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T.A.R. Lombardia Sez. IV sent. 926 del 14 marzo 2006
Ambiente in genere. Vigilanza volontaria delle associazioni ambientaliste

Si ringrazia Alan VALENTINO per la segnalazione

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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione - ha pronunziato la seguente
SENTENZA
sul ricorso R.G. 1755/2004 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE (WWF) - ONLUS, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Claudio Linzola, presso il cui studio in Milano, Via Hoepli n. 3, è elettivamente domiciliata;
c o n t r o
PROVINCIA DI PAVIA, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Valeria Maggiani, presso il cui studio in Milano, Via Fontana n. 25 è elettivamente domiciliata;
per l’annullamento, previa sospensiva
della deliberazione del Consiglio Provinciale di Pavia n. 75/36662 del 16.12.2003, di approvazione del regolamento per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza volontaria delle associazioni agricole, ambientaliste e venatorie sul territorio della Provincia di Pavia;
e
sul ricorso R.G. 2565/2005 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE (WWF) - ONLUS, in persona del legale rappresentante pro-tempore, oltre che dai signori RICCARDO TUCCI, DANIELA MEISINA, ANTONIO DELLE MONACHE, FILIPPO BAMBERGHI, LAURA LANFREDINI, DANIELE COLOMBO, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Claudio Linzola, presso il cui studio in Milano, Via Hoepli n. 3, sono elettivamente domiciliati;
c o n t r o
PROVINCIA DI PAVIA, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Valeria Maggiani, presso il cui studio in Milano, Via Fontana n. 25 è elettivamente domiciliata;
per l’annullamento, previa sospensiva
delle note della Provincia di Pavia del 19.7.2005 prot. 24112/05, del 18.8.2005 prot. 24012/05, del 18.8.2005 prot. 24007/05, del 18.8.2005 prot. 24011/05, del 18.8.2005 prot. 24015/05, del 18.8.2005 prot. 24014/05 e del 23.5.2005 prot. 12226/05 con le quali è imposta l’accettazione del “Regolamento per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza volontaria delle associazioni ambientaliste”, nonché degli articoli 1 e 5 del regolamento medesimo approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale di Pavia n. 75/36662 del 16.12.2003;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Pavia ;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Uditi all'udienza del 14 marzo 2006 (relatore Dott. Giovanni Zucchini) i procuratori delle parti ricorrenti e della Provincia di Pavia;
FATTO
Con deliberazione n. 75/36662 del 16.12.2003, il Consiglio Provinciale di Pavia approvava il “Regolamento per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza volontaria delle associazioni agricole, ambientaliste e venatorie sul territorio della Provincia di Pavia” (d’ora innanzi denominato anche soltanto “Regolamento”), in attuazione dell’art. 27, comma 7°, della legge n. 157/1992, in forza del quale “Le province coordinano l’attività delle guardie volontarie delle associazioni agricole, venatorie ed ambientaliste” (analoga previsione è contenuta nella legge regionale lombarda n. 26/1993, art. 48, comma 13°).
Contro il suddetto Regolamento proponeva ricorso (RG 1755/2004), con richiesta di sospensiva, l’associazione ambientalista WWF, denunciando, con sette motivi di gravame, il contrasto fra una pluralità di disposizioni regolamentari e l’art. 27 della legge 157/1992, l’art. 133 del RD 773/1931 (Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza o TULPS), oltre che l’eccesso di potere sotto vari profili.
Si costituiva in giudizio l’Amministrazione Provinciale, chiedendo il rigetto del ricorso.
In esito all’udienza cautelare del 6.4.2004, la domanda di sospensione era respinta, per difetto del requisito del periculum in mora.
Con successivo ricorso (RG 2565/2005), la medesima associazione WWF Onlus, unitamente a sei soggetti aspiranti al ruolo di guardia venatoria volontaria, impugnavano le note con le quali la Provincia di Pavia, indirizzandosi a questi ultimi, chiedeva, quale condizione essenziale per lo svolgimento dell’attività di vigilanza, l’accettazione integrale del Regolamento impugnato con il primo ricorso.
Nel secondo gravame, viene denunciata l’illegittimità delle note, in quanto derivata dalla già evidenziata illegittimità del Regolamento provinciale.
Anche con il ricorso RG 2565/05 era chiesta la sospensione degli atti impugnati, ma il TAR, con ordinanza n. 2479 del 6.10.2005, respingeva l’istanza cautelare, sempre per difetto del periculum in mora e ritenendo prevalente, seppure allo stato, l’interesse pubblico al coordinamento ed all’organizzazione dell’attività venatoria.
L’Amministrazione intimata si costituiva anche nel secondo ricorso.
Alla pubblica udienza del 14.3.2006, le cause erano entrambe trattenute in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente, reputa il Collegio di disporre la riunione dei ricorsi in epigrafe, attesa la loro, seppure parziale, connessione soggettiva ed oggettiva.
2. Prima di procedere all’analisi dei singoli motivi del ricorso RG 1755/2004, preme al Collegio evidenziare che, legittimamente, la Provincia di Pavia ha adottato un regolamento per la disciplina del coordinamento delle guardie volontarie, ex art. 27 legge 157/1992.
Sul punto, pare utile rammentare che, ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali), fra le funzioni amministrative di spettanza della Provincia, si annoverano quelle in materia di caccia (art. 19, lett. f), tutela e valorizzazione dell’ambiente (lett. a) e protezione della flora e della fauna (lett. e). Nelle materie di propria competenza, la Provincia può adottare regolamenti per l’esercizio delle funzioni (cfr. art. 7 D.Lgs. 267/2000, oltre che l’importante previsione dell’art. 117, comma 6°, della Costituzione, che riconosce alle Province potestà regolamentare per la disciplina dello svolgimento delle funzioni loro attribuite).
Nessun dubbio, pertanto, che nel caso di specie correttamente la Provincia abbia adottato un regolamento, sicché le contestazioni possono riguardare le singole disposizioni dello stesso, senza però che possa essere messo in dubbio il ricorso alla fonte regolamentare, visto che la disciplina del coordinamento dell’attività di vigilanza si inquadra nel più generale potere di regolazione dell’attività venatoria nel territorio provinciale.
3. In ordine, poi, all’interpretazione dell’art. 27 della legge 157/1992, la Onlus esponente ha prodotto, in entrambi i ricorsi, lo stralcio dei lavori parlamentari che sfociarono nell’approvazione della citate legge 157, allo scopo di suffragare le proprie tesi difensive.
In materia occorre però evidenziare che i lavori preparatori di un testo di legge costituiscono senz’altro un ausilio interpretativo, ma che l’individuazione della c.d. “ratio legis”, ovverosia dell’intenzione del legislatore (per usare l’espressione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile), prescinde dalla volontà concretamente manifestata dai singoli membri dalle assemblee legislative nel corso dei lavori preparatori, visto che tale elemento viene valutato in senso oggettivo, cioè quale oggettiva volontà e funzione del testo normativo e non quale intendimento soggettivo dei compilatori del testo di legge (su tale significato dell’art. 12 delle c.d. preleggi, si veda Cassazione civile, sez. III, sentenza n. 3550 del 21.5.1988). Di conseguenza, l’interpretazione del citato art. 27 della legge 157 dovrà essere svolta, dal Giudice, attraverso una lettura della norma integrata con le altre disposizioni, una delle quali di rango costituzionale, sopra riportate.
4. Ciò premesso, possono essere analizzati i singoli motivi del ricorso RG 1755/2004, poi riproposti, seppure in parte, nel ricorso RG 2565/2005.
4.1 I primi due motivi sono trattati congiuntamente, in quanto le censure contenute negli stessi sono, in larga parte, sovrapponibili.
In particolare, sono contestate le norme del regolamento, laddove lo stesso divide il territorio provinciale in cinque ambiti, corrispondenti con gli ambiti territoriali di caccia (ATC), a ciascuno del quale è assegnata la guardia volontaria, oltre che nel punto in cui si prevede che ogni guardia sia inserita, nell’ambito del proprio ATC, in un Nucleo di vigilanza.
Il mezzo è infondato. La stessa legge (art. 27, comma 3°, L. 157/1992), prevede che le funzioni di vigilanza siano svolte <>, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, sicché nulla vieta che la Provincia, nell’ambito dei propri poteri organizzatori, provveda alla ripartizione del territorio provinciale in una pluralità di circoscrizioni, per un migliore svolgimento del servizio. Tale ripartizione rientra poi nella discrezionalità dell’Amministrazione e ciò evidenzia anche un profilo di inammissibilità della censura, dato che impinge su scelte di merito demandate esclusivamente all’ente territoriale di che trattasi. Nel caso di specie, inoltre, si tratta di cinque ambiti di dimensioni tutto sommato ampie e la limitazione dell’attività della Guardia ad uno solo di essi obbedisce ad esigenze di razionalizzazione del servizio, potendo risultare dispersiva un’attività svolta sull’intero territorio provinciale, senza contare la possibilità di un pronto utilizzo del volontario stesso, che svolge le proprie funzioni nell’ambito di residenza, con evidente maggiore facilità di impiego.
Neppure pare illegittima l’istituzione di un Nucleo di vigilanza, in ogni ambito territoriale, che, stando alla disciplina del Regolamento, ha compiti di mero coordinamento (<>), visto anche che la responsabilità, o meglio il coordinamento dello stesso, è data in via prioritaria ad un rappresentante della Provincia, scelto da quest’ultima fra soggetti aventi adeguata preparazione professionale (cfr. art. 2 del Regolamento).
Inoltre, il Nucleo non si atteggia come una vera e propria struttura gerarchica e non limita in alcun modo le prerogative dei volontari e delle loro associazioni di riferimento (cfr. l’art. 1, comma 11°, del Regolamento).
Parimenti legittimo è l’art. 5, commi 2° e 3°, visto che esigenze organizzative e di coordinamento giustificano il divieto di svolgere attività in periodi non previsti dai prospetti mensili, giacché in caso contrario sarebbero evidenti i rischi di sovrapposizioni e disorganizzazione. La violazione del divieto è sanzionata, peraltro in caso di inosservanza ripetuta, con la revoca del decreto di Guardia particolare giurata, che non pare illegittimo, né lesivo della prescrizioni del TULPS, visto che si tratta in ogni caso di decreto rilasciato dalla Provincia (art. 5, comma 1° del Regolamento).
Da ultimo, non pare illegittimo neanche il comma 6° dell’art. 1, considerato che lo stesso non vieta espressamente, ove necessario, l’intervento immediato della Guardia, salvo l’onere di quest’ultima di comunicazione al Coordinatore del Nucleo di vigilanza.
4.2 Il terzo motivo è infondato, laddove si contesta il dovere della Guardia di partecipare a corsi di qualificazione ed aggiornamento, pena il mancato rinnovo del decreto di nomina (art. 1, comma 8° e art. 5, comma 8°).
Si tratta, infatti, di corsi realizzati dalla Provincia, in collaborazione con le associazioni, la cui frequenza risulta gratuita e la cui rilevanza ed utilità non sembra discutibile, vista la delicatezza e l’importanza del compito cui sono chiamate le Guardie e che, fra l’altro, appaiono destinati ad accrescere la professionalità delle stesse.
Ovviamente, la frequenza dei corsi organizzati dalla Provincia, non priva le associazioni di riferimento del potere di organizzare autonomamente propri interventi formativi.
4.3. Appare, invece, meritevole di accoglimento il quarto motivo, laddove si evidenzia l’illegittimità dell’obbligo (art. 8, comma 1°), di assicurare almeno 20 ore mensili di servizio.
Tale obbligo, infatti, non pare compatibile con il carattere volontario del servizio prestato e con la fondamentale considerazione che le Guardie venatorie, pur dovendo sottostare, come sopra evidenziato, al potere di coordinamento e di organizzazione dell’Amministrazione, allo scopo di una migliore efficienza del servizio (il che giustifica la legittimità di altre previsioni regolamentari qui impugnate), non sono tuttavia assimilabili ai dipendenti della Provincia, non esistendo – ovviamente - alcun rapporto di impiego fra le Guardie e l’Amministrazione. In questo senso, se appare giustificata la previsione di un tempo minimo di servizio, giacché un impegno occasionale o sporadico non sarebbe di alcuna utilità e creerebbe problemi di coordinamento per l’assenza di un affidamento, vanificando così il servizio di vigilanza, tuttavia tale finalità potrebbe essere perseguita attraverso la predisposizione di turni o programmi di vigilanza, alla quale il volontario sarebbe libero di aderire, svolgendo così, in caso affermativo, un servizio per un tempo sufficientemente ampio.
Al contrario, la rigida predisposizione di un orario mensile travalica il ruolo di coordinamento provinciale, assimilando illegittimamente la Guardia volontaria a quella dipendente.
Quanto alla misura minima indicata in Regolamento (20 ore mensili), si rileva che la stessa è pari addirittura al doppio di quella prevista dalla legge regionale (art. 8, comma 1°, lett. a, l.r. n. 9 del 28.2.2005), sulla vigilanza ecologica volontaria (alla quale può, per ovvie considerazioni, essere assimilata la vigilanza volontaria venatoria). Si aggiunga ancora che, per le Guardie ecologiche, il limite minimo mensile, peraltro di dieci ore, è stato fissato direttamente dalla legge e non da una fonte secondaria (regolamento).
Per effetto dell’accoglimento del motivo 4) di ricorso, deve essere annullato il Regolamento, laddove prevede l’orario di servizio minimo di 20 ore al mese (art. 1, comma 8°, secondo alinea e art. 2, comma 4°); fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che la Provincia potrà adottare tenuto conto dei principi sopra indicati.
4.4 Il quinto motivo deve essere rigettato. Come già sopra esposto, non pare illegittima né l’istituzione di un Nucleo di vigilanza in ogni ATC, né sono illegittime le prerogative riconosciute allo stesso dal Regolamento. Il Nucleo svolge un ruolo di coordinamento degli agenti di vigilanza, in ogni ambito territoriale, segnalando alla Provincia le eventuali difficoltà incontrate nello svolgimento del servizio. Non si ravvisa, dalla lettura dell’art. 2 del Regolamento, eccezione fatta per il comma 4°, da reputarsi illegittimo per le ragioni suesposte, alcuna arbitraria compressione dell’autonomia dei singoli volontari. Anche la previsione (comma 7°), per la quale l’attività sarà prestata con mezzi di proprietà dell’ATC non preclude lo svolgimento dell’attività di vigilanza, visto anche che le Province potranno partecipare alle spese sostenute dagli ATC (art. 3, comma 3° del Regolamento).
4.5 Il sesto motivo- fatto salvo l’aspetto dell’illegittimità dell’obbligo di espletamento di un servizio minimo di 20 ore- è parimenti infondato, giacché non è illegittimo l’art. 5, comma 5°, del Regolamento, che impone ad ogni Guardia la sottoscrizione, per accettazione, delle disposizioni regolamentari. Tenuto conto delle considerazioni sopra svolte in ordine al ruolo della Provincia, alla rilevanza dell’attività di vigilanza (i membri dei Nuclei sono pubblici ufficiali), non si vede come possa contestarsi la richiesta della Provincia di osservanza ed adesione al Regolamento, attraverso sottoscrizione di apposita dichiarazione di accettazione, che vale anche quale attestazione di conoscenza del medesimo. Quanto all’art. 1, comma 9°, lo stesso riconosce ai volontari che abbiano accettato il Regolamento una serie di diritti, fra cui quello di rifiutare la partecipazione ad azioni antibracconaggio che non assicurino adeguate condizioni di sicurezza, ma non può certo interpretarsi, come sembra adombrare parte ricorrente, nel senso che chi non accetta il Regolamento sia obbligato a partecipare a tali azioni.
4.6 Parimenti infondato è l’ultimo motivo, circa l’illegittimità art. 2, comma 9°, visto che esso regolamenta soltanto casi eccezionali di impiego delle Guardie, soggetto in tale ipotesi all’approvazione della Provincia e dei Coordinatori dei Nuclei di vigilanza (le azioni antibracconaggio ivi previste sono solo quelle “mirate”, cioè specificamente organizzate, visto che l’attività antibracconaggio rientra normalmente nella vigilanza venatoria).
5. Quanto alle note della Provincia di Pavia, gravate con il secondo ricorso, che ripropone sostanzialmente le censure dedotte nel primo gravame, anch’esse devono essere ritenute in parte qua illegittime e da annullare. Infatti, pur essendo astrattamente legittima, per le ragioni suesposte, la pretesa dell’Amministrazione di accettazione del Regolamento, mediante sottoscrizione di apposita dichiarazione, occorre considerare che le note impugnate richiedono l’accettazione integrale di un Regolamento che, seppure solo in parte, deve reputarsi illegittimo. Resta salva la facoltà della Provincia di chiedere ancora l’accettazione di un nuovo testo regolamentare, conforme ai principi fissati nella presente sentenza.
6. La reciproca soccombenza induce il Tribunale a disporre la compensazione integrale fra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione – riunisce preliminarmente i ricorsi in epigrafe e, definitivamente pronunciando sugli stessi, li accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla: l’art. 1), comma 8°, secondo alinea, e l’art. 2, comma 4°, del “Regolamento per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza volontaria delle associazioni agricole, ambientaliste e venatorie sul territorio della Provincia di Pavia”, approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale di Pavia n. 75/36662 del 16.12.2003, oltre che, nei sensi di cui in motivazione, le note della Provincia di Pavia indicate in epigrafe del ricorso RG 2565/2005; lo rigetta per il resto
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 14 marzo 2006, con l'intervento dei signori:
- Maurizio Nicolosi - Presidente
- Marco Bignami - Referendario
- Giovanni Zucchini - Referendario - Estensore
Il Presidente L'Estensore