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Consiglio di Stato Sez. VI n. 207 del 5 gennaio 2024
Beni culturali.Premio per il ritrovamento

In tema di beni culturali il premio per il ritrovamento ( di reperti o ruderi non importa ) trova giustificazione nella particolare meritevolezza del comportamento tenuto dal soggetto beneficiario. Tale meritevolezza è agevolmente ravvisabile nel comportamento del concessionario di ricerca, che si assume l’onere di organizzare l’attività di ricerca, anticipando anche i fondi necessari, dipoi garantendo la consegna del bene alle autorità pubbliche; considerazioni analoghe valgono per lo “scopritore” fortuito, il quale si viene a trovare nella condizione di poter nascondere la scoperta (che, proprio perché fortuita, non è conosciuta o conoscibile dalle autorità competenti, che pertanto non sono in condizione di esercitare la necessaria vigilanza), ma ciò nonostante si attiva per rendere noto il ritrovamento e per custodirlo e garantirne la consegna; é poi, per le medesime ragioni ravvisabile nel proprietario che sia anche concessionario di ricerca o “scopritore”, nonché nel caso in cui il concessionario o lo “scopritore” siano soggetti terzi rispetto al proprietario: ciò perché in tal caso l’attività del concessionario di ricerca e dello “scopritore” si rendono possibile grazie al consenso del proprietario, che deve consentire l’ingresso di tali soggetti sulla proprietà. Resta da porsi un Quid juris nel caso in cui – come nella specie – il ritrovamento sia effettuato direttamente dall’autorità preposta. La risposta che va data al quesito, in coerenza con quanto sopra detto, è che in un caso simile il proprietario ha diritto al premio per il ritrovamento non per il mero fatto di essere proprietario ma solo se sia apprezzabile un suo comportamento meritevole, per tale intendendosi un comportamento che possa essere considerato una specie di concausa efficiente del ritrovamento: ad esempio l’aver segnalato alla Soprintendenza anche solo dei piccoli reperti, la conformazione peculiare del terreno indicativa della presenza di emergenze archeologiche, qualsiasi elemento indicativo della possibile esistenza di ruderi o reperti nel sottosuolo; oppure l’aver consentito l’ingresso nella proprietà a prescindere da formali atti autoritativi; e, in generale, comportamenti simili, comportamenti, cioè, con i quali il proprietario presta una fattiva collaborazione che si rileva utile per far venire alla luce il ritrovamento.


Pubblicato il 05/01/2024

N. 00207/2024REG.PROV.COLL.

N. 05743/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5743 del 2021, proposto da
Alberto Brun, Maria Brun, Paolo Brun, Piero Brun, Elena Brun, Gianpaolo Brun, Riccardo Brun, Simonetta Brun, Vittorio Brun, Andrea Garzilli, Antonio Garzilli, Marco Garzilli, Mariarosaria Garzilli, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Abbamonte e Gianluca Tuccillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Andrea Abbamonte in Roma, via degli Avignonesi n. 5;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero per i Beni e Le Attività Culturali - Soprintendenza per i Beni Archeologici della Campania, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 01928/2020, resa tra le parti,


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2023 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Nessuno è comparso per le parti.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Gli odierni appellanti sono comproprietari, nel Comune di Buccino (SA), di un vasto appezzamento censito al Catasto Terreni al foglio 22 del Comune di Buccino mapp. 357 e 346, sul quale insiste un fabbricato residenziale e il giardino di pertinenza.

2. Con D.M. del 15 ottobre 1985 l’area è stata dichiarata “ di importante interesse archeologico ai sensi della legge 1.6.1939 n. 1089” in relazione alla presenza, nel sottosuolo, di resti dell’antica città di Vulcei.

3. In seguito la Soprintendenza ha approvato un progetto finalizzato alla istituzione di un parco archeologico, e ha avviato la procedura espropriativa delle aree a ciò necessarie, tra le quali anche il mapp. 357, di proprietà degli appellanti: la Soprintendenza ha quindi preso possesso dell’area ed ha intrapreso degli scavi che hanno consentito il rinvenimento di reperti indicativi della presenza del criptoportico dell’acropoli dell’antica città di Vulcei.

4. La procedura espropriativa, tuttavia, è stata annullata con sentenza del TAR per la Campania, sede di Napoli, del 28.11.2001, n. 3824/2001, passata in giudicato. L’area è stata conseguentemente restituita agli odierni appellanti in data 3 luglio 2002.

5. Il 17 febbraio 2010 gli appellanti hanno presentato alla Soprintendenza istanza finalizzata alla liquidazione ed erogazione del premio di cui all’art. 89 del D.Lgs n. 490/1999, in relazione al ritrovamento effettuato dalla Soprintendenza durante il periodo di occupazione dell’area; l’istanza, in difetto di riscontro, è stata reiterata con raccomandata del 29 maggio 2012.

6. Il 29 luglio 2012, a seguito di proposizione di ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, la Soprintendenza ha esitato la richiesta degli appellanti con una nota interlocutoria, nella quale rappresentava che “questa Soprintendenza si impegna a comunicare la valutazione dei

rinvenimenti e la quota di premio spettante entro il 31 luglio p.v…..”.

7. Solo dopo aver presentato un secondo ricorso contro il silenzio mantenuto dalla Soprintendenza, la stessa si pronunciava sulla medesima con nota del 3 dicembre 2015, nella quale preannunciava, ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241/90, che il premio non era dovuto agli appellanti “in quanto negli anni è stato condotto un unico limitato saggio al solo fine di chiarire la presenza di eventuali stratificazioni all’interno dell’edificio Brun, e che nulla è stato acquisito al patrimonio dello Stato, dal momento che i muri perimetrali del giardino, identificati come parte di un edificio antico, sono stati da sempre in vista tanto da essere già editi in una pubblicazione dello studioso Vittorio Bracco nel 1978 …”, soggiungendo che secondo la giurisprudenza il premio è dovuto unicamente quale ricompensa a favore di colui che contribuisca al ritrovamento.

8. Gli appellanti trasmettevano, allora, osservazioni nelle quali rappresentavano, inter alia, che le opere rinvenute nel corso degli scavi effettuati dalla Soprintendenza non erano conosciute fino a quel momento, non erano mai state censite prima di allora e, per ammissione della stessa Soprintendenza, rappresentavano un eccezionale ritrovamento; inoltre gli scavi avevano notevolmente stravolto lo stato dei luoghi.

9. Con nota del 20 aprile 2016 la Soprintendenza concludeva il procedimento negando la spettanza del premio: a fondamento della decisione si deduceva che:

- non corrispondeva al vero che gli scavi avessero prodotto un notevole mutamento dei luoghi e, in generale, che fossero stati eseguiti scavi particolarmente approfonditi;

- le opere murarie rinvenute confermavano l’esistenza, in loco, di un’area di interesse archeologico, di cui si parlava già in un articolo specialistico pubblicato nel 1989, ove si evidenziava che ulteriori saggi, nel terreno, avrebbero consentito di determinare la cronologia, lo sviluppo e le funzioni del monumento, costituito da un lungo edificio, disposto in senso est-ovest sotto l’arce del castello medievale, suddiviso in settori, del quale erano già visibili le sommità delle murature di setti trasversali “da sempre in vista, sin dall’antichità, tant’è che esso risultava ancora utilizzato nel XVI secolo, quando, presumibilmente a causa del terremoto del 1561, crollò la volta e lo spazio individuato dai muti divenne una discarica al pari del fossato del castello”; pertanto, “gli

scavi in oggetto non hanno portato al ritrovamento di un criptoportico, prima sconosciuto ed interrato, ma hanno solamente contribuito a confermare dati conoscitivi già in possesso dell’Amministrazione, che suggerivano la funzione di criptoportico, cioè un edificio coperto, seminterrato con funzione di contenimento del terreno e di sostegno di altri livelli monumentali del complesso edilizio”;

- il monumento in questione risultava, inoltre, già segnalato in una pubblicazione del 1978, a cura dell’archeologo Vittorio Bracco.

10. Avverso tale provvedimento gli appellanti proponevano ricorso al TAR per la Campania, rubricato al n. R.G. 1259/2016.

11. Il 6 dicembre 2020 l’avv. Brun, con atto per Notaio Francesca Piccirella rep. n. 1532/1017, ha acquistava dai sigg.ri Alberto, Maria, Paolo e Piero Brun una quota pari a 24/96 del giardino antistante il fabbricato identificato in Catasto al foglio 22, p.lla 357, per un importo pari ad €

3.500,00; con il medesimo atto, i sigg.ri Maria Rosaria, Marco ed Antonio Garzilli cedevano al sig. Andrea Garzilli la quota pari a 18/96 del medesimo terreno, al prezzo di € 2.625,00; per l’effetto il il mapp. 357 veniva intestato pro indiviso al sig. Vittorio Brun per una quota pari al 50% del mapp. 357, al sig. Andrea Garzilli per una quota del 25% e per la restante quota del 25% ai signori Elena, Simonetta e Gianpaolo Brun.

12. Con D.M. del 13 febbraio 2020 il Ministero esercitava la prelazione i sensi degli artt. 60 e ss. del D.Lgs. n. 42/2004: tale atto veniva impugnato avanti al TAR per la Campania con ricorso allibrato al n. 719/2020.

13. I due ricorsi, previa riunione, venivano decisi e respinti dal TAR per la Campania con la sentenza in epigrafe indicata, la quale è stata impugnata solo nella parte in cui ha respinto il ricorso n. R.G. 1259/2016, per l’effetto confermando la legittimità del provvedimento che aveva respinto l’istanza di riconoscimento del premio di ritrovamento.

14. Il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio per resistere al gravame.

15. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 28 settembre 2023, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

16. Con il primo motivo d’appello si censura la sentenza in epigrafe indicata nella parte in cui ha riconosciuto la legittimità del provvedimento della Soprintendenza, laddove esso afferma che “il premio di rinvenimento è finalizzato a prevenire l’appropriazione indebita del bene culturale e a disincentivarne il commercio clandestino, e dunque spetta unicamente quale ricompensa per

aver contribuito all’arricchimento del patrimonio culturale statale”.

16.1. Il TAR ha affermato, in particolare che “Non è l'attività di ricerca che dà diritto al premio, ma l'accidentalità della scoperta: l'attività di ricerca è infatti riservata allo Stato, e può essere effettuata dai privati solo in forza di specifica concessione, come prescrivono espressamente gli artt. 88 e 89 del Codice richiamato (Consiglio di Stato sez. VI, 11/01/2013, n.116)”, per poi concludere che nel caso di specie l’accidentalità della scoperta deve escludersi a fronte degli innumerevoli elementi indicati dalla Soprintendenza nel provvedimento impugnato, i quali indicano che al momento in cui la Soprintendenza prendeva possesso del fondo, nel 2001, erano visibili parti della costruzione (il criptoportico) che poi è stato portato alla luce nel corso degli scavi.

16.2. L’appellante critica il ragionamento del TAR affermando che esso condurrebbe ad una violazione della normativa di riferimento, che non subordinerebbe il diritto alla percezione del premio di ritrovamento alla circostanza che il ritrovamento sia fortuito o casuale, né richiede che il ritrovamento sia invisibile. L’appellante ricorda, quindi, che la norma, puramente e semplicemente, riconosce al proprietario di un fondo su cui esistano dei reperti di interesse archeologico, il diritto alla percezione di un premio. Solo se il proprietario contribuisce alla scoperta è riconosciuto un indennizzo ulteriore. Pensare diversamente, ovvero ritenere che il premio di ritrovamento spetti

solo nell’ipotesi di scoperta (evidentemente fortuita) del bene, significherebbe, a detta di parte appellante, privare di valenza e/o rendere del tutto inutile la previsione di due distinte fattispecie, ovvero quella che prevede il pagamento del premio al proprietario e quella che prevede il pagamento di un premio maggiore al proprietario che sia anche scopritore.

Il TAR, quindi, avrebbe ancorato il diritto alla percezione del premio, da parte del proprietario, alla presenza di una condizione non prevista dalla norma, chiamando erroneamente, a supporto, il precedente di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 116/2013, che non sarebbe attinente con il caso di specie.

16.3. Le censure, come sopra articolate, offrono l’occasione per un approfondimento dell’istituto del premio dovuto a chi ritrova un bene culturale che viene in considerazione, disciplinato, un tempo, dagli artt. 43 e segg. della L. n. 1089/1939, quindi dagli artt. 85 e segg. del D. L.vo 490/1999 e oggi dagli artt. 88 e segg. del D. L.vo 42/2004.

16.4. Va subito detto che l’istituto non ha subito, con i tre indicati passaggi legislativi, modificazioni sostanziali. In particolare le norme succedutesi nel corso del tempo coincidono nel disciplinare il premio dovuto in caso di ritrovamento di bene culturale, prevedendo in tutti i casi: (i) che sia corrisposto un premio, non superiore al quarto del valore delle cose trovate: a) al proprietario dell'immobile dove è avvenuto il ritrovamento; b) al concessionario dell'attività di ricerca, di cui all'articolo 89, qualora l'attività medesima non rientri tra i suoi scopi istituzionali o statutari; c) allo scopritore fortuito che ha ottemperato agli obblighi posti a di lui carico; (ii) che il proprietario dell'immobile che abbia ottenuto la concessione di ricerca ovvero sia scopritore della cosa, ha diritto ad un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate; (iii) che nessun premio spetta allo scopritore che si sia introdotto e abbia ricercato nel fondo altrui senza il consenso del proprietario o del possessore.

16.4.1. Nel sistema della legge n. 1089/39, trasfuso nel lgs. n. 490/99 e poi nel d. lgs n. 42/2004 assumono rilevanza due tipologie di ritrovamento: quella che consegue ad attività di ricerca archeologica, e quella c.d. fortuita. La prima è di esclusiva «pertinenza» dello Stato; il che si spiega principalmente in funzione dell'appartenenza ex lege delle cose ritrovate (art. 44, 46 l. n. 1089/39; art. 88 d. lgs. n. 490/99; art. 91 del d. lgs. 42/2004).

16.4.2. Lo Stato può svolgere questa attività in forma diretta, ovvero per mezzo di concessione ad enti o privati, i quali, dunque, operano come una sorta di «ausiliario» dell'amministrazione: in dottrina è stato osservato che il ritrovamento in tal caso è il risultato di una ricerca preordinata e organizzata, che presuppone il compimento di una serie di atti consapevoli, di un comportamento, o di un'attività teleologicamente orientata (eventualmente anche in forma di impresa), da svolgere secondo regole ben precise stabilite nell’atto di concessione o di autorizzazione, nonché mediante convenzioni stipulate con l'Amministrazione.

16.4.3. La scoperta fortuita, viceversa, si caratterizza per il fatto di essere del tutto occasionale, costituendo un fatto giuridico eccezionale in cui non rileva la volontà dello scopritore, ma solo l'incontro con la cosa. La nozione di scoperta fortuita viene quindi ricavata in via residuale, dovendosi considerare tale ogni rinvenimento intervenuto al di fuori di un programma di scavi archeologici: da tale impostazione consegue che la scoperta di cose di interesse artistico-archeologico rimane “fortuita” anche laddove avvenga nell'ambito di un'attività di ricerca o di scavo, purché quest’ultima non sia finalizzata al ritrovamento di beni del genere di quelli concretamente ritrovati (come avverrebbe, ad esempio, qualora durante una campagna di scavi per la ricerca di reperti di epoca romana fossero trovati resti di uomini o di animali di epoca preistorica). Il criterio teleologico, quindi, distingue il negativo il ritrovamento fortuito, il quale, per tale ragione, viene a connotarsi come un ritrovamento che avviene “per caso”, e come tale non era previsto o prevedibile.

16.5. Le norme sopra richiamate prevedono che il premio per il ritrovamento venga corrisposto al proprietario, allo “scopritore” e al concessionario dell’attività di ricerca, se questa non rientri tra i suoi scopi istituzionali. Il premio, dunque, è previsto sia per il caso di ritrovamento “fortuito” che per il caso di ritrovamento nell’ambito di una campagna di scavi. Si tratta, a questo punto, di verificare se il premio spetti anche al proprietario che non sia scopritore, fortuito o meno.

16.5.1. Le sopra richiamate disposizioni effettivamente non condizionano il pagamento del premio al proprietario alla circostanza che nella sua proprietà sia stato ritrovato un bene archeologico in maniera del tutto fortuita o casuale, escludendosi quindi la possibilità di corrispondere il premio ove il ritrovamento fosse prevedibile, per essere presenti sul sito indici della possibile presenza del bene culturale. E’ anche evidente, dal tenore letterale della norma, che il legislatore si è prefigurato il caso in cui il proprietario sia anche “scopritore”, in senso tecnico, oppure “concessionario dell’attività di ricerca”, prevedendo che in tal caso gli spetta un premio di maggiore entità, così confermando che al premio può aspirare anche il proprietario che non sia “scopritore” in senso tecnico oppure “concessionario di ricerca”. Ciò, tuttavia, non implica che il premio al proprietario sia incondizionatamente dovuto ogni volta che sulla sua proprietà venga portato alla luce, un bene culturale.

16.6. La norma in esame deve essere letta in senso costituzionalmente orientato, e quindi tenendo presente che la proprietà privata svolge, in base a quanto previsto dalla Costituzione, anche una funzione sociale (art. 42 della Costituzione), che genera in capo al proprietario non solo diritti e facoltà, ma anche obblighi che soddisfano a interessi pubblici. Questa funzione sociale, che la proprietà privata svolge nell’ordinamento italiano, giustifica, notoriamente, l’imposizione di vincoli limitativi e l’espropriazione per pubblica utilità; ma essa è anche alla base di un istituto di carattere prettamente civilistico, qual è l’usucapione, che appunto “premia” colui che per un periodo di tempo prolungato sia preso cura di un bene, in luogo del proprietario incurante, consentendogli di acquisire la proprietà del bene medesimo a titolo originario. La funzione sociale della proprietà sta, ancora, alla base del sistema generale della proprietà immobiliare vigente nel nostro ordinamento, che in sostanza non ammette che un bene immobile possa non avere un proprietario e sia, in tal modo, incapace di essere utile: solo in casi tipici, infatti, il codice civile consente al proprietario di rinunziare al proprio diritto su un bene immobile e si tratta di casi in cui la rinunzia comporta l’accrescimento contestuale del diritto di proprietà a favore di altri comproprietari del bene immobile, che in tal modo, nonostante la rinunzia, non rimane, neppure per un attimo, “acefalo”, e quindi privo di custodia, di manutenzione e di utilità.

16.7. La funzione sociale che la proprietà privata è chiamata a svolgere nell’ordinamento italiano si apprezza in modo particolare in relazione a quegli immobili che siano sede di beni culturali: la capacità evocativa intrinseca posseduta da tali beni richiede che di essi ne sia garantita la fruizione, in senso lato, da parte della collettività, affinché anch’essa possa trarne arricchimento culturale: ed a tal fine è consentita l’imposizione di limiti anche rilevanti alla proprietà privata, tutti finalizzati a garantire la cura e il mantenimento del bene culturale, con i necessari correlativi limiti alla fruizione del bene privato in cui il bene culturale si trova.

16.8. Si deve poi rammentare che la disciplina della proprietà dei beni culturali deroga ai principi generali, prevedendo che tali beni, da chiunque e in qualunque modo ritrovati nel sottosuolo o sui fondali marini, appartengono allo Stato: si tratta di una disciplina che deroga, al contempo, sia il regime di proprietà ordinario, che si estende al sottosuolo, sia alla disciplina civilistica sul ritrovamento del tesoro, che a determinate condizioni consente a chi trova il tesoro di diventarne proprietario. Ebbene, anche questa disciplina derogatoria origina dalla funzione sociale della proprietà.

16.8.2 In tal senso va anche la giurisprudenza CEDU – tradizionalmente garantistica nei confronti del “terribile diritto” - che ha riconosciuto più volte la legittimità di tali limitazioni del diritto di proprietà per ragioni culturali connesse all’esistenza di vincoli paesaggistici, storici ed archeologici ( Cedu ( dec. ) De sanctis srl ed Igea 98 srl c. Italie del 27/4/2010; Cedu ( dec.) Vagnola spa et Madat srl c. Italie 12/1/2010 ; Cedu ( dec. ) Luigi Longobardi et autres c. Italie 26/6/2007; Cedu ( dec. ) Tommaso Galteri c. Italie 24.1.2006; Cedu ( dec. ) Casa missionaria per le missioni estere di Steyl c. Italie 13/5/2004) e la giurisprudenza costituzionale sulle c.d. espropriazioni larvate che ha consentito di enucleare il concetto di vincoli conformativi come distinti dai vincoli espropriativi (arg. ex Corte Cost. n. 133 del 1971 sulle distanze dalle strade e su altri vincoli analoghi ; ove si ricorda che “ Fin dal 1865 la legge del 20 marzo di quell'anno, n. 2248, all. F, sui lavori pubblici, stabilì che per i fabbricati ed altre opere da farsi lungo le strade e fuori degli abitati si sarebbero dovute osservare delle distanze misurate dal ciglio delle strade stesse e precisamente 50 metri per le fornaci, fucine e fonderie e 3 metri per le case ed altre fabbriche e per i muri di cinta (art. 66). E dopo 70 anni circa, il codice della strada (r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740) confermava i divieti (art. 1, nn. 11 e 12) e fissava le distanze per le piantagioni lateralmente alle strade esterne agli abitati (art. 1, n. 13).” E che “ Con le norme in esame è in verità dettata in modo generale ed obiettivo una disciplina in forza della quale alcune categorie di beni vengono nell'interesse sociale assoggettati ad un particolare regime” ) .

16.8.3 Va anche ricordata la sentenza Corte Cost. n. 56 del 1968 che ha fissato i seguenti principi: - i beni immobili qualificati di bellezza naturale hanno valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge: costituiscono una categoria che originariamente è di interesse pubblico, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa;

- l'atto amministrativo svolge una funzione che è correlativa ai caratteri propri dei beni naturalmente paesistici e perciò non è accostabile ad un atto espropriativo: non pone in moto, vale a dire, la garanzia di indennizzo apprestata dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione;

- nell'ipotesi di vincolo paesistico su beni che hanno il carattere di bellezza naturale, la pubblica amministrazione, dichiarando un bene di pubblico interesse o includendolo in un elenco, non fa che esercitare una potestà che le è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene;

- l'amministrazione può anche proibire in modo assoluto di edificare sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili (art. 15, secondo comma), ma, in tal caso, essa non comprime il diritto sull'area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive; né aggiunge al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale, com'è nel caso dell'espropriazione considerata nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, sacrificando una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone (sentenza 9 marzo 1967, n. 20);

- che non vi sia garanzia costituzionale di un indennizzo per la limitazione implicata dall'indole del bene non è tanto, nella specie, l'effetto di una prevalenza dell'art. 9 della Costituzione sul successivo art. 42, terzo comma, ma deriva dall'essere il regime paesistico del diritti immobiliari del tutto estraneo alla materia dell'espropriazione per pubblico interesse quando corrisponde alle caratteristiche interiori di ciò che è oggetto di quei diritti, e dal costituire tale regime un complesso normativo che determina il modo di essere e di godere del diritti stessi, legittimato dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione e quindi sempre dalla funzione sociale della proprietà.

16.8.4 La natura conformativa del vincolo è costantemente ribadita in giurisprudenza, mentre correlativamente si afferma che la decisione di espropriare beni soggetti a vincolo archeologico non costituisce un obbligo per l’amministrazione ma il risultato di una scelta eminentemente discrezionale, tendenzialmente sindacabile dal giudice amministrativo per motivi di legittimità e non nel merito. Si precisa poi che “l’atto che impone il vincolo archeologico (così come quello impositivo di un vincolo artistico, storico, ambientale, paesistico) è rivolto a salvaguardare un’area facente parte di un’intera categoria di beni, sottoposti dalla legge ad un peculiare regime giuridico, per le loro predeterminate caratteristiche oggettive (cfr. Corte Cost., 20 maggio 1999, n. 179), e che di conseguenza la fattispecie non è riconducibile ad una limitazione senza indennizzo al diritto di proprietà” (Cons. St., sez. VI, 12 dicembre 2002, n. 6791). Si è in altri termini in presenza di “un vincolo conformativo della proprietà non soggetto a decadenza e volto, principalmente, a conservare i singoli beni e l'area in cui si trovano alla loro insita natura” . Si tratta di un vincolo “che rivela una qualità insita nel bene, sì che la proprietà su di esso è da intendere limitata fin dall'origine; ed il vincolo è da considerare conformativo, non soggetto a decadenza, perciò incidente sul valore del bene in sede di determinazione dell'indennizzo per un’eventuale espropriazione” (Cassazione, sez. I, 20 novembre 2012, n. 20383, che ricorda trattarsi di “principi ormai del tutto consolidati”).

16.8.6. In particolare “relativamente al vincolo archeologico, la giurisprudenza sia civile che amministrativa è consolidata nell'affermare che il sostrato archeologico del terreno non costituisce un attributo del bene, suscettibile di apprezzamento economico, per la ragione che "le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico (...) ritrovate nel sottosuolo" fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato (art. 826 c.c. e artt. 44- 49 legge 1089/1939) e la presenza nel sottosuolo di beni di riconosciuto interesse archeologico comporta una limitazione -non indennizzabile- alle facoltà del proprietario del suolo (art. 840 c.c.)” (Cass., n. 12551 del 2000).

16.8.7. Dunque, il vincolo archeologico «non è assimilabile ai vincoli c.d. espropriativi o di inedificabilità relativi a beni singoli», ma «si iscrive, a differenza di questi ultimi, tra le limitazioni legali della proprietà ed ha, quindi, natura conformativa, rientrando nell'area di riserva (relativa) di legge stabilita dall'art. 42, 2° comma, Cost., per garantire, mediante interventi diretti o attributivi di analoghi poteri all'autorità amministrativa, l'aderenza della proprietà privata alla funzione sociale, che concorre alla sua strutturazione e ne fonda la copertura costituzionale» (Cass., n. 7630 del 1994; analogamente, Cass., n. 8593 del 2003; n. 5513 del 2000; n. 5060 del 1998; n. 483 del 1998; n. 3451 del 1993; n. 7091 del 1988)” (in tali termini Cass., sez. I, 23 settembre 2005 n. 18681).

16.9. Richiamata, così, l’attenzione sul fatto che il diritto di proprietà privata nel nostro ordinamento non soddisfa solo le esigenze personali del proprietario, ma anche, all’occorrenza, interessi superiori della collettività, ragione per cui grava sul proprietario la responsabilità di gestire il proprio bene e di prendersene cura, affinché esso bene mantenga l’idoneità ad esplicare la funzione sociale che gli è propria, il Collegio ritiene che la norma rilevante nel caso di specie, non può essere letta nel senso che al proprietario di un bene immobile, sul quale siano ritrovati beni culturali, debba essere corrisposto un premio incondizionatamente, e quindi a prescindere da qualsiasi considerazione circa la meritevolezza del comportamento tenuto dal proprietario.

16.10. Sul punto merita rammentare che già da tempo la giurisprudenza ha chiarito che il premio previsto dalle norme in esame non ha funzione indennitaria: non intende, cioè, compensare il proprietario, o il concessionario di ricerca o lo “scopritore”, di eventuali perdite subite e, in particolare, per il fatto che a questi soggetti è sottratta la proprietà dei beni culturali.

16.10.1. Invero, la Corte di Cassazione (cfr. Sez. Un., 11 marzo 1992, n. 2959) ha sottolineato che all’attribuzione patrimoniale in esame «… è sotteso lo scopo di spingere il privato ad una determinata forma di attività collaborativa ritenuta utile e consona all’interesse pubblico; sicchè la elargibilità del beneficio è riconosciuta soltanto dopo che il comportamento auspicato sia stato portato ad effetto e positivamente riscontrato come meritorio. Ed il fine incentivato non è quello della ricerca e del rinvenimento di beni di ignota esistenza e collocazione, bensì quello della loro consegna, una volta rinvenuti fortuitamente o meno, all’autorità preposta alla loro tutela».

16.10.2. La giustificazione di tale finalità viene così motivata: «Certo è, ancora, che, poiché sin dall’origine le cose predette appartengono allo Stato (cfr. art. 826 e 932 ult. comma, cod. civ.; art. 44, 46 e 48 della legge n. 1089 del 1939) resta escluso che nel premio possano essere ravvisati: a) la natura di un corrispettivo per la perdita sofferta dal proprietario del suolo e per la perdita della remunerazione ex art. 930 cod.civ. sofferta dal ritrovatore; b) la natura di un indennizzo per il depauperamento del patrimonio dei predetti attraverso atto legittimo dell’Amministrazione (non esistendo nei privati un antecedente diritto degradato o sacrificato per effetto di un sopravvenuto provvedimento ablatorio; c) i caratteri , comunque, di una misura ristoratrice di un turbato equilibrio di appartenenza».

16.10.3. Dalle considerazioni che precedono emerge che il premio per il ritrovamento ( di reperti o ruderi non importa ) trova giustificazione nella particolare meritevolezza del comportamento tenuto dal soggetto beneficiario. Tale meritevolezza è agevolmente ravvisabile nel comportamento del concessionario di ricerca, che si assume l’onere di organizzare l’attività di ricerca, anticipando anche i fondi necessari, dipoi garantendo la consegna del bene alle autorità pubbliche; considerazioni analoghe valgono per lo “scopritore” fortuito, il quale si viene a trovare nella condizione di poter nascondere la scoperta (che, proprio perché fortuita, non è conosciuta o conoscibile dalle autorità competenti, che pertanto non sono in condizione di esercitare la necessaria vigilanza), ma ciò nonostante si attiva per rendere noto il ritrovamento e per custodirlo e garantirne la consegna; é poi, per le medesime ragioni ravvisabile nel proprietario che sia anche concessionario di ricerca o “scopritore”, nonché nel caso in cui il concessionario o lo “scopritore” siano soggetti terzi rispetto al proprietario: ciò perché in tal caso l’attività del concessionario di ricerca e dello “scopritore” si rendono possibile grazie al consenso del proprietario, che deve consentire l’ingresso di tali soggetti sulla proprietà.

16.10.4. Resta da porsi un Quid juris nel caso in cui – come nella specie – il ritrovamento sia effettuato direttamente dall’autorità preposta. La risposta che va data al quesito, in coerenza con quanto sopra detto, è che in un caso simile il proprietario ha diritto al premio per il ritrovamento non per il mero fatto di essere proprietario ma solo se sia apprezzabile un suo comportamento meritevole, per tale intendendosi un comportamento che possa essere considerato una specie di concausa efficiente del ritrovamento: ad esempio l’aver segnalato alla Soprintendenza anche solo dei piccoli reperti, la conformazione peculiare del terreno indicativa della presenza di emergenze archeologiche, qualsiasi elemento indicativo della possibile esistenza di ruderi o reperti nel sottosuolo; oppure l’aver consentito l’ingresso nella proprietà a prescindere da formali atti autoritativi; e, in generale, comportamenti simili, comportamenti, cioè, con i quali il proprietario presta una fattiva collaborazione che si rileva utile per far venire alla luce il ritrovamento.

16.5. Solo una lettura della norma nel senso dianzi indicato può ritenersi conforme con la funzione sociale che la proprietà privata è chiamare a svolgere nell’ordinamento italiano. Una diversa lettura, la quale imponesse l’erogazione del premio di ritrovamento al proprietario a prescindere da qualsiasi sua forma di collaborazione anzi in presenza di inerzie o comportamenti ostruzionistici, costituirebbe, in sostanza, una rendita di posizione nonché un surrettizio indennizzo per la perdita di un bene (quello culturale) che ab origine non è di proprietà del proprietario del fondo o, alternativamente, per l’imposizione del vincolo culturale sul fondo, il quale, come noto, non genera di per sé un indennizzo ( per la giurisprudenza costituzionale ed il diritto vivente prima ricordato ).

16.6. Per concludere, dunque, la norma che viene in rilievo nel caso di specie deve essere letta nel senso che il proprietario, che non sia anche concessionario di ricerca o “scopritore fortuito”, può aspirare al premio di ritrovamento anche se quest’ultimo consegue all’attività di un terzo, concessionario di ricerca o di uno “scopritore”, posto che in tal caso il proprietario concorre al ritrovamento prestando il consenso alle ricerche, ovvero quando sia in concreto apprezzabile un suo comportamento che abbia contribuito al ritrovamento da parte delle autorità competenti.

17. Ciò chiarito, in punto di diritto, il Collegio è dell’opinione che nel caso di specie, in cui il ritrovamento è da ascrivere ad attività diretta della Soprintendenza, non si apprezza, in capo ai proprietari del fondo, alcun comportamento collaborativo che possa ritenersi essere stato utile al ritrovamento: ciò va affermato, non solo, e non tanto, in relazione al fatto che sul fondo erano già visibili elementi indicativi della presenza di ruderi nel sottosuolo, ma anche perché non si intende cosa abbiano fatto questi proprietari per facilitare il ritrovamento, anche solo in termini di facilitazione all’ingresso al fondo da parte della Soprintendenza.

17.1. Proprio la difficoltà nell’individuare uno specifico e autonomo comportamento collaborativo da parte della proprietà ha indotto la Soprintendenza a dare rilevanza alla visibilità, in sito, degli elementi indicativi della presenza del criptoportico nel sottosuolo: se tali elementi fossero stati, ad esempio, sommersi da vegetazione e rinvenuti casualmente dai proprietari in fase di pulizia del terreno, i quali ne avessero poi dato notizia alle Autorità, tale comportamento avrebbe potuto essere considerato collaborativo e meritevole nel senso sopra chiarito, e quindi “premiato” con l’erogazione prevista dalla norma in commento. In questo caso, come evidenziato dalla Soprintendenza, gli elementi indicativi erano noti da tempo, e verosimilmente anche all’origine della imposizione del vincolo archeologico sul fondo.

17.2. Non si intende, con ciò affermare che la non visibilità del ritrovamento sia condizione sine qua non per l’erogazione del premio al proprietario; si intende invece affermare che ove il ritrovamento sia prevedibile, in quanto siano visibili indici predittivi della sua esistenza, il proprietario deve dimostrare, per ottenere il premio, di essersi adoperato in qualsiasi modo, purché efficiente, perché l’autorità pubblica competente fosse messa in grado di tutelare il bene culturale oggetto di ritrovamento.

17.8. La censura in esame va, conclusivamente respinta, e la appellata sentenza in parte qua confermata con diversa motivazione, sul presupposto che gli appellanti invocano una norma che, tuttavia, nella interpretazione che il Collegio ritiene di dover accreditare, non consente agli appellanti di accedere al premio: per la ragione che essi non hanno dedotto in fatto, a tampoco dimostrato, di aver tenuto quel comportamento collaborativo e meritevole richiesto dalla norma per l’erogazione del premio al proprietario.

18. L’infondatezza della censura dianzi esaminata consente al Collegio di respingere anche il secondo motivo d’appello, che a mezzo del quale gli appellanti criticano la sentenza del TAR per aver ritenuto che gli appellanti non avessero diritto al premio in ragione della ritenuta visibilità del criptoportico, prima degli scavi.

18.1. La censura va respinta perché, come si è visto, non è in sé la visibilità del ritrovamento ad escludere il premio per il mero proprietario, né la casualità del ritrovamento, né, infine, la novità dello stesso: ciò che determina il diritto al premio del proprietario è il suo comportamento collaborativo, che nella specie – come già precisato – non si apprezza, perché essi non si attribuiscono il merito di aver portato alla luce gli elementi predittivi del ritrovamento e non deducono di aver tenuto un diverso comportamento valutabile quale apporto collaborativo rispetto all’attività intrapresa dalla Soprintendenza.

19. Infine, con il terzo motivo d’appello si lamenta mancanza di trasparenza dell’azione amministrativa a lesione del principio dell’affidamento, in relazione alla comunicazione del 28 giugno 2012, a mezzo della quale la Soprintendenza si impegnava “a comunicare la valutazione

dei rinvenimenti e la quota di premio spettante entro il 31 luglio p.v.”.

19.1. Ebbene, non si può sottacere che tale comunicazione sembri implicare la ritenuta spettanza del premio, da parte del firmatario dell’atto, ma è fuori di dubbio che esso non costituisce l’atto conclusivo del procedimento, e quindi non era vincolante.

19.2. Non si intende, poi, quale affidamento sia stato leso, se non la mera aspettativa di ricevere l’auspicata risposta favorevole: gli appellanti, difatti, non hanno dedotto né dimostrato di avere dato corso, sulla base della comunicazione in questione, a operazioni che supponevano la spettanza del premio: una spesa, un investimento qualsiasi. In una simile situazione l’ambiguità della nota in esame avrebbe, in astratto, potuto portare al riconoscimento di un risarcimento, ma nel caso di specie gli appellanti non invocano un danno, autonomo, conseguente all’affidamento riposto nella comunicazione del 28 giugno 2012.

19.3. Merita poi rilevare che l’affidamento in sé stesso non può essere causa di illegittimità del provvedimento amministrativo. In effetti l’affidamento riposto da un privato nella legittimità di atti amministrativi in linea di principio, anche se giustificabile – e in tal senso legittimo -, non è idoneo di per sé solo a giustificare il mantenimento in vita di atti amministrativi illegittimi, o a giustificare l’adozione di atti amministrativi illegittimi: l’unica eccezione a tale principio è enunciata nell’art. 21 nonies della L. n. 241/90, che preclude l’annullamento di un atto illegittimo trascorso un determinato termine, salvo che non ricorrano le particolari circostanze indicate nel comma 2 bis (false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato), in presenza delle quali l’atto amministrativo illegittimo è annullabile in ogni tempo.

19.3.1. Come si vede, l’affidamento viene tutelato solo quando sia stato qualificato dalla precedente adozione di un atto illegittimo, che abbia ampliato la sfera giuridica del destinatario, e comunque solo dopo che sia trascorso il sopra indicato periodo di tempo: durante i primi 12/18 mesi, dalla adozione dell’atto illegittimo, il legislatore ritiene recessivo l’affidamento del privato e preminente l’interesse pubblico all’annullamento. Con ciò il Collegio non intende mettere in dubbio che il principio del legittimo affidamento nell’operato della Pubblica Amministrazione - cui è stato dato un ruolo centrale in ambito europeo sia dalla Corte di Giustizia U.E. (sentenza 17 ottobre 2018, C-167/17, punto 51; sentenza 14 ottobre 2010, C 67/09, punto 71) sia dalla Corte EDU (cfr., ex multis, la sentenza 28 settembre 2004, Kopecky c. Slovacchia; la sentenza 13 dicembre 2013, Bélàné Nagy c. Ungheria) – anche in ambito nazionale trova fondamento negli artt. 3 e 97 Cost., ed è immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico, costituendo uno dei fondamenti dello Stato di diritto nelle sue diverse articolazioni, limitandone l'attività legislativa ed amministrativa (Cassazione civ. 17 aprile 2013, n. 9308; 24 maggio 2017, n. 12991; 2 febbraio 2018, n. 2603): in particolare, in base all'art. 97 Cost., la P.A. è tenuta ad improntare la sua azione non solo agli specifici principi di legalità, imparzialità e buon andamento, ma anche al principio generale di comportamento secondo buona fede.

19.3.2. Ciò premesso va tuttavia precisato che la lesione del canone di buona fede oggettiva, ovvero del principio che impone di mantenere un comportamento di buona fede, è stata ritenuta, nella decisione n. 5/2018 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, quale fonte di responsabilità della Pubblica Amministrazione da responsabilità pre-contrattuale, ma non anche quale vizio ex se dell’atto che sia stato adottato per effetto di comportamenti contrari al canone di buona fede oggettiva. L’affidamento che si estrinseca nella buona fede soggettiva non è invece, di per sé, causa di illegittimità di un atto amministrativo, né può giustificare l’adozione di un atto amministrativo illegittimo: nel caso di specie, l’erogazione del premio che, per le ragioni sopra esposte, non è dovuto.

20. In conclusione il Collegio ritiene l’appello infondato, senza che vi sia necessità di procedere agli ulteriori accertamenti istruttori richiesti dagli appellanti.

21. La indubbia novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio d’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore