Cons. Stato Sez. VI sent. 6612 del 9 novembre 2006
Ambiente in genere. Tutela di aree demaniali marittime REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.6612/2006
Reg.Dec.
N. 632 Reg.Ric.
ANNO 2006
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dalla Delegazione di Massa della Lega Navale Italiana, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Fazzi, Fernando Mancini e Francesca Abeniacar, con domicilio eletto in Roma, via S. Cipriano, n. 35, presso lo studio del secondo;
contro
- il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge presso la sede della stessa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
- il Comune di Massa, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv.to Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via G. Carducci, n. 4;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sez. III^, n. 4527/2005 del 22.09.2005;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Comune di Massa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 14 luglio 2006 il Consigliere Polito Bruno Rosario;
Uditi per le parti gli avv.ti Mancini, Campagnola in sostituzione dell’avv.to Morbidelli e l’ Avvocato dello Stato Bachetti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1). Con decreto n. 33/2004 del 03.08.2004 la Capitaneria di Porto di Marina di Carrara, previo esame di una pluralità di istante concorrenti diretta ad ottenere l’uso in concessione di un tratto di litorale marittimo il località Ronchi – Poveromo di Marina di Massa (compreso nell’elenco di cui al D.P.C.M. 21.12.1995 in quanto riconosciuto “di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima”), assegnava preferenza alla domanda avanzata dal Comune di Massa al fine dell’utilizzo come spiaggia libera custodita e completamente gratuita.
Avverso detto provvedimento e la successiva concessione demaniale n. C/04 registro concessioni del 2004, n. 040/04 del repertorio in data 08.09.2004, la Delegazione di Massa della Lega Navale – che aveva avanzato domanda per l’assegnazione del predetto tratto di arenile per realizzarvi la sede della Delegazione medesima e svolgervi attività conformi agli scopi statutari – proponeva ricorso avanti al T.A.R. per la Toscana denunziando motivi di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili.
Il T.A.R. adito, con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, respingeva il ricorso.
Contro detta sentenza ha proposto appello la Delegazione di Massa della Lega Navale e, a confutazione delle conclusioni del giudice di primo grado, ha dedotto:
- che trattandosi di area del litorale marittimo sottratta al trasferimento alla Regione delle funzioni amministrative perché classificata, ai sensi dell’art. 59 del d.P.R. n. 616/1997, di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi dello Stato e della navigazione marittima, l’Autorità marittima doveva tenere conto di detta finalizzazione in sede si rilascio del titolo di concessione, trattandosi di destinazione d’uso del bene demaniale che non è cedevole ove su di essa venga costituito il titolo di uso speciale del concessionario;
- che il progetto di utilizzo della spiaggia predisposto dalla Delegazione di Massa della Lega Navale – comprensivo di “porto di spiaggia” con corridoio in mare delimitato da boe per consentire alle imbarcazioni a motore di avvicinarsi alla costa – si configura più consono all’atto di classificazione del bene ai sensi dell’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977, tenuto conto anche degli scopi istituzionali di rilevo pubblicistico perseguiti dalla Lega Navale;
- che, in osservanza di quanto prescritto dall’art. 12 della legge n. 241/1990, l’area di discrezionalità dell’ Amministrazione nella scelta del concessionario doveva formare oggetto di preventiva limitazione con la fissazione di criteri valutativi delle domande di concessione;
- che si tratta di area sottratta al regime pianificatorio del Comune per la quale non può trovare applicazione l’art. 22 delle n.t.a. del p.r.g. relativa alla destinazione a “concessioni di uso sociale”;
- che, in violazione dei principi di imparzialità e buon andamento gli organi comunali, e segnatamente l’ Ufficio Urbanistica, si sono pronunziati in evidente conflitto di interesse in un procedimento il cui provvedimento finale vedeva come destinatario l’ Ente in cui sono incardinati.
In sede di note conclusive la Delegazione di Massa della Lega Navale ha insistito nelle proprie tesi difensive.
Il Comune di Massa si è costituito in giudizio ed ha contraddetto ai motivi di impugnativa chiedendo il rigetto del ricorso.
Si è altresì costituito il Ministero per le Infrastrutture e dei Trasporti senza far seguire una specifica trattazione in ordine alla materia del contendere.
All’ udienza del 16 luglio 2006 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1). L’ appello è infondato
2). La difesa del Comune di Massa ha correttamente posto il rilievo che la previsione di cui all’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977, nella parte in cui sottrae dalla delega di funzioni amministrative alla Regione le aree del litorale marittimo “di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima”, da individuarsi con apposito D.P.C.M., non introduce una categoria “speciale” di beni demaniali sottratte al regime ordinario del codice della navigazione.
Si tratta di disposizione che, nel riparto attraverso lo strumento della delega di attribuzioni fra Stato e Regione nella materia del “demanio marittimo, lacuale e fluviale”, ha inteso riservare allo Stato, in presenza di un interesse di rilievo nazionale, i compiti di gestione di beni demaniali appartenenti alle predette categorie, ove essi assumano rilievo ai fini della sicurezza della comunità nazionale e delle esigenze della navigazione marittima.
Posto che non è messa in discussione la potestà dell’ Autorità Marittima di costituire attraverso lo strumento concessorio diritti di uso speciale sulle aree demaniali rientranti nella categoria di cui trattasi, la scelta del concessionario soggiace alle ordinarie regole e limiti stabiliti dall’art. 37 cod. nav. Pertanto, diversamente da quanto argomentato dall’ appellante, l’affidatario del bene non è chiamato ad agire quale “sostituto” o “delegato” dello Stato per l’esercizio di compiti inerenti alla sicurezza nazionale o afferenti alle esigenze della navigazione, ma detti interessi di rilievo pubblico, che il D.P.C.M. previsto dall’art. 59, secondo comma, del d.P.R. n. 616/1977, ha individuato come connotazione peculiare dell’area del demanio marittimo di cui trattasi, non debbono essere pregiudicati dall’ atto di rilascio del titolo di concessione.
Della verifica dell’assenza di no*****ento agli interessi di rilievo pubblico inerenti alla sicurezza nazionale e della navigazione marittima si è data carico la Capitaneria di Porto di Marina di Carrara in sede di adozione del d.m. n. 33/2004 del 03.08.2004 di assegnazione in concessione al Comune di Massa del tratto di litorale marittimo il località Ronchi, ponendo, in particolare, in rilievo l’assenza di interventi modificativi dell’assetto dei luoghi, stante la destinazione d’uso dell’area “a spiaggia libera custodita … senza la realizzazione di opera alcuna opera”.
2.1). Non hanno pregio le considerazioni dell’istante tese ad accreditare la Delegazione di Massa della Lega Navale Italiano come ente di rilievo pubblico con compiti statutari stabilmente indirizzati alla tutela della sicurezza della Stato e delle esigenze della navigazione poiché, per quanto su esposto, non si trattava di scegliere un soggetto che agisse nella qualità di sostituto o delegato di funzioni dello Stato, ma di rilasciare un provvedimento a contenuto concessorio secondo i criteri preferenziali selezionati dall’art. 37 cod. nav. e che, contestualmente, non incidesse sulle condizioni dell’area in relazione alle esigenze di sicurezza dello Stato e della navigazione. In disparte la considerazione – anche ad accedere all’ordine argomentativo dell’appellante - che la locale delegazione della Lega Navale non è ente formalmente abilitato all’esercizio di compiti afferenti alla sicurezza ed all’ordine pubblico (né ad essi è fatto richiamo nello statuto) e tantomeno a presiedere, controllare e regolamentare la navigazione marittima.
Del resto la domanda di concessione della Delegazione di Massa della Lega Navale era rivolta a realizzare sul tratto di litorale “la (propria) sede sociale e mantenervi una spiaggia attrezzata per rimessaggio di barche a vela, nonché una zona riservata a spiaggia custodita con assistenti bagnanti” e, quindi, a perseguire scopi propri degli associati e di un particolare categoria di utenti del mare (velisti e diportisti) e non efferenti agli interessi pubblici di più elevata astrazione cui è fatto richiamo all’art. 59, secondo comma, della legge n. 616/1977.
3). Non ricorre la violazione dell’art. 12 della legge n. 241/1990 che impone all’ Amministrazione prima di adottare provvedimenti concessivi di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari o altri vantaggi economici di predeterminare criteri e modalità per la scelta del beneficiario.
Con riguardo a detta censura il giudice di prime cure ha correttamente rilavato che il provvedimento impugnato esula dall’area precettiva della norma non avendo ad oggetto il trasferimento di corrispettivi economici in favore dei richiedenti.
Deve aggiungersi che l’art. 37 del cod. nav. seleziona puntuali criteri selettivi in caso di concorso di una pluralità di domande per il medesimo bene del demanio marittimo, che limitano la sfera di discrezionalità dell’organo concedente.
I criteri attengono:
- alla presenza di maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione;
- all’uso che corrisponda ad un più rilevante interesse pubblico;
- all’utilizzazione di attrezzature non fisse e completamente amovibili in caso di attività turistico/ricreativa.
L’ ampia motivazione del provvedimento della Capitaneria di Porto di Marina di Carrara dà atto dell’osservanza dei criteri selettivi normativamente stabiliti, essendo stata accordata preferenza alla richiesta di concessione del tratto costiero avanzata dal Comune di Massa in relazione al minor impatto ambientale, per l’assenza di opere modificative del sito, nonché alla corrispondenza della destinazione a spiaggia libera custodita e completamente gratuita all’ uso aperto alla generalità dei cittadini, peculiare del bene appartenente al demanio naturale marittimo.
4). Con il terzo mezzo l’ Associazione appellante rinnova la censura sull’inapplicabilità all’area data in concessione delle limitazioni previste dall’art. 22 delle n.t.a. del p.r.g. del Comune di Massa quanto ai soggetti abilitati all’utilizzazione del tratto di litorale.
Come posto in rilievo dalla stessa Amministrazione nell’ultima delle considerazioni del provvedimento impugnato, anche ad accedere alla tesi della qualificazione della porzione di territorio comunale in questione come “bianca”, e quindi priva di regolamentazione urbanistica, ciò non si risolve in vizio del provvedimento concessorio, ove risultino osservati i criteri di preferenza stabiliti dall’art. 37 cod. nav., non sussistendo limitazioni di carattere urbanistico/edilizio in ordine alle qualità soggettive dei possibili utilizzatore del bene demaniale.
5). Non ha pregio l’ultimo motivo con il quale si afferma che l’Ufficio Urbanistica, nel procedimento di scelta del concessionario dell’area demaniale, si sia pronunziato in evidente conflitto di interessi per la presenza fra i soggetti aspiranti al rilascio del titolo concessorio dell’ Ente in cui l’ Ufficio è incardinato.
La competenza del dirigente comunale in materia di controllo dell’attività edilizia (artt. 13 e 27 del t.u. n. 389/2001) non viene meno nei casi di opere ed interventi da eseguirsi ad iniziativa dal Comune di appartenenza. Si tratta inoltre di attività strettamente vincolata e conformativa del contenuto degli strumenti urbanistici e, pertanto, l’ assenza di un’area di discrezionalità amministrativa esclude che possano ipotizzarsi situazioni di conflitto di interesse che si traducano in deviazioni dai fini istituzionali.
All’infondatezza dei motivi segue il rigetto dell’appello.
Le spese del giudizio possono essere compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez. VI - nella Camera di Consiglio del 14 luglio 2006 con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Sabino Luce Consigliere
Carmine Volpe Consigliere
Giuseppe Romeo Consigliere
Bruno Rosario Polito Consigliere relatore ed estensore
Presidente
CLAUDIO VARRONE
Consigliere Segretario
BRUNO ROSARION POLITO GLAUCO SIMONINI

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il...09/11/2006
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)
Addì...................................copia conforme alla presente è stata trasmessa
al Ministero..............................................................................................
a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642
Il Direttore della Segreteria

N.R.G. 632/2006

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