TAR Lombardia (BS), Sez. II, n. 17, del 13 gennaio 2014
Ambiente in genere.VAS e Regolamento comunale impianti di distribuzione di carburanti a uso autotrazione

Quando la localizzazione dell’impianto distribuzione di carburanti riguarda un sito non compreso nelle aree specificamente destinate a questo scopo dalla zonizzazione, la VAS che precede l’adozione e approvazione dello strumento urbanistico non è idonea a legittimare anche il nuovo impianto. L’alterazione della zonizzazione provocata dal progetto ricade tra le modifiche minori potenzialmente impattanti, e in quanto tale esige la verifica di assoggettabilità alla VAS ai sensi dell’art. 6 comma 3 e dell’art. 12 del Dlgs. 152/2006, limitatamente agli aspetti non considerati in sede di redazione del PGT. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00017/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00433/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 433 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
AUCHAN SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Sica, Paolo Borghi e Giuseppe Onofri, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Brescia, via Ferramola 14;

contro

COMUNE DI CURNO, rappresentato e difeso dall'avv. Paola Brambilla, con domicilio eletto presso l’avv. Vera Parisio in Brescia, via Diaz 9;

nei confronti di

PROVINCIA DI BERGAMO, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

(a) nel ricorso introduttivo:

- della deliberazione consiliare n. 5 del 9 febbraio 2012, con la quale il Comune ha approvato il regolamento che disciplina, tra l’altro, la procedura di autorizzazione degli impianti di distribuzione di carburanti a uso autotrazione;

- del suddetto regolamento comunale, nella parte in cui disciplina gli impianti di distribuzione di carburanti a uso autotrazione;

- del parere del segretario comunale (in qualità di responsabile del Settore Sviluppo Economico) del 13 febbraio 2012, con il quale è stato dichiarato il contrasto tra il progetto del nuovo impianto di distribuzione di carburanti (da collocare in via Fermi) e la disciplina regolamentare comunale (art. 40 e 55);

- del parere del responsabile del Settore Urbanistica del Comune datato 13 febbraio 2012, con il quale si attesta la mancanza di conformità urbanistica del progetto del nuovo impianto di distribuzione di carburanti;

- della nota del dirigente del Servizio Strumenti Urbanistici della Provincia datata 13 febbraio 2012, con la quale si afferma che il progetto del nuovo impianto di distribuzione di carburanti comporta variante allo strumento urbanistico comunale e quindi richiede il parere di compatibilità urbanistica con il PTCP;

- del verbale della conferenza di servizi del 14 febbraio 2012;

- del parere negativo espresso dal responsabile del Settore Urbanistica del Comune nel corso della conferenza di servizi;

(b) nei primi motivi aggiunti:

- della nota del segretario comunale (in qualità di responsabile del SUAP) di data 4 maggio 2012, con la quale viene respinta la tesi del silenzio-assenso e si invita la società ricorrente a regolarizzare la pratica, diffidandola contestualmente dall’intraprendere qualsiasi attività edificatoria;

- della nota del segretario comunale quale responsabile del SUAP di data 24 maggio 2012, con la quale sono stati concessi ulteriori 60 giorni per la regolarizzazione della pratica;

(c) nei secondi motivi aggiunti:

- della PEC inviata dal Comune l’11 agosto 2012, con la quale si comunica che la nuova conferenza di servizi è subordinata al completamento della documentazione;

- della PEC inviata dal Comune il 12 settembre 2012, con la quale è stata precisata la documentazione mancante (relazione geologico-sismica, schema della fognatura, valutazione di impatto acustico);

- della PEC inviata dal Comune il 20 settembre 2012, con la quale è stata indetta per il 10 ottobre 2012 una nuova conferenza di servizi, con invito a produrre la documentazione mancante entro la medesima data;

- della PEC inviata dal Comune l’8 ottobre 2012, con la quale è stata revocata la conferenza di servizi;

- della nota del dirigente del Servizio Strumenti Urbanistici della Provincia datata 20 settembre 2012, nella quale si afferma che il progetto del nuovo impianto di distribuzione di carburanti comporta variante allo strumento urbanistico comunale e quindi richiede il parere di compatibilità urbanistica con il PTCP;

- della PEC inviata dal Comune il 3 novembre 2012, con la quale viene chiesto alla società ricorrente se abbia ancora interesse al completamento della documentazione e alla conclusione della procedura;

(d) nei terzi motivi aggiunti:

- della deliberazione consiliare n. 3 del 9 gennaio 2013, con la quale il Comune ha approvato il PGT, per la parte che interessa il presente ricorso;

- della deliberazione della giunta provinciale n. 459 del 12 novembre 2012, con la quale è stato espresso il parere di compatibilità urbanistica del PGT con il PTCP;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Curno;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2013 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente Auchan spa è titolare del centro commerciale situato nel Comune di Curno in via Fermi. Il centro è composto da una grande struttura di vendita (ipermercato) e da una galleria in cui sono presenti medie strutture di vendita ed esercizi di vicinato, oltre ad attività di servizio e di somministrazione.

2. Nelle vicinanze del centro commerciale, su area classificata in zona E1 (agricola specializzata), la ricorrente intende realizzare un impianto di distribuzione di carburanti a uso autotrazione, corredato di servizi accessori (autolavaggio, officina, punto ristoro).

3. L’istanza della ricorrente è stata presentata il 9 dicembre 2011. Il Comune ha indetto la relativa conferenza di servizi per il giorno 14 febbraio 2012. La Regione con nota del responsabile della Direzione Generale Commercio di data 12 gennaio 2012 ha evidenziato al Comune che in base all’art. 86 comma 3 della LR 2 febbraio 2010 n. 6 sussiste compatibilità ex lege tra gli impianti di distribuzione di carburanti e la zonizzazione degli strumenti urbanistici comunali, con alcune eccezioni minori non presenti nel caso in esame (“[l]a localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un adeguamento degli strumenti di pianificazione comunale in tutte le zone e sottozone individuate dagli strumenti urbanistici comunali non sottoposte a vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A e nei centri storici”).

4. Tuttavia, poco prima della conferenza di servizi, il Comune con deliberazione consiliare n. 5 del 9 febbraio 2012 ha approvato il nuovo regolamento comunale del settore trasporti, disciplinando in modo restrittivo la procedura di autorizzazione degli impianti di distribuzione di carburanti a uso autotrazione. In particolare, l’art. 40 comma 1 esclude la localizzazione di tali impianti in zona agricola, l’art. 55 comma 5 limita a 150 mq la superficie lorda di pavimento dedicata ai servizi accessori (imponendo inoltre l’obbligo di reperire un sufficiente spazio di sosta lontano dall’area degli erogatori di carburante), e l’art. 55 comma 6 vieta l’attività di somministrazione su area esterna all’esercizio adibito a ristoro.

5. In vista della conferenza di servizi il responsabile del Settore Urbanistica del Comune ha espresso parere negativo sul progetto dell’impianto in data 13 febbraio 2012, sottolineando la mancanza di conformità urbanistica (con riferimento all’art. 40 comma 1 del regolamento comunale) e il superamento del rapporto di copertura applicabile per analogia, ossia quello delle zone non normate (10%), non essendo previsti indici specifici per questo tipo di infrastrutture. Il parere evidenzia inoltre che l’istanza è priva di parte della documentazione necessaria (titolo di disponibilità dell’area, verifica dell’assenza dei vincoli di cui alla DGR 29 febbraio 2000 n. 6/48714, relazione geologico-sismica, schema della fognatura, progetto del verde, piano dei parcheggi pertinenziali, valutazione di impatto paesistico oppure VAS, valutazione di impatto acustico).

6. Contemporaneamente, parere negativo è stato espresso anche dal segretario comunale, in qualità di responsabile del Settore Sviluppo Economico, con atto del 13 febbraio 2012. In tale parere si mette in risalto il contrasto tra il progetto dell’impianto e gli art. 40 e 55 del regolamento comunale del settore trasporti (da un lato, trattandosi di zona agricola, manca la conformità urbanistica, dall’altro la superficie di somministrazione progettata, essendo pari a 360 mq, è superiore al limite di 150 mq, inoltre si estende in parte all’esterno dell’edificio adibito a ristoro).

7. Nella vicenda è intervenuta anche la Provincia di Bergamo con una nota del dirigente del Servizio Strumenti Urbanistici di data 13 febbraio 2012, nella quale si afferma che il progetto dell’impianto comporta variante allo strumento urbanistico comunale e quindi richiede il parere di compatibilità urbanistica con il PTCP.

8. La conferenza di servizi nella riunione del 14 febbraio 2012 ha preso atto della nuova disciplina comunale e del parere negativo ribadito dal responsabile del Settore Urbanistica del Comune, evidenziando inoltre le lacune nella documentazione presentata, che hanno reso impossibile il pronunciamento di alcune delle autorità coinvolte.

9. Contro il regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 5/2012, nonché contro l’esito della conferenza di servizi e gli atti presupposti, la società ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato l’11 aprile 2012 e depositato il 20 aprile 2012.

10. Le censure possono essere sintetizzate e riordinate come segue: (i) violazione dell’art. 87 comma 7 della LR 6/2010, in quanto con il decorso del termine di 120 giorni dal deposito dell’istanza, il progetto del nuovo impianto di distribuzione di carburanti dovrebbe considerarsi tacitamente approvato; (ii) violazione dell’art. 86 comma 3 della LR 6/2010, in quanto i regolamenti non possono introdurre una disciplina in contrasto con le sovraordinate norme di legge, che nello specifico consentono la localizzazione degli impianti su tutto il territorio comunale; (iii) in subordine, illegittimità del regolamento comunale del settore trasporti, in quanto non approvato nelle forme della variante allo strumento urbanistico (peraltro una simile variante non sarebbe stata in concreto possibile, ai sensi dell’art. 26 comma 3-ter della LR 11 marzo 2005 n. 12, nel periodo transitorio che ha preceduto l’approvazione del PGT); (iv) violazione dell’art. 31 comma 2 del DL 6 dicembre 2011 n. 201, essendo le limitazioni di cui all’art. 55 del regolamento comunale del settore trasporti irragionevoli e anticoncorrenziali; (v) violazione dell’art. 6 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152, non essendo necessaria la VAS per un’opera singola; (vi) risposta sproporzionata alle presunte lacune amministrative e tecniche del progetto (la posizione di affittuario sarebbe sufficiente a consentire il rilascio del permesso di costruire; il lieve superamento del rapporto di copertura avrebbe tutt’al più giustificato una richiesta di modifica del progetto).

11. Il Comune, con nota del segretario comunale in qualità di responsabile del SUAP di data 4 maggio 2012, ha respinto la tesi del silenzio-assenso proposta dalla società ricorrente e ha invitato la stessa a regolarizzare la pratica, diffidandola contestualmente dall’intraprendere qualsiasi attività edificatoria. In seguito, con nota del segretario comunale del 24 maggio 2012, sono stati concessi ulteriori 60 giorni per la regolarizzazione della pratica.

12. Questi provvedimenti sono stati impugnati con i primi motivi aggiunti, notificati il 3 luglio 2012 e depositati il 20 luglio 2012. Le censure approfondiscono gli argomenti già proposti nel ricorso introduttivo.

13. In corso di causa il Comune ha ripetutamente interloquito con la società ricorrente allo scopo di consentire a quest’ultima di regolarizzare la pratica e di completare la procedura. In particolare, il Comune con PEC inviata l’11 agosto 2012 ha subordinato la convocazione di una nuova conferenza di servizi al deposito della documentazione necessaria. Con PEC inviata il 12 settembre 2012, il Comune ha elencato la documentazione mancante (relazione geologico-sismica, schema della fognatura, valutazione di impatto acustico). Pur non essendo pervenuti i documenti richiesti, il Comune con PEC inviata il 20 settembre 2012 ha indetto la conferenza di servizi per il 10 ottobre 2012, invitando la società ricorrente a produrre la documentazione mancante entro la medesima data. Tuttavia, non avendo ricevuto la suddetta documentazione ed essendo quindi impossibile raccogliere i pareri delle autorità competenti, il Comune con PEC inviata l’8 ottobre 2012 ha revocato la conferenza di servizi. Tra le note acquisite nel frattempo dal Comune a fini istruttori deve essere segnalata quella datata 20 settembre 2012 del dirigente del Servizio Strumenti Urbanistici della Provincia, nella quale si afferma che il progetto del nuovo impianto comporta variante allo strumento urbanistico comunale e quindi presuppone l’acquisizione del parere di compatibilità urbanistica con il PTCP. Infine, con PEC inviata il 3 novembre 2012, il Comune ha chiesto alla società ricorrente se vi fosse ancora interesse al completamento della procedura.

14. Questi provvedimenti sono stati impugnati con i secondi motivi aggiunti, notificati il 14 novembre 2012 e depositati il 29 novembre 2012. In aggiunta alle tesi già proposte nel ricorso introduttivo e nei primi motivi aggiunti, la società ricorrente argomenta che, ai sensi dell’art. 1 comma 3 del Dlgs. 11 febbraio 1998 n. 32, la documentazione richiesta sarebbe una condizione non di procedibilità della pratica ma di efficacia dell’autorizzazione in vista dell’esercizio dell’impianto.

15. Successivamente il Comune, con deliberazione consiliare n. 3 del 9 gennaio 2013, ha approvato il PGT, sul quale la Provincia aveva espresso il parere di compatibilità urbanistica con il PTCP mediante deliberazione giuntale n. 459 del 12 novembre 2012. L’area dell’impianto in questione è stata classificata in zona “a verde di compensazione dell’asse interurbano”. L’art. 25 del piano delle regole, in continuità con la disciplina del regolamento comunale del settore trasporti, stabilisce che gli impianti di distribuzione di carburanti sono ammessi soltanto nelle aree pertinenziali al sistema della mobilità. La suddetta norma fissa inoltre un limite per la superficie lorda di pavimento pari a 150 mq, e un rapporto di copertura inferiore a 1/15.

16. Il contenzioso è stato esteso a questi provvedimenti con i terzi motivi aggiunti, notificati l’11 febbraio 2013 e depositati il 22 febbraio 2013. Tale ultima impugnazione rielabora gli argomenti già esposti nelle precedenti, facendo riferimento in particolare alle disposizioni proconcorrenziali di derivazione comunitaria (direttiva Bolkestein) recepite nel Dlgs. 26 marzo 2010 n. 59 e a quelle introdotte recentemente con il DL 24 gennaio 2012 n. 1.

17. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso ed eccependone l’improcedibilità con riferimento alla sopravvenienza del PGT.

18. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:

Sull’eccezione di improcedibilità

(a) preliminarmente, si osserva che la sopravvenienza del PGT non determina improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi e secondi motivi aggiunti, in quanto il nuovo strumento urbanistico non ha modificato, negli aspetti essenziali, la posizione giuridica della società ricorrente. Vi è anzi continuità nei capisaldi dell’opposizione del Comune al progetto del nuovo impianto di distribuzione di carburanti (difformità urbanistica, mancanza di documentazione idonea);

(b) questo dato è sufficiente per coinvolgere in un’unica pronuncia di merito l’intera serie delle questioni proposte dalla società ricorrente (sintetizzate, per esigenze di chiarezza della trattazione). È irrilevante che le predette questioni siano state indirizzate nel tempo contro atti diversi, e siano state di conseguenza calibrate anche su dettagli formali di tali atti, in quanto la giurisdizione amministrativa, pur avendo ancora un’impostazione impugnatoria, si occupa, in un’interpretazione evolutiva (v. CS Ap 23 marzo 2011 n. 3, punto 3.1), del contenuto sostanziale del conflitto tra il privato e l’amministrazione, offrendo una tutela piena all’interesse legittimo. Una volta chiarito l’oggetto del conflitto, e accertata la persistenza nel tempo della lesione dell’interesse legittimo, l’annullamento degli atti impugnati è solo un riflesso dell’accertamento svolto in sede giudiziale circa la fondatezza della posizione giuridica della parte ricorrente;

Sul silenzio-assenso

(c) per quanto riguarda la formazione del silenzio-assenso sul progetto dell’impianto in questione ai sensi dell’art. 87 comma 7 della LR 6/2010, in seguito al decorso del termine di 120 giorni dal deposito dell’istanza di autorizzazione (9 dicembre 2011), la tesi della società ricorrente non appare condivisibile. Come chiarito a livello locale dall’art. 87 comma 1 della LR 6/2010 e a livello nazionale dall’art. 1 comma 2 del Dlgs. 32/1998, l’autorizzazione per silentium presuppone che l’amministrazione sia stata messa in grado di effettuare una serie complessa di verifiche, tra cui in particolare quelle di carattere urbanistico e ambientale. Se la documentazione prodotta dal privato non è idonea a consentire tali verifiche, il silenzio non acquista alcun significato ex lege, e degrada tutt’al più a inadempimento, sanzionabile sul piano risarcitorio;

(d) nello specifico, non vi è stato peraltro alcun disinteresse da parte degli uffici del Comune e delle altre autorità coinvolte nell’esame del progetto. Ancora nei pronunciamenti iniziali (e in particolare nelle valutazioni del responsabile del Settore Urbanistica del 13 febbraio 2012) è stata (correttamente) evidenziata la mancanza di documenti essenziali per la comprensione del contenuto dell’impianto e del relativo peso sul contesto ambientale. Queste lacune, assieme al problema della conformità urbanistica, hanno determinato il fallimento della conferenza di servizi del 14 febbraio 2012, e parimenti della successiva conferenza indetta per il 10 ottobre 2012, e hanno impedito la ripresa del confronto con gli uffici competenti dopo la nota inviata dal Comune il 3 novembre 2012. È vero che la documentazione è stata progressivamente integrata, ma ancora in data 12 settembre 2012 il Comune ha lamentato l’assenza di importanti elaborati tecnici (relazione geologico-sismica, schema della fognatura, valutazione di impatto acustico);

(e) da tutto questo si può dedurre che l’istanza, al momento della presentazione, non era completa, e dunque non era idonea a provocare il silenzio-assenso. Né appare ipotizzabile un’autorizzazione di massima, ottenuta tramite il silenzio-assenso ma subordinata alla condizione risolutiva della verifica in un secondo momento della documentazione necessaria. L’art. 1 comma 3 del Dlgs. 32/1998 consente l’utilizzo delle autocertificazioni e della perizia giurata come strumenti integrativi della documentazione tecnica, ma sempre sul presupposto che, qualunque sia il canale di invio delle informazioni (elaborati tecnici, autocertificazioni, perizia giurata), le stesse siano fin dall’inizio complete ed esaurienti, per mettere in grado l’amministrazione di pronunciarsi con piena cognizione della materia;

(f) in ogni caso, non solo l’amministrazione non è stata posta nella condizione di assentire tacitamente il progetto, ma ha manifestato sostanzialmente il proprio dissenso già con la conferenza di servizi del 14 febbraio 2012 e con gli atti preparatori. Inoltre, da questo momento è stata focalizzata come decisiva la questione della conformità urbanistica, che rappresenta ora il nucleo centrale del presente giudizio;

Sulla conformità urbanistica

(g) la disciplina nazionale e regionale sugli impianti di distribuzione di carburanti è caratterizzata da un marcato favore nei confronti di queste infrastrutture. Tanto l’art. 2 comma 1-bis del Dlgs. 32/1998 quanto l’art. 86 comma 3 della LR 6/2010 qualificano la localizzazione di questi impianti come semplice adeguamento degli strumenti urbanistici, rendendoli quindi compatibili con qualsiasi zonizzazione, eccetto quelle espressamente indicate dalla legge (centri storici, aree con vincoli paesistici, ambientali e monumentali). Ne consegue che la localizzazione non presuppone una variante urbanistica, ma una valutazione di compatibilità con il contesto, da svolgere in concreto;

(h) questo non significa che i comuni non possano stabilire in via generale in quali aree vadano localizzati gli impianti di distribuzione di carburanti. La funzione regolatoria dei comuni è anzi espressamente salvaguardata dalla legge (v. art. 2 comma 1 del Dlgs. 32/1998; art. 86 comma 2 della LR 6/2010), ma non come potere urbanistico da esercitare nell’ambito della pianificazione attraverso la creazione di zone dedicate. I comuni devono invece individuare le caratteristiche delle aree da destinare a questi impianti, disegnandone in astratto i requisiti. Purché corrispondano a queste caratteristiche, le aree possono poi in concreto essere reperite in qualsiasi zona e sottozona del territorio comunale (con le eccezioni fissate dalla legge);

(i) nello specifico, non era quindi necessario che il regolamento comunale del settore trasporti fosse inserito nella pianificazione urbanistica, tanto più se si considera che la Regione, intervenendo in via sostitutiva, aveva già dettato con la DGR 29 febbraio 2000 n. 6/48714 le direttive sulle caratteristiche e sui requisiti delle aree destinate a ospitare impianti di distribuzione di carburanti;

(j) d’altra parte non vi sono norme che vietino ai comuni l’utilizzo della pianificazione urbanistica per l’individuazione dei siti degli impianti. Anzi, la collocazione della relativa disciplina all’interno della zonizzazione consente un migliore raccordo con il complesso delle norme sull’utilizzazione del territorio. Si deve però sottolineare che i siti individuati dalla zonizzazione non possono essere intesi come esclusivi. Il potere di contingentamento (e di esclusione) dei siti sulla base di scelte pianificatorie discrezionali è precluso ai comuni dalle norme nazionali e regionali sopra richiamate, che qualificano la localizzazione degli impianti come semplice adeguamento degli strumenti urbanistici. I comuni possono invece, come si è visto, indicare le caratteristiche e i requisiti delle aree destinate a ospitare gli impianti, tenendo conto delle direttive regionali. Pertanto, se un’area non classificata negli strumenti urbanistici come sito per distributori di carburanti possiede le caratteristiche e soddisfa i requisiti per questa destinazione alla pari dei siti espressamente individuati, deve essere consentito a chi abbia la disponibilità dell’area stessa di localizzarvi un impianto;

(k) in proposito si osserva che titolo idoneo per la richiesta di autorizzazione può essere anche un contratto di affitto, purché sia accertato l’assenso del proprietario dell’area;

Sulle caratteristiche e sui requisiti delle aree

(l) nell’esercizio del potere regolatorio riguardante le caratteristiche e i requisiti delle aree destinate a ospitare impianti di distribuzione di carburanti i comuni incontrano i limiti derivanti dalla normativa proconcorrenziale di origine comunitaria;

(m) in particolare, l’art. 11 comma 1-e del Dlgs. 59/2010 vieta all’amministrazione di subordinare lo svolgimento di un’attività di servizi alla verifica dell'esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell'attività, tranne quando si possa dimostrare la presenza di motivi imperativi di interesse generale. L’art. 31 comma 2 del DL 201/2011 vieta l’introduzione di contingenti o di distanze minime, tranne quando vi siano esigenze di tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente (incluso l’ambiente urbano), e dei beni culturali. Il successivo art. 34 comma 3-c del medesimo decreto legge esclude la possibilità di impedire l’esercizio di un’attività in una o più aree geografiche. L’art. 1 comma 1-b del DL 1/2012 stabilisce che le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale con prevalente finalità economica possono introdurre limiti alle attività economiche solo dimostrando la corrispondenza degli obiettivi pubblici dichiarati ai principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità;

(n) le predette norme proconcorrenziali, combinandosi con l’art. 2 comma 1-bis del Dlgs. 32/1998 e con l’art. 86 comma 3 della LR 6/2010, confermano che la zonizzazione non può costituire un ostacolo alla localizzazione degli impianti di distribuzione di carburanti, quando non vi siano specifici interessi pubblici che rendono inidonee a questo fine le aree prescelte;

(o) le medesime norme proconcorrenziali, combinandosi con l’art. 86 comma 5 della LR 6/2010, forniscono inoltre un criterio per affrontare il problema delle dimensioni massime delle strutture destinate all’erogazione dei servizi accessori. La citata disposizione regionale rende esplicito il principio secondo cui l’insediamento di servizi accessori deve essere favorito, essendo una componente essenziale dell’equilibrio economico su cui si regge la gestione degli impianti di distribuzione di carburanti. Nella disposizione regionale si precisa che il trattamento incentivante si manifesta anche attraverso “agevolazioni e deroghe di tipo urbanistico o interventi sulle volumetrie consentite”. Risulta quindi evidente, alla luce della normativa proconcorrenziale sopravvenuta, che i comuni non possono utilizzare gli indici edilizi, o in generale la disciplina sul dimensionamento delle strutture relative ai servizi accessori, come una via alternativa alla zonizzazione per raggiungere l’obiettivo di impedire (renendendolo poco attrattivo economicamente) l’insediamento di un impianto di distribuzione di carburanti;

(p) svolgendo questo argomento in positivo, si può ritenere che gli indici edilizi e la disciplina sul dimensionamento, pur rappresentando un punto di riferimento ineludibile, siano derogabili qualora ricorrano due condizioni: (1) sia dimostrata la necessità di superare i limiti dimensionali per assicurare lo svolgimento efficiente dei servizi accessori; (2) sia assicurata tutela agli interessi pubblici coinvolti, tra cui in posizione eminente quelli di natura ambientale e quelli relativi alla viabilità e agli spazi di sosta;

Sulla VAS

(q) la necessità di tutelare gli interessi pubblici su cui incide la realizzazione di un impianto di distribuzione di carburanti conduce infine alla questione della VAS. Quando, come nel caso in esame, la localizzazione dell’impianto riguardi un sito non compreso nelle aree specificamente destinate a questo scopo dalla zonizzazione, la VAS che precede l’adozione e approvazione dello strumento urbanistico non è idonea a legittimare anche il nuovo impianto. L’alterazione della zonizzazione provocata dal progetto ricade infatti tra le modifiche minori potenzialmente impattanti, e in quanto tale esige la verifica di assoggettabilità alla VAS ai sensi dell’art. 6 comma 3 e dell’art. 12 del Dlgs. 152/2006, limitatamente agli aspetti non considerati in sede di redazione del PGT;

(r) in altri termini, essendo gli impianti di distribuzione di carburanti astrattamente compatibili con ogni destinazione urbanistica (ad eccezione di quelle escluse direttamente dalla legge), la verifica di assoggettabilità e l’eventuale VAS non sono propedeutiche a una variante urbanistica (formalmente non necessaria) ma all’accertamento della compatibilità in concreto del progetto dell’impianto con la situazione dei luoghi nel sito prescelto. In questo modo si realizza un’integrazione a posteriori della VAS effettuata a suo tempo per la redazione del PGT.

Conclusioni

19. Il ricorso deve quindi essere parzialmente accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati nei limiti di quanto sopra esposto.

20. Per l’effetto conformativo di questa pronuncia il Comune è tenuto a riattivare in un termine breve (che può essere già ora individuato in 30 giorni dal deposito della presente sentenza) la procedura di valutazione dell’istanza presentata dalla società ricorrente. In tale procedura non potranno essere considerate ostative all’accoglimento dell’istanza le previsioni sulla localizzazione degli impianti di distribuzione di carburanti contenute prima nel regolamento comunale del settore trasporti e poi nel PGT, e pertanto non potrà essere imposto l’avvio del procedimento di variante urbanistica, mentre dovrà essere svolta la verifica di assoggettabilità alla VAS. Per quanto riguarda la superficie lorda di pavimento e il rapporto di copertura, gli indici stabiliti dalla disciplina comunale rimangono applicabili come soglie di riferimento per dimensionare il progetto nel suo complesso, ma possono essere derogati (entro limiti ragionevoli) in presenza di oggettive esigenze di funzionalità dei servizi accessori, purché non vi siano conseguenze negative per la viabilità e siano garantiti adeguati spazi di parcheggio. Per il resto, è onere della società ricorrente produrre tutta la documentazione idonea a consentire il preciso inquadramento del progetto e delle sue criticità.

21. Il carattere parziale dell’accoglimento e la complessità della vicenda consentono la compensazione delle spese di giudizio. Il contributo unificato è a carico del Comune nel limite del 50%, individuato in via equitativa come misura corrispondente alla soccombenza parziale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente il ricorso come precisato in motivazione. Spese compensate. Contributo unificato a carico del Comune nella misura del 50%.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Stefano Tenca, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/01/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)