T.A.R. Campania (NA) Sezione VI n. 624 del 4 febbraio 2016
Urbanistica. Lottizzazione e verifica circa la conformità della trasformazione realizzata

La verifica circa la conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, eventualmente anche regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. d.P.R. n. 380/2001), bensì alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, sicché essa conformità ben può mancare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il permesso di costruire

N. 00624/2016 REG.PROV.COLL.

N. 02671/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2671 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Michele Mattera, rappresentato e difeso dagli avv. Fiorella Titolo, Francesco Landolfi, Giuseppe Di Maio, con domicilio eletto presso l’avv. Fiorella Titolo in Napoli, via Vittoria Colonna, n. 9;

contro

Comune di Forio, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
Commissario ad Acta - Decreto Dirig.le N. 6/2011 Regione Campania;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Agostino Grimaldi, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale, in Napoli, Via S. Lucia, n. 81;

per l'annullamento

quanto all’atto introduttivo del giudizio:

- del provvedimento del Commissario ad acta prot. n. 10806 del 27 aprile 2011;

- per quanto possa occorre, del decreto dirigenziale n. 6 del 2 marzo 2011 del Settore 1 della regione Campania;

- di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali;

quanto all’atto recante motivi aggiunti:

- del provvedimento di acquisizione delle aree e di tutti gli atti propedeutici o consequenziali alla eventuale adozione del provvedimento di acquisizione medesimo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2015 la dott.ssa Anna Corrado e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Espone l’odierno ricorrente di essere proprietario di un immobile sito in Forio alla via Fumerie individuato in catasto al foglio 46, particella 79 e che su detto immobile sono stati realizzati interventi di trasformazione di un preesistente manufatto di circa 70 mq., le cui pratiche sono tuttora pendenti, conducenti alla realizzazione di 14 camere con bagno. In particolare, per come puntualmente ricostruito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3381/2012, in punto di fatto il ricorrente “acquistò un immobile adibito a civile abitazione di mq 70; attraverso successivi e reiterati interventi abusivi (risultano emesse ben dodici ordinanze di demolizione e presentate dall’appellante 7 richieste di condono) la superficie totale ricavata ammonta a mq 450 circa e l’immobile è stato strutturato in 14 miniappartamenti (oltre alle pertinenze, la piscina,una lavanderia e volumi tecnici)…..”.

Nel 2007 il GIP di Napoli emise provvedimento di sequestro preventivo che ipotizzava una lottizzazione abusiva, in esito al quale sequestro il Comune di Forio ha ingiunto al ricorrente con ordinanza n. 51 del 2008 l’immediata sospensione delle opere di lottizzazione in corso. Con sentenza n. 2149 del 2009 questo Tribunale ha quindi respinto il ricorso proposto avverso detta sospensione respingendo il proposto ricorso (sentenza poi confermata in appello dalla IV Sezione del Consiglio di Stato sentenza n. 3381 del 2012, sopra citata). Espone quindi il ricorrente che nelle more di quel giudizio si è concluso il procedimento penale ed è stata emessa sentenza di condanna con la quale è stata ordinata la demolizione delle opere abusivamente realizzate. Sulla base della statuizione del giudice penale, si è proceduto alla demolizione di quanto stabilito dalla sentenza.

In esito a detta demolizione, il ricorrente, con istanza in data 11 aprile 2011, ha chiesto al Comune di “rideterminarsi e, verificato il mutamento degli elementi di fatti e di diritto su cui” si era fondata l’ordinanza n. 51 del 2008, “di procedere a nuova istruttoria e conseguente valutazione della situazione in fatto relativa ai manufatti oggetto di quel provvedimento e per i quali pende la pratica edilizia di condono”.

Da ultimo, in data 2 maggio 2011 è stata notificata al ricorrente la nomina di un commissario ad acta con il mandato di definire il procedimento relativo alla citata ordinanza n. 51 del 2008, comunicando che tale definizione avverrà entro il 6 giugno 2011.

Avverso detta nomina è dunque proposto il presente ricorso a sostegno del quale si deduce violazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 e dei principi di trasparenza e buon andamento, violazione del d.P.R. n. 380 del 2001 e delle leggi 47/85, 724/94, 326/2003 nonché difetto dei presupposti di fatti e di diritto, assenza di motivazione e di istruttoria. In sostanza la tesi del ricorrente è che il quadro amministrativo già valutato dal Comune è oramai inciso dalle sopra richiamate circostanze che hanno appunto mutato la situazione in fatto e in diritto. In altri termini, in ragione dell’intervenuto abbattimento, è venuto meno il presupposto fondativo dell’ordinanza n. 51 del 2008.

Con ordinanza cautelare la Sezione ha respinto la chiesta concessione di misura cautelare condivisibilmente osservando che “l’istanza presentata al Comune di Forio non si appalesa idonea a consentire che questo giudice adito disponga la sospensione del procedimento in fieri, attivato dalla regione Campania a fronte dell’inerzia dello stesso Comune e, quindi, nell’esercizio dei poteri sostitutivi…; che detto procedimento costituisce attività dovuta e vincolata in esito alle statuizioni contenute nell’ordinanza comunale n. 51 del 13 marzo 2008, pienamente efficaci in assenza di un loro annullamento e/o sospensione nella sede giudiziaria e rispetto alle quali il sequestro penale costituiva solo presupposto fattuale;….Dato ancora atto che le due istanze di condono, versate in atti e cui è fatto solo mero cenno in seno al gravame, sono state presentate nel febbraio del 1995 per sanare la realizzazione di un fabbricato per civile abitazione, il che, come già precisato nella sopraccennata pronuncia della Sezione, ne esclude ogni possibile refluenza nella vicenda qui data (lottizzazione abusiva con realizzazione di un complesso turistico-alberghiero in corso al 2007);…”.

Si è costituita in giudizio la Regione Campania affermando la infondatezza del proposto ricorso.

Con successivo atto di motivi aggiunti è quindi impugnato il provvedimento con cui il nominato commissario ad acta ha disposto, ai sensi del comma 8 dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2011, l’acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del Comune delle aree lottizzate.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso e i successivi motivi aggiunti sono infondati e vanno, pertanto, respinti.

Innanzitutto deve rilevarsi la legittimità dell’intervento sostitutivo operato con la nomina del commissario ad acta che ha quindi poi adottato il provvedimento di acquisizione delle aree. Come già rilevato in sede cautelare (ord.za 9.11.2011 n. 1786), il procedimento in fieri era correttamemte attivato dalla regione Campania a fronte dell’inerzia dello stesso Comune e, quindi, nell’esercizio dei poteri sostitutivi ex art. 10 della legge regionale della Campania n. 10 del 2004 ed art. 31 del d.P.R. 380 del 2001, anzi già rilevandosi in detta sede “che detto procedimento costituisce attività dovuta e vincolata in esito alle statuizioni contenute nell’ordinanza comunale n. 51 del 13 marzo 2008, pienamente efficaci in assenza di un loro annullamento e/o sospensione nella sede giudiziaria e rispetto alle quali il sequestro penale costituiva solo presupposto fattuale”.

Ciò premesso, la contestata acquisizione delle aree di che trattasi è disposta dal commissario ad acta in applicazione dell’art. 30 comma 8 del d.P.R. n. 380 del 2001 ritenendo quella posta in essere una lottizzazione abusiva. In particolare, rilevato che non è intervenuta la revoca dell’ordinanza n. 51 del 2008 con cui ai sensi del comma 7 del citato art. 30, era stata disposta la sospensione delle opere di lottizzazione, il commissario, ai sensi del successivo comma 8, trascorso ovviamente il termine di legge ha disposto l’acquisizione di diritto delle aree al patrimonio disponibile del comune.

Come ha osservato il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3381 del 3012 con cui ha respinto l’appello proposto avverso la sentenza di questo Tribunale che respingeva il ricorso presentato avverso l’avviso di avvio del procedimento in data 27 aprile 2011, richiamato il disposto dell'art. 30 del d.P.R. 380/2001, al comma 1, il quale dispone che: "si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio", “la lottizzazione abusiva presuppone opere (c.d. lottizzazione materiale) o iniziative giuridiche (c.d. lottizzazione cartolare) che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche. Al fine di valutare un'ipotesi di lottizzazione abusiva c.d. materiale, appare necessaria una visione d'insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell'attività edilizia realizzata, atteso che potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all'attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione.” Ha osservato inoltre il giudice di appello che “Proprio in quanto sussiste lottizzazione abusiva in tutti i casi in cui si realizza un'abusiva interferenza con la programmazione del territorio, deve rilevarsi…che la verifica dell'attività edilizia realizzata nel suo complesso può condurre a riscontrare un illegittimo mutamento della destinazione all'uso del territorio autoritativamente impressa anche nei casi in cui le variazioni apportate incidano esclusivamente sulla destinazione d'uso dei manufatti realizzati.” In altri termini, il concetto di "opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia" dei terreni deve quindi essere interpretato in maniera "funzionale" alla ratio della norma che tende a garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standards compatibili con le esigenze di finanza pubblica. A ciò consegue, come ha ancora osservato il Consiglio di Stato, che “la verifica circa la conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, eventualmente anche regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. d.P.R. n. 380/2001), bensì alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, sicché essa conformità ben può mancare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il permesso di costruire.” E con specifico riferimento alla vicenda di che trattasi, nella citata sentenza di appello, dopo aver osservato che ”può integrare un'ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto) ma anche soltanto un carico urbanistico che necessita di adeguamento degli standards” tale viene ritenuta e valutata l’evenienza realizzatasi nel caso di specie (“In sostanza: da un modesto immobile di minima consistenza, attraverso una pluralità di opere abusive, poste in essere con sistematicità, ed in spregio anche ai decreti di sequestro via via emessi dall’Autorità amministrativa e giudiziaria (si veda il capo di imputazione sotteso alla sentenza ex art. 444 cpp, laddove è stato contestato il delitto di violazione di sigilli aggravata ex art. 349 cpv cp) si è realizzato un piccolo albergo munito financo di piscina.”). Anzi, viene attentamente rilevato come nel caso di specie, “la fattispecie “unica” racchiude in realtà due condotte parimenti illegali: la abusiva edificazione di svariati manufatti (lottizzazione materiale) e la avvenuta adibizione degli stessi, unitamente al pregresso ed originario corpo di fabbrica, ad attività incompatibile (lottizzazione abusiva mercé modifica della destinazione d’uso).”.

Devono dalla più volte citata sentenza trarsi anche ulteriori spunti quanto alla insussistenza del lamentato difetto di istruttoria e motivazione “a fronte della solare evidenza – dimostrata prima facie dalla documentazione fotografica in atti - dell’avvenuta realizzazione di un complesso destinato ad insediamento alberghiero e financo munito di piscina” nonché quanto alla irrilevanza della avvenuta presentazione di domande di sanatoria per singoli abusi, non potendo le dette istanze di condono incidere sulla fattispecie di lottizzazione abusiva riscontrata.

La lottizzazione abusiva è infatti qualificata come un illecito permanente e insanabile poiché produce una deviazione dagli scopi stabiliti con la pianificazione urbanistica e lede perciò l’essenziale prerogativa comunale della programmazione in materia, alla cui protezione tende l’art. 30; essa ha dunque una potenzialità lesiva più estesa di quella del singolo abuso edilizio poiché incide sull’interesse pubblico primario alla corretta urbanizzazione del territorio condizionando indebitamente le scelte pianificatorie future della p.a. (Cons. Stato, IV, 12 febbraio 2013, n. 834; 15 settembre 2010, n. 6870).

Ne consegue che la fattispecie della lottizzazione abusiva è distinta da quella delle singole costruzioni prive di titolo abilitativo, e non può essere applicata alla prima la disciplina sul condono edilizio e non possono essere sanate le seconde, quando realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva, se non previa valutazione globale dell’attività lottizzatoria secondo lo speciale meccanismo di cui agli articoli 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, cioè previa adozione di una variante dello strumento urbanistico (es. Cons. Stato, IV, 7 giugno 2012, n. 3381); così come, in ragione della differenza fra le due fattispecie, non è prevista per la prima la possibilità del ripristino da parte del privato come invece espressamente consentito al responsabile del singolo abuso ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001.

Lottizzazione abusiva che, nella specie, è stata positivamente comprovata con sentenza (divenuta definitiva) ex artt. 444 cpp in presenza, come rilevato dal Consiglio di Stato, di “perfetta coincidenza tra le opere di cui al decreto di sequestro preventivo, quelle valutate ai fini dell’affermazione di penale responsabilità per il reato di abusiva lottizzazione e quelle di cui all’ordinanza eseguita n. 51/2008”. Sulla scorta di quanto acclarato il provvedimento gravato con atto di motivi aggiunti risulta diretta conseguenza della mancata revoca dell’ordinanza di sospensione.

Del resto, nessuna parte dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 dedicato alla disciplina della repressione della lottizzazione abusiva stabilisce che dopo l’adozione del provvedimento sospensivo dell’attività lottizzatoria, debba essere anche assunto un successivo provvedimento con cui si accerti formalmente l’inottemperanza e che se ne dia comunicazione mediante notifica all’interessato, al pari di quanto invece dispone l’art. 31, comma 4, stesso decreto per l’ipotesi di demolizione pura e semplice.

Nel silenzio della norma non pare al Collegio consentito all’interprete procedere all’applicazione analogica della citata disposizione dettata in tema di repressione di abuso singolo al di fuori del prisma procedimental – provvedimentale delineato per la repressione della lottizzazione abusiva.

Da tanto consegue che decorsi novanta giorni dall’ordinanza di sospensione dell’attività lottizzatoria senza che sia intervenuta la revoca di tale provvedimento, il Comune acquisisce i beni abusivi e l’area di sedime senza previamente adottare un provvedimento di accertamento dell’inottemperanza ma semplicemente basandosi su di un verbale dell’ufficio tecnico o della Polizia locale con cui si accerti che le opere non siano state demolite.

In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso e i successivi motivi aggiunti vanno respinti siccome infondati.

Le spese seguono la soccombenza e sono statuite come da dispositivo in favore della Regione Campania, mentre non si dà luogo a statuizioni nei confronti del Comune di Forio in ragione della mancata costituzione in giudizio del Comune intimato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente a pagare le spese di lite in favore della Regione Campania che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Nulla spese per il Comune di Forio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Bruno Lelli, Presidente

Umberto Maiello, Consigliere

Anna Corrado, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)