TAR Lombardia (BS) Sez. I n. 1114 del 7 novembre 2022
Ambiente in genere.Impugnazione procedura di VAS
Chi lamenta l’illegittimità della procedura di VAS è tenuto a dimostrare che dagli esiti di tale procedura sia derivata l’assunzione di scelte pianificatorie lesive del proprio interesse. L’interesse a impugnare lo strumento pianificatorio non può infatti esaurirsi nella generica aspettativa a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza, richiedendosi, invece che le determinazioni lesive fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente condizionate, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., con la conseguenza che l’istante ha l’onere di precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà
Pubblicato il 07/11/2022
N. 01114/2022 REG.PROV.COLL.
N. 00402/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 402 del 2019, integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, proposto da
Maria Cristina Albonico, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Ughetta Bini, Roberto Invernizzi ed Emanuela Ghisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Ughetta Bini a Brescia, via Floriano Ferramola n. 14;
contro
- Comune di Anfo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio a Brescia, via Diaz 13/C;
- Comunità Montana di Valle Sabbia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Corli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Provincia di Brescia, Regione Lombardia, Autorità Proponente ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce e D.lgs. n. 152/2006, Autorità Compente ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce e D.lgs. n 152/2006, Autorità Procedente ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce e D.lgs. n 152/2006, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
1) per quanto riguarda il RICORSO INTRODUTTIVO:
- della deliberazione del Consiglio comunale di Anfo del 17.12.2018 n. 28 di approvazione della prima variante del Piano di governo del territorio, in albo pretorio dal 27.2.2019 al 14.3.2019, e di tutti i suoi allegati, nonché degli elaborati, relazioni e norme tecniche di attuazione del documento di Piano, del Piano delle regole e del Piano dei servizi degli atti ed elaborati della valutazione ambientale strategica del P.g.t., nonché dei pareri di Provincia e Regione e dagli altri enti competenti in materia ambientale, nonché degli atti presupposti, e quindi della D.C.C. 26.6.2018 n. 17 di adozione della variante e dei relativi atti ed elaborati di Ddp, Pdr e Pds, dell'atto di avvio del procedimento di approvazione della variante, e dell'avviso di adozione degli atti di questa,
ii. delle D.C.C. 26.3.2019 n. 10 e 25.9.2018 n. 23, di rispettiva approvazione e adozione dello studio geologico integrativo della componente geologica, idrogeologica e sismica del P.g.t. previgente, in albo pretorio comunale dal 30.4.2019 al 15.5.2019, incluse le relazioni, documentazioni fotografiche e tavole, oltre che di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi;
2) Per quanto riguarda i PRIMI MOTIVI AGGIUNTI:
l'annullamento:
- della deliberazione del Consiglio comunale di Anfo, 17.12.2018 n. 28 di approvazione della prima variante del Piano di governo del territorio, in albo pretorio dal 27.2.2019 al 14.3.2019, e di tutti i suoi allegati, nonché degli elaborati, relazioni e norme tecniche di attuazione del documento di Piano, del Piano delle regole e del Piano dei servizi degli atti ed elaborati della valutazione ambientale strategica del P.g.t., nonché dei pareri di Provincia e Regione e dagli altri enti competenti in materia ambientale, nonché degli atti presupposti, e quindi della D.C.C. 26.6.2018 n. 17 di adozione della variante e dei relativi atti ed elaborati di Ddp, Pdr e Pds, dell'atto di avvio del procedimento di approvazione della variante, e dell'avviso di adozione degli atti di questa,
- delle D.C.C. 26.3.2019 n. 10 e 25.9.2018 n. 23, di rispettiva approvazione e adozione dello studio geologico integrativo della componente geologica, idrogeologica e sismica del P.g.t. previgente, in albo pretorio comunale dal 30.4.2019 al 15.5.2019, incluse le relazioni, documentazioni fotografiche e tavole,
- e per quanto occorra, anche dell'avviso di approvazione definitiva e deposito degli atti costituenti la Prima variante di P.g.t.,
3) Per quanto riguarda i SECONDI MOTIVI AGGIUNTI:
l'annullamento:
oltre che degli atti già impugnati con i precedenti ricorsi introduttivo e per motivi aggiunti, anche:
- della deliberazione di Consiglio comunale 29.11.2019 n. 24, pubblicata sull'albo pretorio comunale dal 17.1.2020 al 1.2.2020, rubricata Revoca della delibera consiliare n. 28 del 17/12/2018 avente per oggetto “esame, osservazioni e approvazione definitiva prima variante del P.G.T. del Comune di Anfo”, oltre che di tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, incluso il parere espresso dal Segretario comunale richiamato nelle D.C.C. 24/2019 citata;
- della deliberazione di Consiglio comunale del 29.11.2020 n. 25 pubblicata all'albo pretorio dal 17.1.2020 al 1.2.2020 di approvazione dello “schema di convenzione tra Comunità Montana di Valle Sabbia, il comune di Bagolino ed il comune di Anfo per la realizzazione di una pista ciclopedonale di collegamento tra il comune di Anfo e la frazione di ponte Caffaro (Bagolino) – sul territorio del comune di Anfo nell'ambito dell'accordo quadro di sviluppo territoriale per la riqualificazione, lo sviluppo e la valorizzazione del comprensorio delle tre valli (valle Camonica – valle Trompia – valle Sabbia”, dell'allegato schema di convenzione (doc. 63) e della allegata deliber consiliare del Comune di Bagolino 26.11.2019 n. 46, oltre che di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi alla dcc 25/2019, inclusa la richiesta della Comunità Montana pervenuta al Comune il 18.11.2019 prot. 9858 richiamata nella dcc 25/2019, ignota alla ricorrente.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Anfo e di Comunità Montana di Valle Sabbia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 21 ottobre 2022 il dott. Marcello Bolognesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1) La sig.ra Albonico è proprietaria di un’abitazione con terreno circostante che degrada sino alla sponda del Lago d’Idro nel territorio comunale di Anfo.
2) Essa ha impugnato, con ricorso introduttivo e due motivi aggiunti, le delibere comunali di approvazione della variante urbanistica al vigente Piano di governo del territorio (P.g.t.), osteggiando le modifiche con esso introdotte costituite dall’istituzione di due Ambiti di Trasformazione (AT1 e AT2) e la previsione di una nuova pista ciclopedonale ad anello sulle rive del lago, riguardante anche la porzione del terreno di sua proprietà in prossimità della sponda del lago.
3) Nel 2017 il Comune di Anfo ha avviato il procedimento di revisione del P.g.t. al fine di attuare la nuova normativa regionale in materia di consumo di suolo (LR n. 31/2014 e s.m.i.), di istituire due nuovi Ambiti di Trasformazione (come si vedrà senza consumo di suolo) e di prevedere la realizzazione di una pista ciclopedonale con sviluppo ad anello sulle sponde dell’intero lago.
4) In seguito all’adozione della variante al P.g.t. avvenuta con Delibera di Consiglio Comunale (D.C.C.) n. 17/2018, la ricorrente ha presentato due osservazioni per chiedere il mutamento di tracciato della pista ciclabile al fine di ottenerne la localizzazione a monte della sua proprietà, affermando che tale soluzione avrebbe giovato alla preservazione delle rive lacuali di elevato pregio naturalistico.
5) Con successiva D.C.C. n. 28 del 17.12.2018 il Comune di Anfo, previa controdeduzione alle varie osservazioni e reiezione di quelle presentate dalla ricorrente, ha definitivamente approvato la variante al P.g.t. relativa a tutti i documenti costitutivi del Piano, ossia il Documento di piano (DdP), il Piano delle regole (PdR) e il Piano dei servizi (PdS).
6) In particolare le osservazioni presentate della ricorrente (le n.ri. 4 e 5) sono state respinte perché la pista ciclopedonale:
- è stata individuata da un atto sovracomunale che ne ha previsto la localizzazione sul medesimo tracciato ove è in corso di realizzazione il nuovo collettore fognario;
- costituisce un percorso panoramico percorribile a piedi o in bicicletta e, quindi, compatibile con l’ambiente di pregio della zona;
- la previsione a livello urbanistico è caratterizzata da un grado di approssimazione che sarà superato con gli affinamenti progettuali e realizzativi imposti dalle Autorità preposte alla tutela dei plurimi vincoli ambientali gravanti sulla zona;
- non comporta consumo di suolo ex lege n. 31/2014.
7) Con successiva D.C.C. n. 10 del 26.3.2019 il Comune ha approvato un’integrazione al P.g.t. relativa alla componente geologica, sismica e idrogeologica.
8) Con il RICORSO introduttivo la sig.ra Albonico ha impugnato le D.C.C. n. 28/2018 di approvazione della variante al P.g.t. e la D.C.C. n. 10/2019 di approvazione dell’integrazione della componente geologica, sismica e idrogeologica del Piano medesimo.
9) Successivamente, in occasione della pubblicazione sul Bollettino regionale del 17.7.2019 dell’”avviso di approvazione definitiva e deposito degli atti costituenti la prima variante di P.G.T.” (ossia la stessa D.C.C. n. 28/2018 già conosciuta ed impugnata con il suddetto ricorso introduttivo notificato in data 13.5.2019), la sig.ra Albonico ha notificato in data 16.10.2019 un primo ricorso per MOTIVI AGGIUNTI affermando di voler estendere l’impugnazione anche al semplice avviso di pubblicazione delle delibera di variante sul Bollettino ufficiale regionale (privo di qualsiasi valenza provvedimentale, ma in realtà cogliendo l’occasione per dedurre un nuovo motivo (il nono) contro gli stessi atti già gravati e già conosciuti fin dal 14.3.2019, data ultima di pubblicazione della variante sull’albo pretorio.
10) Il Comune, in seguito alla richiesta di annullare gli atti della variante n. 28/2018 impugnata dalla ricorrente, perché un consigliere comunale avrebbe votato in violazione del dovere di astensione di cui agli artt. 78, comma 2, del D.lgs. 267/2000 (TUEL) e 21 dello Statuto comunale, ha convocato nuovamente il Consiglio comunale il quale, tuttavia, nella stessa seduta del 29.11.2019, ha approvato le seguenti due delibere:
- la D.C.C. n. 24 con la quale ha deciso di non revocare la D.C.C. n. 28 del 17/12/2018 di approvazione della variante;
- la D.C.C. n. 25 con cui ha approvato lo schema di convenzione da stipulare con il confinante Comune di Bagolino (non evocato in giudizio) e la Comunità Montana per affidarle la realizzazione della pista ciclopedonale avversata dalla ricorrente.
11) Con secondi MOTIVI AGGIUNTI notificati il 25.5.2020 la sig.ra Albonico ha esteso l’impugnazione alle due citate D.C.C. n.ri 24 e 25.
12) Si sono costituiti in giudizio il Comune di Anfo e la Comunità montana della Valle Sabbia, chiedendo il rigetto delle impugnazioni perché inammissibili e/o infondate.
All’udienza di smaltimento del 21 ottobre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
13) Prima di esaminare la fondatezza dei singoli motivi dedotti con il ricorso introduttivo, si devono scrutinare le eccezioni di inammissibilità formulate dalle parti resistenti.
13.1) La Comunità Montana ha eccepito l’inammissibilità del ricorso perché non avrebbe – se non formalmente - impugnato il Piano dei Servizi, ossia uno degli atti fondamentali in cui è ripartito il P.g.t., non avendo censurato le motivazioni ivi espresse a sostegno delle pista ciclabile non potrebbe ottenere l’annullamento della variante impugnata che continuerebbe a reggersi sulle altre ragioni non gravate.
L’eccezione non merita accoglimento perché, in disparte la correttezza dell’assimilazione del Piano urbanistico complesso (formato da più Piani di settore) alla categoria dell’atto plurimotivato, si rileva che la ricorrente ha effettivamente gravato anche il Piano dei servizi, deducendo censure rivolte anche contro di esso.
13.2) La Comunità Montana ha eccepito altresì l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse con riguardo ai motivi relativi a scelte pianificatorie rispetto alle quali la ricorrente non avrebbe dimostrato né la legittimazione (la c.d. vicinitas), né l’interesse concreto ed attuale ad agire.
L’eccezione riguarda solo alcuni dei motivi dedotti, sicché essa verrà vagliata in occasione dell’esame delle singole doglianze in cui tale aspetto abbia rilevanza.
14) Si possono quindi scrutinare i singoli motivi dedotti con il ricorso introduttivo e con i due motivi aggiunti, così numerati continuativamente:
- nel ricorso da 1 a 8;
- nei primi motivi aggiunti: 9;
- nei secondi motivi aggiunti: 10 e 11.
15) Con il PRIMO MOTIVO sono stati dedotti plurimi profili di illegittimità.
15.1) In primo luogo la ricorrente lamenta che l’impugnata variante non avrebbe rispettato le prescrizioni stabilite dalla LR n. 31/2014 in materia di limitazione del consumo di suolo.
a) In particolare la ricorrente afferma:
- che l’art. 5, comma 3, della LR 31/2014, nel testo vigente alla data di adozione della variante impugnata, stabiliva che “Successivamente all’integrazione del PTR e all’adeguamento dei PTCP e del Piano Territoriale Metropolitano, di cui ai commi 1 e 2, e in coerenza con i contenuti dei medesimi, i Comuni, in occasione della prima scadenza del documento di piano, adeguano i PGT alle disposizioni della presente legge”;
- che il “Comunicato” regionale del 25.3.2015 n. 50 stabiliva che, nelle more dell’integrazione dei Ptcp “le varianti possibili sono unicamente quelle che non comportino nuovo consumo di suolo e che rispondano alle finalità indicate dal legislatore, ossia la riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione … L’individuazione di nuove aree di trasformazione è da considerare pertanto preclusa”.
Pertanto secondo la ricorrente l’impugnata D.C.C. n. 28 del 17.12.2018 (variante ritenuta “espansiva” perché ha previsto due nuovi Ambiti di Trasformazione asseritamente comportanti “consumo di suolo”) sarebbe illegittima perché approvata prima della citata integrazione del PTR che è stato pubblicato solo in data 19.2.2019.
b) L’assunto è infondato perché il Comune aveva la legittima possibilità di approvare la variante al P.g.t. anche antecedentemente all’integrazione del PTR.
Ed infatti parte ricorrente nel quadro normativo proposto ha omesso di menzionare il successivo comma 4, dell’art. 5, della LR 31/2014 (come modificato dall'art. 1, comma 1, lett. d della LR. 26 maggio 2017, n. 16) il quale consente di approvare le varianti urbanistiche anche prima dell’integrazione del PTR, stabilendo che “Fino all'adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all'articolo 8, comma 2, lettera b ter), della l.r. 12/2005 …. i comuni possono approvare varianti generali o parziali del documento di piano … assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge …”.
Ne consegue che:
- l’art. 5, comma 4 ha consentito al Comune di approvare la variante anche prima dell’integrazione del PTR, purché senza consumo di suolo (aspetto di cui si dirà infra al punto 15.2);
- tale possibilità non è stata limitata neppure dal semplice “Comunicato” regionale del 2015 che è assimilabile ad una “circolare” e, pertanto, privo di valenza normativa e, quindi, è stato semplicemente superato dalla sopravvenienza della normativa primaria che ammette le varianti suddette.
c) Si consideri, comunque, che se anche tale “Comunicato” fosse stato qualificabile come atto normativo, esso non avrebbe comunque potuto impedire l’approvazione della variante perché – anche in tale ipotesi – sarebbe stato in contrasto con la fonte primaria costituita dalla citata LR n. 16/2017 e quindi sarebbe stato disapplicato da parte di questo Tribunale.
Invero la Regione non avrebbe certamente applicato tale Comunicato del 2015 al regime delle varianti che essa stessa aveva deciso di mutare con la citata LR n. 16/2017, emanata appositamente per rimediare alla palese incostituzionalità della norma originaria che pretendeva di sospendere la potestà pianificatoria costituzionalmente riconosciuta ai Comuni fino all’integrazione del PTR.
In effetti, siccome la norma originaria fu sottoposta al vaglio della Corte costituzionale da parte di questo Tribunale, la Regione, già nelle more del relativo giudizio incidentale, avvedutasi dell’incostituzionalità della norma, con LR 16/2017 vi pose anticipatamente rimedio sostituendo la disposizione primigenia con quella ora vigente e sopra menzionata.
Detto adeguamento normativo è stato poi ritenuto corretto anche dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/2019 che dichiarato incostituzionalmente illegittimo il testo originario della norma in esame.
15.2) In secondo luogo la variante è legittima perché non ha comportato aumento del consumo di suolo.
La ricorrente lamenta che la variante avrebbe comportato un illegittimo consumo di suolo in conseguenza dell’avvenuta previsione di due nuovi Ambiti di Trasformazione (AT1 e AT2) e della pista ciclabile e che le misure predisposte dal Comune per compensare detto aumento sarebbero inidonee ed errate.
a) La doglianza è preliminarmente inammissibile per difetto di interesse rispetto ai nuovi Ambiti in quanto la ricorrente non ha dimostrato la legittimazione e l’interesse all’impugnazione di tale profilo del P.g.t., non risultando che detti Ambiti edificatori siano connotati dalla vicinitas rispetto alla sua proprietà, né che essi arrechino alcuna lesione diretta a detto compendio.
b) La dedotta illegittimità è comunque infondata sia rispetto agli Ambiti di Trasformazione che rispetto alla pista perché entrambe le previsioni non hanno determinato alcun consumo di suolo per la ragione decisiva che, sia la Provincia che la Regione, hanno espresso il loro parere vincolante favorevole alla variante (cfr. i doc. 27 e 28 della stessa ricorrente e doc 1 del Comune a pag. 7, punto 3, dell’allegato alla delibera), sia in merito alla compatibilità con PTCP provinciale che con il PTR regionale, sia in punto di assenza di consumo di suolo.
In particolare il citato parere favorevole della Provincia in data 11.12.2018 - a pagina 12 dell’allegata Relazione - ha attestato anche “che a livello complessivo non è previsto un incremento del suolo urbanizzabile” e tale valutazione positiva è stata espressa anche dalla Regione nel parere sopra citato.
Tali atti, sebbene menzionati nell’epigrafe del ricorso, non sono stati oggetto di alcuna specifica censura relativa alle parti in cui hanno attestato la conformità della variante impugnata rispetto ai Piani sovraordinati e la mancanza di consumo di suolo.
Pertanto i suddetti pareri hanno attestato in via definitiva che l’impugnata variante di P.g.t. non ha comportato alcun aumento del consumo di suolo.
Inoltre, siccome la pista in questione ricadrà nell’area della ricorrente che non ha destinazione “agricola” (ma a “verde privato”), la sua previsione non determina alcun aumento di consumo di suolo il quale – ai sensi della LR 31/2014, art. 2-c – si configura unicamente nel caso di trasformazione di suoli classificati come “agricoli”.
16) Con il SECONDO MOTIVO la ricorrente lamenta l’illegittimità della D.C.C. n. 10 del 6.3.2019 n. 10 portante approvazione della componente geologica, idrogeologica e sismica del P.g.t. perché, così facendo, tale parte del P.g.t. sarebbe stata sottratta al procedimento di VAS.
Il motivo è inammissibile.
Come eccepito dalle parti resistenti non è stato allegato né dimostrato dalla ricorrente se e in quale misura le doglianze relative alla fase di VAS incidano sul “regime” riservato ai suoli di sua proprietà.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che “chi lamenta l’illegittimità della procedura di VAS è tenuto a dimostrare che dagli esiti di tale procedura sia derivata l’assunzione di scelte pianificatorie lesive del proprio interesse. L’interesse a impugnare lo strumento pianificatorio non può infatti esaurirsi nella generica aspettativa a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza, richiedendosi, invece che le determinazioni lesive fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente condizionate, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., con la conseguenza che l’istante ha l’onere di precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà (cfr. ex plurimis: Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15 novembre 2016 n. 2140)” (T.A.R. Lombardia-Milano sez. II, 23.4.2020 n. 675).
17) Con il TERZO ed il QUARTO MOTIVO che, per la stretta connessione, devono essere trattati congiuntamente, è stata dedotta l’illegittimità della variante per difetto di motivazione della previsione della pista ciclabile e per contraddittorietà di tale previsione con le norme dello stesso P.g.t. poste a tutela delle sponde del lago.
In particolare sarebbe contraddittoria la previsione contenuta nell’art. 4.22 che, dopo avere escluso la possibilità di edificazione in soprassuolo in sottosuolo, ammette la “fruizione della sponda lacuale (percorsi ciclopedonali)”.
I motivi sono infondati.
17.1) Preliminarmente si rileva che per jus receptum lo scrutinio dei vizi attinenti alle scelte urbanistiche deve sempre confrontarsi con l’elevata discrezionalità amministrativa che connota l’attività pianificatoria, sindacabile solo per errore di fatto e manifesta illogicità/irrazionalità o in caso di sussistenza di affidamenti qualificati del privato (ex pluribus: T.A.R. Lombardia-Brescia sez. I, 2/9/2021 n. 780; Id., sez. I, 20/12/2018, n. 1231; ID. Sez. II, 6/4/2021, n. 318).
Tali ipotesi di affidamento qualificato sono ravvisabili “nell'esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione. In mancanza di tali eventi non è configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un'aspettativa generica analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell'Amministrazione: sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso” (T.A.R. Lombardia-Brescia, sez II, 4/10/2022 n. 907; ex multis cfr. anche: Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2012 n. 854.; ID. sez. IV, 4 aprile 2011 n. 2104), situazioni che non ricorrono nel caso in esame.
Infine “La destinazione impressa dallo strumento urbanistico alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico - discrezionale, seguiti nell'impostazione dello strumento urbanistico stesso” (T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez II, 4/10/2022 n. 907; T.A.R. Trento, sez. I, 9/12/2021, n.196; ex pluribus: Cons. Stato, Sez. IV, 30/01/2020, n.751).
17.2) Nel caso di specie il Comune, in sede di controdeduzione alle due osservazioni presentate dalla ricorrente, ha comunque illustrato puntualmente le ragioni della previsione della pista ciclabile precisando che tale opera:
- è stata individuata da un atto sovracomunale che ne ha previsto la localizzazione nel tracciato ove è previsto il nuovo collettore fognario (a sua volta ritenuto legittimo con sentenza di questa Sezione n. n. 312 dell’1.4.2022) al fine di ridurre al minimo l’impatto per la zona;
- costituisce un percorso panoramico percorribile a piedi o con la bicicletta e, pertanto, compatibile a livello urbanistico con l’ambiente naturalisticamente significativo della zona;
- la suddetta previsione urbanistica è caratterizzata da un grado di inevitabile approssimazione che sarà superato con gli affinamenti dei vari gradi progettuali conformati alle indicazioni e prescrizioni di dettaglio imposte dalle Autorità preposte alla tutela dei plurimi vincoli ambientali gravanti sulla zona;
- non comporta consumo di suolo ex lege n. 31/2014.
Pur vertendosi in materia di scelte pianificatorie il Comune ha optato per un approfondito apporto motivazionale che appare coerente e logico, contribuendo a rendere legittima la scelta pianificatoria.
17.3) L’opera in questione, per le medesime ragioni illustrate al punto che precede, non rivela alcuna macroscopica contraddittorietà o irrazionalità perché la tipologia di opera prevista (pista ciclopedonale):
- aumenta la fruibilità dei luoghi ma non comporta un impatto incompatibile con la tutela delle zone paesaggisticamente e ambientalmente sensibili delle sponde lacuali;
- costituisce una forma di “valorizzazione” del bene ambientale non incompatibile con la sua salvaguardia, giacché i fruitori di tale opera saranno turisti che si muoveranno unicamente a piedi o in bicicletta.
Si consideri, inoltre, che la collocazione dell’opera in corrispondenza del tracciato del nuovo collettore fognario ne ridurrà ulteriormente l’impatto.
18) Con il QUINTO MOTIVO la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’impugnata variante per contrasto con gli artt. 17 e 19 del PTR (doc. 53 di parte ricorrente) che conterrebbero disposizioni ambientali vincolanti per la pianificazione di livello inferiore ai sensi dell’art. 76, comma 2, della LR urbanistica n. 12/2005 (LUR).
Il motivo è inammissibile e, comunque, infondato.
18.1) È’ inammissibile perché la Regione, con il parere vincolante reso al Comune (cfr. il doc. 28 della ricorrente e il doc. 1 del Comune, nella parte in cui riporta tale documento come allegato alla delibera impugnata) – e come si è detto non specificamente contestato dalla ricorrente - ha attestato la conformità del P.g.t. rispetto al PTR.
18.2) Il motivo è comunque infondato per le seguenti ragioni.
a) Preliminarmente si osserva che l’art. 76, comma 2, della LUR stabilisce che “Le prescrizioni attinenti alla tutela del paesaggio contenute nel PTR sono cogenti per gli strumenti di pianificazione dei Comuni e sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti di pianificazione …”.
Tale disposizione, poiché comporta una limitazione alla potestà pianificatoria riconosciuta ai Comuni dalla Costituzione (cfr. Corte Cost. n. 179/2019), costituisce una norma di stretta interpretazione.
b) Oltre a ciò si rileva che, nel caso di specie, l’art. 17 del PTR prevede come “obiettivo generale” quello il “recuperare e preservare l'alto grado di naturalità, tutelando le caratteristiche morfologiche e vegetazionali dei luoghi”.
Ebbene la previsione dell’“obiettivo generale” evoca un obiettivo da perseguire e non è quindi assimilabile alla “prescrizione” di cui all’art. 76, comma 2 della LUR invocato dalla ricorrente che, invece, presenta un effetto cogente diretto.
c) L’art. 19, comma 5, stabilisce che nei territori contermini ai laghi “le priorità di tutela e valorizzazione del paesaggio sono specificamente rivolte a garantire la coerenza e organicità degli interventi riguardanti sponde e aree contermini al fine di salvaguardare l'unitarietà e la riconoscibilità del lungolago; la pianificazione locale, tramite i P.T.C. di parchi e province e i P.G.T., e gli interventi di trasformazione devono quindi porre specifica attenzione alle seguenti indicazioni paesaggistiche, che specificano ed integrano quanto indicato al precedente comma 4:
- salvaguardia delle sponde nelle loro connotazioni morfologiche e naturalistiche, strettamente relazionate con i caratteri culturali e storico-insediativi, che contribuiscono a definire identità, riconoscibilità e valori ambientali della consolidata immagine dei paesaggi rivieraschi, con specifica attenzione alla conservazione degli spazi inedificati, al fine di evitare continuità del costruito che alterino la lettura dei distinti episodi insediativi;
- […..];
- valorizzazione del sistema di fruizione pubblica del paesaggio lacuale, costituito da accessi a lago e da percorsi e punti panoramici a lago, correlata all'estensione delle aree ad esclusivo uso pedonale o a traffico limitato, con previsione di adeguate strutture di sosta a basso impatto visivo, escludendo di massima il lungolago ….”
Anche quest’ultima disposizione:
i) non ha carattere prescrittivo ma fissa semplicemente un “obiettivo”, come del resto ammette anche la ricorrente, con esclusione degli effetti cogenti di cui all’art. 76, comma 2 della LUR;
ii) non impedisce gli interventi modificativi delle sponde del lago, ma stabilisce come obiettivo proprio quello della “valorizzazione del sistema di fruizione pubblica del paesaggio lacuale, costituito da accessi a lago e da percorsi e punti panoramici a lago, correlata all'estensione delle aree ad esclusivo uso pedonale o a traffico limitato, con previsione di adeguate strutture di sosta a basso impatto visivo, escludendo di massima il lungolago ….”.
Quindi, non solo non sono vietate le piste ciclabili, ma esse sono inquadrabili nell’obiettivo della valorizzazione e della fruizione pubblica, anche perché la pista in questione avrà uno sviluppo omogeneo per tutto l’anello delle sponde lacuali, conseguendo l’obiettivo della “organicità degli interventi riguardanti sponde e aree contermini al fine di salvaguardare l'unitarietà”.
Infine l’inciso per cui “di massima” si deve escludere il “lungolago” non osta alla previsione della pista ciclabile, sia perché l’uso dell’avverbio “di massima” non è preclusivo, sia perché esso appare rivolto a limitare interventi diversi di quelli ciclopedonali, ossia l’accesso con autoveicoli per le menzionate aree che è ammesso purché per le sole zone a “traffico limitato” e, quindi, è logico che esso possa venire escluso dal lungolago.
In conclusione la previsione della pista ciclopedonale da parte dell’impugnata variante al P.g.t. non contrasta le citate disposizioni del PTR.
19) Con il SESTO MOTIVO la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’impugnata variante per contrasto con le prescrizioni del PTCP che ha previsto la pista in questione come “itinerario in fase di studio” e che, secondo la ricorrente avrebbe una localizzazione (nella parte interferente con la sua proprietà) a monte del lungolago come risulterebbe dalla tavola n. 13 del PTCP (avente scala 1:50.000 di cui al doc. 7 della ricorrente, pag. 24).
Il motivo è inammissibile ed infondato.
19.1) È’ innanzitutto inammissibile perché la Provincia, con il parere vincolante reso al Comune (cfr. il doc. 27 della ricorrente e il doc 1 del Comune, nella parte relativa a tale allegato alla delibera impugnata) – e non specificamente gravato dalla ricorrente - ha attestato la conformità del P.g.t. rispetto al Piano provinciale (PTCP), per quanto attiene all’intera variante, ivi compresa la previsione della pista in questione localizzata dal P.g.t. sul lungolago, senza escludere la parte che interferisce con la proprietà della ricorrente.
19.2) Il motivo è comunque infondato perché:
a) il citato parere della Provincia sulla compatibilità della variante ha ritenuto compatibile la localizzazione della pista lungo la sponda del lago, a dimostrazione che così è ubicata anche nella cartografia del PTCP; la tesi della ricorrente per cui l’ubicazione della pista nella tavola 13 del PTCP sarebbe collocata a monte della abitazione e non sul lungolago, non è dimostrata, neppure dalla cartografia di riferimento depositata in giudizio che ha una scala poco definita di 1:50.000;
b) in ogni caso, quand’anche l’ubicazione fosse in parte diversa, ciò non inciderebbe negativamente localizzazione effettuata dall’impugnata variante del P.g.t., perché la previsione nel PTCP è avvenuta solo come “itinerario in fase di studio” talché – contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente – non ha valore di “indicazione della localizzazione delle infrastrutture della mobilità” con carattere vincolante ex art. 18, comma 2, della LUR per la pianificazione di grado inferiore.
Detto carattere vincolante sussisterebbe solo se, come prevede il citato art. 18 della LUR, la localizzazione fosse stata “sufficientemente puntuale” in relazione sia alla scala progettuale che alle previsioni di Piani di altri enti, mentre nel caso di specie tali presupposti difettano entrambi, con conseguente difetto del carattere cogente del tracciato previsto dal PTCP.
20) Con il SETTIMO MOTIVO la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’impugnata variante perché la localizzazione della pista ciclopedonale contrasterebbe con le previsioni “di cui alla componente geologica del P.G.T. previgente alla variante impugnata” che per l’area della ricorrente sarebbe la classe geologica “4a - Area pericolosa riguardo all’instabilità dei versanti”.
Il motivo è infondato in quanto, anche sulla base del previgente P.g.t., la classe di fattibilità geologica “4a” ammetteva comunque “la realizzazione di infrastrutture pubbliche e/o di interesse pubblico” (art. 1.28 delle Nta, cfr. doc. 22 pag. 25 di parte ricorrente).
Si consideri, per completezza, che con l’approvazione dello studio geologico di dettaglio “ad integrazione della componente geologica, idrogeologica e sismica del Piano di Governo del Territorio” l’area è stata riqualificata in classe di fattibilità “3a5 - aree debolmente acclivi” (doc. 22 pag. 26 della ricorrente), ove è ammessa anche la realizzazione di nuovi edifici.
21) Con l’OTTAVO MOTIVO è stata lamentata la violazione del Piano regionale di mobilità ciclistica per un’asserita – ma non dimostrata - carenza di finanziamento.
Il motivo è inammissibile perché secondo la giurisprudenza amministrativa - condivisa dal Collegio - “rimane legittimo lo strumento urbanistico generale che non contenga previsioni circa il finanziamento delle opere in esso previste” (T.A.R. Lombardia-Brescia sez I, 22.7.2014 n. 853; T.A.R. Marche 8 aprile 2014 n. 422).
La doglianza è comunque infondata perché dagli atti risulta che il finanziamento sia stato reperito.
22) Con i PRIMI MOTIVI AGGIUNTI, notificati in data 16.10.2019, la ricorrente, in seguito alla pubblicazione sul BURL dell’avviso di approvazione definitiva della variante n. 28/2018 (già impugnata con il ricorso introduttivo), ha esteso anche a tale avviso di pubblicazione le censure già dedotte con il ricorso introduttivo.
Invero tali motivi aggiunti sono stati proposti al fine di ampliare la causa petendi deducendo il nono motivo, senza peraltro dimostrare di avere avuto conoscenza di nuovi atti posteriormente alla pubblicazione degli atti impugnati sull’albo pretorio.
L’impugnazione è irricevibile.
La ricorrente ha avuto piena conoscenza degli atti impugnati sulla base della loro pubblicazione sull’albo pretorio avvenuta fino al 14.3.2019 e, quindi, ha tempestivamente proposto il ricorso introduttivo.
Dell’avvenuta approvazione della variante impugnata è stato dato poi anche avviso sul Bollettino regionale in data 17.7.2019 e, da tale data, la ricorrente ha preteso di far nuovamente decorrere il termine di impugnazione per proporre motivi aggiunti contro i medesimi atti già conosciuti, con conseguente inammissibilità dei medesimi per tardività.
23) Con i SECONDI MOTIVI AGGIUNTI notificati il 25.5.2020 la ricorrente ha esteso l’impugnazione a due nuove delibere:
- la D.C.C. n. 24 del 29.11.2019 portante la decisione di non revocare la delibera consiliare n. 28 del 17/12/2018 di approvazione definitiva della variante del P.g.t. (decimo motivo);
- la D.C.C. n. 25 del 29.11.2020 potante approvazione dello “schema di convenzione tra Comunità montana di Valle Sabbia, il comune di Bagolino ed il comune di Anfo per la realizzazione di una pista ciclopedonale di collegamento tra il comune di Anfo e la frazione di Ponte Caffaro (Bagolino) – sul territorio del comune di Anfo” e dell’allegata D.C.C. del Comune di Bagolino 26.11.2019 n. 46, avente oggetto identico alla D.C.C. n. 25/2020 di Anfo (undicesimo motivo).
24) Pregiudizialmente la difesa della Comunità montana ha eccepito la tardività dei secondi motivi aggiunti, ma l’eccezione è infondata perché il termine di notifica superiore ai 60 giorni è giustificato dal particolare periodo in cui i termini processuali sono stati legislativamente sospesi (ex art. 84 del DL 18/2020 e dall’art. 36, comma 3, del DL 23/2020) dall'8 marzo al 15 aprile 2020 in ragione della pandemia di Sars-Covid-19.
Da ciò la tempestività dell’impugnazione.
25) Si può quindi passare allo scrutinio dei motivi aggiunti.
26) Con il DECIMO MOTIVO la ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 78 del D.lgs. n. 267/2000 (TUEL) e dell’art. 21 dello Statuto comunale nonché i principi di buon andamento e imparzialità poiché il Comune, con la D.C.C. n. 24 del 29.11.2019, ha ritenuto di non revocare la precedente D.C.C. n. 28/2018 di approvazione della variante, sebbene quest’ultima, a giudizio della ricorrente, fosse viziata dal conflitto di interessi di alcuni consiglieri comunali che tuttavia hanno partecipato alla votazione.
Il motivo è inammissibile.
La ricorrente non ha precisato quale sia il proprio interesse specifico e concreto ad ottenere l’annullamento della delibera impugnata.
Tale interesse - ai sensi dell’art. 78 del TUEL - deve consistere nella dimostrazione che il consigliere comunale che ha votato malgrado il conflitto di interesse, abbia arrecato (o potuto arrecare) un pregiudizio diretto anche alle aree di proprietà della ricorrente.
In assenza di tale dimostrazione non sussiste alcun interesse della ricorrente alla denuncia della violazione dell’art. 78 del TUEL giacché:
a) l’eventuale accoglimento dell’impugnazione avrebbe conseguenze soltanto su aree di proprietà altrui (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4542; 12 gennaio 2011, n. 133; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 17 maggio 2010, n. 1526);
b) chi si ritenga pregiudicato da una previsione urbanistica estranea al conflitto di interessi degli amministratori locali direttamente incidente sulla sua proprietà, non può avvalersi di tale situazione di illegittimità per ottenere l’annullamento dell’intero strumento urbanistico, non potendo ammettersi un generico interesse strumentale alla riedizione dell’attività di pianificazione del territorio comunale, connesso alla semplice qualità di proprietario di un suolo comunque ricadente nel territorio medesimo, se esso non è direttamente inciso dagli atti censurati (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 23 ottobre 2015, n. 5006).
Nel caso di specie la ricorrente non ha fornito alcuna dimostrazione né dell’ipotizzato “interesse diretto” di uno o più consiglieri comunali rispetto ad un’area sulla quale la variante ha inciso, né tantomeno rispetto alla previsione della pista ciclopedonale per la parte che interessa il fondo della ricorrente.
27) Con l’UNDICESIMO MOTIVO la ricorrente ha dedotto l’invalidità derivata della D.C.C. n. 25/2019 portante approvazione dello schema di convenzione da stipulare con la Comunità Montana per affidarle le attività inerenti la realizzazione della pista ciclopedonale, dai vizi che affliggono la presupposta D.C.C. n. 24, di cui al motivo precedente.
Il motivo deduce l’invalidità derivata degli atti gravati dai vizi che affliggerebbero l’atto presupposto, di approvazione della variante e di diniego di revocarla.
Senonché l’inammissibilità ed infondatezza dei vizi dedotti avverso l’atto presupposto, impedisce di accogliere il presente motivo.
28) Conclusivamente il ricorso introduttivo e i secondi motivi aggiunti devono essere respinti, mentre i primi motivi aggiunti sono irricevibili per tardività.
29) Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sulle impugnazioni di cui in epigrafe:
- respinge il ricorso introduttivo e i secondi motivi aggiunti;
- dichiara irricevibili i primi motivi aggiunti.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Anfo e della Comunità Montana di Valle Sabbia che liquida nell’importo di euro 2.500 (duemilacinquecento), maggiorato degli accessori di legge (spese generali 15%, C.p.a. e IVA), per ciascuna delle due parti resistenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Bernardo Massari, Presidente
Laura Patelli, Primo Referendario
Marcello Bolognesi, Referendario, Estensore
