TAR Campania (NA) Sez. I n. 4617 dell'11 luglio 2018
Acque.Servizio idirico integrato e rapporto tra TU ambientale e TU enti locali

Il Legislatore ha inteso massimizzare l’efficienza delle gestioni pubbliche del servizio idrico, evitando che l’eccessiva frammentazione dei centri di gestione possa condurre, come avvenuto in passato, ad un incremento della spesa necessaria alla prestazione del servizio e ad un decadimento della qualità del servizio. Per questa ragione si è favorito un accentramento, quanto meno su base regionale, della responsabilità della gestione del servizio idrico integrato, mediante la costituzione di autorità d’ambito nelle quali fossero rappresentati gli enti locali. Nella sostanza si è realizzata una forma di associazione forzosa nella gestione del servizio idrico che è modellata sul paradigma speciale del consorzio obbligatorio regolato dalle norme speciali di cui al Testo unico ambiente, con una scelta non irragionevole e pienamente rientrante nella discrezionalità del Legislatore; sotto questo aspetto il Testo unico degli enti locali e l’invocato articolo 31 del d.lgs. n. 267/2000 sui consorzi viene in rilievo solo per la parte non incompatibile con le speciali disposizioni regolanti il servizio idrico integrato; comunque tale previsione non risulta nemmeno derogata, atteso che essa lungi dal precludere il ricorso al sistema maggioritario, pare all’inverso proprio presupporlo richiamando il funzionamento degli organi consortili. Il riferimento di cui all’art. 31, co. 2, del TUEL all’approvazione da parte di tutti gli enti locali interessati della convenzione istitutiva è in realtà sostituito, nel caso del modello di gestione del servizio idrico, dalla previsione di legge che direttamente regola la materia e istituisce l’autorità d’Ambito (segnalazione e massima Avv. M. Balletta)

Pubblicato il 11/07/2018

N. 04617/2018 REG.PROV.COLL.

N. 04112/2016 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4112 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di Acerra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Almerina Bove e Angelo Marzocchella dell’Avvocatura regionale presso la quale è domiciliato in Napoli alla via S. Lucia, 81;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Gabriele Romano e Anna Pulcini, con domicilio eletto presso l’Avvocatura municipale in Napoli, alla p.zza Municipio, Palazzo S. Giacomo;
Ente Idrico Campano, Comune di Cardito e Comune di Crispano (non costituiti in giudizio);

per l'annullamento,

previa sospensione,

quanto al ricorso introduttivo:

della delibera della Giunta regionale della Campania 29 dicembre 2015, n. 885, recante l’approvazione dello statuto dell'Ente Idrico Campano, oltre atti presupposti e consequenziali ivi compreso il provvedimento di rettifica n. 107 del 22 marzo 2016;

quanto ai primi motivi aggiunti:

del decreto commissariale 12 luglio 2016, n. 157 con il quale è stato disposto l’esercizio dei poteri sostitutivi per l’adesione del Comune di Acerra all’Ente Idrico Campano e decreto 1° agosto 2016, n.1 con cui è stata deliberata l’adesione del Comune di Acerra all’Ente Idrico Campano;

quanto agli ulteriori motivi aggiunti:

del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 219 del 3 novembre 2016 con il quale è stata definita la composizione dei seggi elettorali per ogni singolo Distretto.



Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 maggio 2018 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.



FATTO e DIRITTO

Con ricorso al Capo dello Stato notificato in data 11 luglio 2016, il Comune di Acerra ha impugnato la delibera della Giunta Regionale della Campania n. 885 del 29 dicembre 2015 di approvazione dello statuto dell’Ente Idrico Campano (EIC) istituito con legge della Regione Campania n. 15/2015.

Il Comune di Napoli in data 4 agosto 2016 ha notificato atto di opposizione al ricorso, chiedendone la trasposizione in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971.

Con atto di costituzione in giudizio ai sensi dell’art. 10 comma 1 del d.P.R. n. 1199/1971 il Comune di Acerra ha riproposto innanzi a questo Tribunale il contenuto del ricorso straordinario, chiedendo l’annullamento della predetta delibera regionale di approvazione dello statuto dell’EIC e l’adozione dei necessari provvedimenti cautelari, sulla base dei seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 142 e 147 del d.lgs. n. 152/2006; violazione degli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione.

Il Comune contesta l’istituzione degli ambiti distrettuali prevista dall’art. 6 e dall’allegato ‘A’ della l.r. 15/2015 attuata con il gravato statuto. L’art. 147, comma 2bis del d.lgs. n. 152/2006 prevede infatti che <<Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, ove si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all'utenza, è consentito l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane>>. Secondo l’ente attore tale previsione escluderebbe che la Regione potesse prevedere la creazione di ambiti distrettuali ulteriori non coincidenti con le circoscrizioni di Province e Città Metropolitane perché una tale previsione violerebbe le prerogative che il Legislatore ha inteso lasciare agli enti locali.

Del resto tale violazione, prosegue parte ricorrente, non sarebbe priva di conseguenze pratiche, atteso che il Comune di Napoli nel proprio Ambito distrettuale avrebbe un peso preponderante che sarebbe limitato allorché fosse stata rispettata la citata previsione di legge. Né potrebbe sostenersi, prosegue il Comune ricorrente, che lo statuto dell’ente rifletta la previsione della legge regionale n. 15/2015, atteso che questa sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione anche per il tramite della violazione dell’art. 147 del d.lgs. n. 152/2006.

II) Violazione degli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. n. 156/2006; incompetenza; carenza assoluta di potere.

Secondo il Comune ricorrente, la delibera della Giunta regionale si porrebbe in contrasto con l’autonomia degli enti locali garantita dall’art. 114 Cost. ove si consideri che il Legislatore regionale, in violazione di tale previsione costituzionale, ha attribuito la competenza alla definizione dello Statuto dell’EIC alla Giunta Regionale, senza riconoscere alcun ruolo agli enti locali che, in forza dell’art. 142 del d.lgs. n. 152/2006, dovrebbero, invece, essere gli unici titolari della funzione pubblica in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. n. 152/2006; violazione degli artt. 7 e ss. della l. n. 241/1990; eccesso di potere; carenza di istruttoria.

Tenuto conto che lo statuto dell’EIC è stato approvato con un provvedimento amministrativo, esso avrebbe dovuto essere adottato con la partecipazione degli enti locali ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990 in quanto interessati in via diretta laddove nella specie essi non sarebbero stati in alcun modo coinvolti nel processo decisionale.

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.lgs. n. 267/2000; violazione degli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione.

L’art. 31 del d.lgs. n. 267/2000, nel disciplinare i consorzi tra enti locali per l’esercizio associato di funzioni, prevede la stipula di una convenzione che disciplini le nomine e le competenze degli organi consortili con la partecipazione necessaria degli enti locali nel processo decisionale, prerogativa questa che sarebbe violata dall’atto costitutivo dell’EIC che, invece, prevede un regime maggioritario che può condurre all’obliterazione della posizione dei singoli enti locali.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 30 settembre 2016 e depositato il successivo 5 ottobre, il Comune di Acerra ha esteso l’impugnazione anche alla nomina operata dal Presidente della Regione del Commissario ad Acta e al decreto 12 luglio 2016, n. 157 con il quale è stata disposta l’adesione del Comune di Acerra all’EIC, contestandone l’illegittimità derivata sulla base delle medesime censure già proposte con il ricorso introduttivo.

Con atto depositato in data 6 ottobre 2016 si è costituito in giudizio il Comune di Napoli chiedendo che il ricorso fosse respinto limitatamente al primo motivo di gravame con il quale l’ente ricorrente si duole del preponderante peso che, attraverso l’istituzione di Ambiti distrettuali più piccoli di Province e Città Metropolitane, sarebbe stato riconosciuto al Comune di Napoli. Il Comune di Napoli ha, invece, ritenuto condivisibili gli ulteriori motivi di gravame, opinando che dal loro accoglimento conseguirebbe il travolgimento dell’intera delibera laddove dal primo solo il suo annullamento nella parte relativa alla posizione del Comune di Napoli nel proprio Distretto.

Si è costituita in giudizio anche la Regione Campania con atto depositato in data 8 ottobre 2016 e ha chiesto la reiezione integrale del ricorso e dei motivi aggiunti.

Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti depositato in data 16 novembre 2016, il Comune di Acerra ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione, anche il decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 219 del 3 novembre 2016 con la quale è stata definita la composizione dei seggi elettorali per ogni singolo distretto, censurandone l’illegittimità sulla base delle medesime censure già proposte con i precedenti gravami.

Le parti hanno insistito nelle proprie difese e deduzioni e con ordinanza del 7 dicembre 2016, n. 2016 questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare, rilevando che la prossimità dell’udienza di merito del 17 gennaio 2017 non consentiva di configurare un pregiudizio irreparabile per il tempo necessario a giungere alla definizione del merito della controversia.

All’udienza pubblica del 17 gennaio 2017, parte ricorrente ha chiesto il rinvio per valutare l’opportunità di proporre ulteriori motivi aggiunti.

All’udienza pubblica del 9 maggio 2018 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Con il primo motivo di gravame parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 147, co. 2bis, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, rilevando che, una volta fatto coincidere l’ambito territoriale ottimale con l’intero territorio regionale, si sarebbe dovuta applicare la disposizione di cui al comma 2bis dell’art. 147 del d.lgs. n. 152/2006 che precluderebbe decentramenti gestionali per ambiti territoriali di dimensione inferiore alle Province o alle Città Metropolitane, laddove la legge regionale 15/2015 e lo statuto avrebbero istituito Distretti di dimensioni inferiori.

Il motivo non merita positiva considerazione.

Giova prendere le mosse dal composito dato normativo formato dall’art. 147, co. 1, del TU ambiente approvato con d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 a mente del quale: <<I servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36>>; tale disposizione deve essere letta congiuntamente con il secondo comma del medesimo articolo per il quale <<le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità>>, sulla base dei criteri definiti nella medesima disposizione. Infine il comma 2bis dispone che: <<Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, ove si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all'utenza, è consentito l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane>>.

Dal quadro normativo così sinteticamente tratteggiato, emerge che il Legislatore ha inteso massimizzare l’efficienza delle gestioni pubbliche del servizio idrico, evitando che l’eccessiva frammentazione dei centri di gestione possa condurre, come avvenuto in passato, ad un incremento della spesa necessaria alla prestazione del servizio e ad un decadimento della qualità del servizio. Per questa ragione si è favorito un accentramento, quanto meno su base regionale, della responsabilità della gestione del servizio idrico integrato, mediante la costituzione di autorità d’ambito nelle quali fossero rappresentati gli enti locali.

Ciò premesso, con la delibera impugnata viene istituito l’Ente Idrico Campano ai sensi della legge regionale 2 dicembre 2015, n. 15 che viene individuato come “Il soggetto di governo dell’ATO regionale” (art. 7 della l.r. 15/2015), con personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia organizzativa, amministrativa e contabile (art. 7, co. 2 della l.r. citata), a cui tutti gli enti locali campani partecipano in consorzio obbligatorio, contribuendo così alla gestione del Servizio idrico integrato.

Ora, secondo parte ricorrente, sarebbe illegittima l’istituzione dei Distretti d’Ambito non coincidenti con Province e Città Metropolitane.

Sennonché, la suddivisione per Distretti, secondo quanto chiaramente evidenziato nella legge regionale e confermato nella gravata delibera applicativa, non fraziona la gestione dell’Autorità d’ambito, dovendo considerarsi alla stregua di una modalità organizzativa non preclusa in linea di principio. Resta ferma, infatti, la permanenza della responsabilità gestionale generale del servizio idrico in capo all’EIC che continua ad esserne titolare esclusivo, non abdicando alle proprie funzioni di gestione che rimangono anche formalmente incardinate in capo all’ente, unico soggetto responsabile anche all’esterno del perseguimento delle finalità previste dal TU Ambiente e dalla l.r. n. 15/2015 (art. 4 della delibera gravata).

La natura meramente organizzativa della struttura per Distretti è dimostrato dalla circostanza che al Direttore Generale dell’EIC rimangono attribuite, tra l’altro: la responsabilità di espletare le procedure di affidamento del servizio idrico integrato per ogni Ambito Distrettuale, il controllo sull’attività dei soggetti gestori del servizio, la gestione delle convenzioni, il coordinamento delle strutture interne con poteri di intervento nel caso di inerzia dei dirigenti ivi compresi, deve ritenersi, quelli preposti ai Distretti (art. 12 della delibera gravata).

Alla luce dei dati sinteticamente riportati, pertanto, i Distretti realizzano, nell’architettura organizzativa prefigurata con la gravata delibera, una sorta di decentramento operativo, ma è l’EIC che rimane titolare della responsabilità del servizio idrico integrato, con la conseguenza che la delibera rimane immune dalle censure sollevate avendo solo elaborato una struttura articolata finalizzata a garantire l’erogazione del servizio nel rispetto dei criteri di efficienza in un territorio ampio, complesso e fortemente popolato come quello della Regione Campania.

La rilevata imputabilità generale all’EIC dell’attività di gestione consente di superare i rilievi alla prefigurata articolazione, residuando semmai dubbi, peraltro non deducibili in questa sede in cui si controverte delle scelte organizzative generali, in ordine alla legittimità, a valle, di eventuali singoli atti di affidamento della gestione del servizio territoriale in ambiti distrettuali “inferiori” a quelli “corrispondenti alle province o alle città metropolitane”.

Con le ulteriori censure, che possono essere scrutinate congiuntamente, in quanto incentrate sul medesimo profilo, parte ricorrente lamenta nella sostanza l’illegittima soppressione delle prerogative degli enti locali nel processo decisionale relativo all’organizzazione e gestione del servizio idrico integrato, in asserita violazione dell’art. 114 Cost. che assegna competenze specifiche agli enti locali.

Le censure sono prive di fondamento.

Il Collegio rammenta che, in generale, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito, con riguardo all’autonomia degli enti locali, che essa non implica una riserva intangibile di funzioni, né esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni già assegnate agli enti locali (Corte Cost. sentenza n. 286 del 1997).

Ciò posto sul piano generale, con specifico riguardo alla partecipazione degli enti locali alle Autorità d’ambito alle quali sia trasferito l’esercizio di competenze in materia di servizi pubblici, la Corte ha ritenuto che norme siffatte non ledano l’autonomia amministrativa degli enti locali, in quanto si limitano a razionalizzarne le modalità di esercizio, al fine di superare la frammentazione nella gestione (sentenza n. 246 del 2009), purché sia riservato ad essi uno specifico ruolo agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali, o ai relativi processi deliberativi, in vista del raggiungimento di fini unitari nello spazio territoriale reputato ottimale (sentenza n. 50 del 2013; sentenza 17 maggio 2016, n. 160).

Nel caso di specie gli enti locali partecipano agli organi dell’EIC secondo le modalità previste nel gravato statuto.

In particolare ai sensi dell’art. 13 dello statuto, in linea con la legge regionale 15/2015, gli enti locali sono rappresentati nei Consigli di distretto composto da trenta membri eletti tra i sindaci dei Comuni appartenenti al distretto e/o loro designati. Il comma 2 dell’art. 13 dispone espressamente che: <<La composizione dei consigli di distretto è tale da garantire la rappresentanza degli Enti locali, in seno a ciascun distretto, sulla base del peso demografico>> secondo le fasce di rappresentanza individuate dall’Allegato C al medesimo statuto. I Consigli di distretto hanno un ruolo centrale nell’organigramma dell’EIC perché ad essi è rimessa l’approvazione del Piano d’Ambito, la definizione della forma di gestione del servizio, l’individuazione dei componenti del Comitato esecutivo a cui è rimessa l’elaborazione dell’indirizzo dell’EIC, concorrono alla verifica dell’attuazione del piano d’ambito, dei livelli di efficienza, affidabilità e qualità del servizio, con ciò svolgendo quel ruolo di garanzia nei confronti delle comunità locali coerente con l’assetto costituzionale e legislativo.

Nella sostanza si è realizzata una forma di associazione forzosa nella gestione del servizio idrico che è modellata sul paradigma speciale del consorzio obbligatorio regolato dalle norme speciali di cui al Testo unico ambiente, con una scelta non irragionevole e pienamente rientrante nella discrezionalità del Legislatore; sotto questo aspetto il Testo unico degli enti locali e l’invocato articolo 31 del d.lgs. n. 267/2000 sui consorzi viene in rilievo solo per la parte non incompatibile con le speciali disposizioni regolanti il servizio idrico integrato; comunque tale previsione non risulta nemmeno derogata, atteso che essa lungi dal precludere il ricorso al sistema maggioritario, pare all’inverso proprio presupporlo richiamando il funzionamento degli organi consortili. Il riferimento di cui all’art. 31, co. 2, del TUEL all’approvazione da parte di tutti gli enti locali interessati della convenzione istitutiva è in realtà sostituito, nel caso del modello di gestione del servizio idrico, dalla previsione di legge che direttamente regola la materia e istituisce l’autorità d’Ambito.

Quanto alla terza censura, è appena il caso di rilevare l’inapplicabilità delle disposizioni poste a presidio della partecipazione procedimentale, tenuto conto che lo statuto gravato rientra nel novero degli atti generali a cui non si applica la disciplina della partecipazione ai sensi dell’art. 13 della l.n. 241/1990.

Del pari infondata è la dedotta violazione dell’art. 142, co. 3, del d.lgs. n. 152/2006 a mente del quale <<Gli enti locali, attraverso l'ente di governo dell'ambito di cui all'articolo 148, comma 1, svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del presente decreto>>; tale disposizione risulta infatti osservata nel caso di specie, atteso che la partecipazione degli enti locali all’EIC è assicurata dalle previsioni statutarie che assegnano una rappresentanza di stabile, mediante membri eletti tra i Sindaci dei Comuni partecipanti, nell’ambito dei Consigli di Distretto, ai sensi dell’art. 13 dello Statuto garavto.

In definitiva tutte le censure si appalesano infondate e il ricorso deve quindi essere respinto.

L’obiettiva novità di alcune delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Paolo Corciulo, Consigliere

Domenico De Falco, Primo Referendario, Estensore