lo ha previsto espressamente; nelle aree S8 consente, invece, unicamente la realizzazione di parcheggi a raso e non anche di opere aventi funzione complementare, che devono quindi ritenersi escluse, nel rispetto di quanto consentito dall’art. 51, l. reg. n. 12/2005.

14. La legittimità di questa ragione su cui si fonda il provvedimento impugnato consente di prescindere dall’esame della censura volta a contestare l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione nella parte in cui dispone il ripristino quanto alla diversa distribuzione di spazi interni e modifica dei prospetti, sostenendo che tali opere non sarebbero assoggettabili a sanzione demolitoria ma a sanzione pecuniaria secondo quanto previsto dall’art. 37, d.P.R. n. 380/2001.

Anche ove fondata essa non porterebbe comunque all’annullamento del provvedimento in ragione della mancanza di conformità urbanistica dell’edificio, oltre che della mancanza della validazione del progetto, presupposto necessario perché un’opera pubblica possa essere assentita con la deliberazione del Consiglio o della Giunta, senza necessità di permesso di costruire.

15. Il ricorso per motivi aggiunti ha ad oggetto la deliberazione con cui il Comune ha ritenuto sussistenti rilevanti finalità pubbliche alla conservazione della palazzina uffici, l’ha acquisita al proprio patrimonio e ne ha variato la destinazione urbanistica e la deliberazione dell’8.8.2025 di approvazione della mozione presentata da un consigliere comunale avente ad oggetto la “situazione Linee Lecco”.

16. Come eccepito dalla difesa dell’amministrazione resistente, esso è inammissibile: non sussiste, invero, in capo al progettista né la legittimazione né l’interesse a contestare tali atti che non hanno alcuna incidenza sull’attività professionale dallo stesso prestata, al pari di quanto accade per i provvedimenti che incidono sullo ius aedificandi, come si è affermato al paragrafo 6.

17. Per le ragioni esposte il ricorso introduttivo è in parte inammissibile e in parte improcedibile; è poi infondata la domanda di accertamento della illegittimità dell’ordinanza di demolizione, mentre i motivi aggiunti sono inammissibili.

18. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando: dichiara il ricorso introduttivo in parte inammissibile e in parte improcedibile; respinge la domanda di accertamento della illegittimità dell’ordinanza di demolizione ai fini risarcitori; dichiara il ricorso per motivi aggiunti inammissibile.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, a favore del Comune di Lecco, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario