T.a.r. Abruzzo - Pescara sent. 192 del 2 maggio 2005
Beni ambientali . Realizzazione di postazione ripetitrice (costituita da un prefabbricato in cemento e da un traliccio dell’altezza di m. 40) per il potenziamento della rete digitale interpolizia in ponte radio;

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER L’ABRUZZO

Sezione Staccata di Pescara

composto dai signori:

Dott. Antonio Catoni Presidente

Dott. Michele Eliantonio Consigliere, estensore

Dott. Dino Nazzaro Consigliere

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 617/04 , proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di L’Aquila presso cui per legge domicilia ;

contro

l’Ente Parco Nazionale della Maiella, in persona del Direttore pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Gregorio e Federica Iannotta, elettivamente domiciliato con i propri difensori in Pescara, piazza Duca d’Aosta, 50, presso lo studio dell’avv. Giuseppe De Dominicis ;

per l’annullamento

dell’ordinanza del Direttore Generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella 2 agosto 2004, n. 6, con la quale è stata intimata l’immediata sospensione dei lavori di realizzazione in località Maielletta del Comune di Pennapiedimonte di un traliccio finalizzato al potenziamento della rete digitale in ponte radio interpolizie e l’immediata riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale della Maiella ;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie ragioni;

Visti gli atti tutti del giudizio;

Udito alla pubblica udienza del 21 aprile 2005 il relatore consigliere Michele Eliantonio e uditi, altresì, l’avv. dello Stato Fabrizio Urbani Neri per la parte ricorrente e l’avv. Federica Iannotta per l’Amministrazione resistente;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Con nota 21 maggio 2003, n. 14401/549, la Guardia di Finanza – Reparto tecnologico Logistico Amministrativo Abruzzo – ha chiesto all’Ente Parco Nazionale della Maiella di essere autorizzata a realizzare in località Maielletta del Comune di Pennapiedimonte una postazione ripetitrice (costituita da un prefabbricato in cemento e da un traliccio dell’altezza di m. 40) per il potenziamento della rete digitale interpolizia in ponte radio; tale autorizzazione è stata negata dal Direttore del Parco con atto 11 dicembre 2003, n. 10831.

Con nota 3 febbraio 2004, n. 40599/549, la Guardia di Finanza ha fornito ulteriori notizie in ordine all’opera da realizzare, precisando che la postazione ripetitrice in questione era classificata quale “opera destinata alla difesa nazionale” ed, in ragione di tale circostanza, il Consiglio Direttivo del parco con deliberazione 21 aprile 2004, n. 6, ha avocato sè l’esame della richiesta ed ha autorizzato la realizzazione dell’opera. Tale atto deliberativo è stato, però annullato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio con atto 21 giugno 2004, n. 17797, in ragione della circostanza che i poteri autorizzazioni in parola sono di specifica competenza del Direttore dell’Ente; con tale atto si è invitato, peraltro, il Direttore ad accertare se si era o meno in presenza di un’opera destinata alla difesa nazionale, in quanto in tale ipotesi l’opera non era soggetta ad eventuali vincoli paesaggistici, per cui l’Ente non avrebbe dovuto assentire alcuna autorizzazione.

Nelle more i lavori erano nel frattempo iniziati ed il Direttore Generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella con ordinanza 2 agosto 2004, n. 6, ha intimato l’immediata sospensione dei lavori di realizzazione del traliccio e l’immediata riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

Con il ricorso in esame il Ministero dell’Economia e delle Finanza è insorto dinanzi questo Tribunale avverso tale atto, deducendo le seguenti censure:

1) Violazione dell’art. 6, I comma, allegato A, del D.P.R. 5 giugno 1995 di istituzione dell’Ente Parco Nazionale della Maiella. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione.

L’ordine di ripristino non tiene conto del fatto che la situazione ambientale dell’area in questione è già totalmente compromessa per la presenza di numerosissime antenne.

2) Eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Per correttezza istituzionale l’Amministrazione ricorrente aveva chiesto all’Ente Parco l’autorizzazione per realizzare l’opera in questione ai fini di una “eventuale” incidenza ambientale. In realtà, trattandosi di un’opera destinata alla difesa nazionale, tale autoriz-zazione non era necessaria.

3) Eccesso di potere.

Contrariamente a quanto ipotizzato con l’atto impugnato, esiste un riconoscimento formale di qualificazione dell’opera da realizzare quale opera destinata alla difesa nazionale.

Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 7 aprile 2005.

L’Ente Parco Nazionale della Maiella si è costituito in giudizio e con memoria depositata il 16 dicembre 2004 ha diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.

Alla pubblica udienza del 21 aprile 2005 la causa è stata introitata a decisione.

D I R I T T O

1. - Il ricorso in esame – come sopra esposto in narrativa – ha per oggetto l’ordinanza 2 agosto 2004, n. 6, con la quale il Direttore Generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella ha intimato l’immediata sospensione dei lavori di realizzazione in località Maielletta del Comune di Pennapiedimonte di un traliccio finalizzato al potenziamento della rete digitale in ponte radio interpolizie.

Con tale atto oggi impugnato il Direttore dell’Ente, dopo aver rilevato che erano in corso dei lavori non autorizzati nella zona 1 del Parco di rilevante interesse naturalistico, paesaggistico e culturale, che comportavano una stabile modifica del territorio, ha, inoltre, ordinato l’immediata riduzione in pristino dello stato dei luoghi, in quanto da lato non esisteva un atto formale dell’Autorità competente che aveva qualificato l’intervento in questione come “opera destinata alla difesa nazionale” e dall’altro, anche ove tale atto fosse sussistente, non si sarebbe in ogni caso mai determinata “la sottrazione dello stesso all’applicazione della vigente normativa posta a tutela delle aree naturali protette e, pertanto, al necessario bilanciamento dei valori di pari dignità costituzionale”.

In estrema sintesi, l’Ente Parco ha assunto l’atto oggi impugnato in ragione delle due seguenti circostanze:

a) che l’opera da realizzare non era stata qualificata con un atto formale come “opera destinata alla difesa nazionale”;

b) che anche per realizzare le opere destinate alla difesa nazionale occorre in ogni caso l’autorizzazione dell’Ente Parco.

2. - In via pregiudiziale il Collegio deve farsi carico di esaminare l’eccezione di rito dedotta dall’Amministrazione resistente, con la quale questa ha rilevato che il Ministero dell’Economia e delle Finanza non aveva impugnato il provvedimento 11 dicembre 2003, n. 1083, del Direttore del Parco, con il quale era stata respinta una precedente richiesta volta ad ottenere l’autorizzazione a realizzare l’opera in questione; per cui, in presenza di tale diniego ormai inoppugnabile, da un lato il Direttore del Parco avrebbe dovuto necessariamente assumere l’atto impugnato e dall’altro al Ministero sarebbe oggi preclusa la possibilità di realizzare l’opera senza previamente ottenere la richiesta autorizzazione.

Tale eccezione, ad avviso del Collegio, è priva di pregio.

Ai fini del decidere appare, invero, utile meglio ripercorrere le vicende che hanno condotto all’adozione dell’impugnata sospensione dei lavori.

Con una prima richiesta del 21 maggio 2003 la Guardia di Finanza aveva chiesto all’Ente Parco Nazionale della Maiella di essere autorizzata a realizzare una postazione ripetitrice per il potenziamento della rete digitale interpolizie in ponte radio, ma tale autorizzazione era stata negata dal Direttore del Parco con atto 11 dicembre 2003, n. 10831.

Con una successiva richiesta del 3 febbraio 2004 erano state fornite ulteriori notizie in ordine all’opera da realizzare, precisando che la postazione ripetitrice in questione era classificata quale “opera destinata alla difesa nazionale” ed, in ragione di tale circostanza, il Consiglio Direttivo del Parco con deliberazione 21 aprile 2004, n. 6, aveva avocato sè l’esame della richiesta ed aveva autorizzato la realizzazione dell’opera. Tale atto deliberativo era stato, però annullato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio con atto 21 giugno 2004, n. 17797, in ragione della circostanza che i poteri autorizzazioni in parola sono di specifica competenza del Direttore dell’Ente; con tale atto si è invitato, peraltro, il Direttore ad accertare se si era o meno in presenza di un’opera destinata alla difesa nazionale, in quanto in tale ipotesi l’opera non era soggetta ad eventuali vincoli paesaggistici, per cui l’Ente non avrebbe dovuto assentire alcuna autorizzazione.

Con l’ordinanza oggi impugnata il Direttore Generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella ha nella sostanza dato attuazione a tale invito del Ministero e, come sopra si è già avuto modo di chiarire, per un verso ha escluso che si fosse in presenza di un opera destinata alla difesa nazionale (in quanto mancava un atto formale dell’Autorità competente) e per altro verso ha affermato che anche le opere destinate alla difesa nazionale sono soggette ai vincoli paesaggistici; conseguentemente, ha intimato l’immediata sospensione dei lavori di realizzazione del traliccio e l’immediata riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

In relazione a tale effettivo contenuto dispositivo dell’ordinanza in questione, sembra evidente al Collegio che l’atto impugnato non costituiva un atto dovuto in relazione al precedente diniego non impugnato dall’Amministrazione oggi ricorrente, per cui nessun effetto preclusivo può farsi derivare dalla mancata impugnativa del precedente diniego,

Inoltre, giova anche ricordare che la Guardia di Finanza aveva chiesto il riesame dell’atto, allegando nuove circostanze, e che il Ministero aveva espressamente invitato il Direttore a riesaminare la vicenda, poi in effetti ampiamente riconsiderata con l’atto impugnato.

Per cui deve concludersi che nessun effetto preclusivo può discendere dalla mancata impugnazione del provvedimento dell’11 dicembre 2003.

3. - Così risolta tale questione pregiudiziale può utilmente passarsi all’esame del merito del gravame.

Deve al riguardo subito precisarsi che il ricorso appare fondato.

Con i tre motivi di gravame, che possono esaminarsi congiunta-mente, la ricorrente, dopo aver precisato che - contrariamente a quanto ipotizzato dall’Ente Parco - esisteva un riconoscimento formale di qualificazione dell’opera da realizzare quale opera destinata alla difesa nazionale, ha rilevato che solo per correttezza istituzionale aveva chiesto all’Ente Parco l’autorizzazione per realizzare l’opera in questione ai fini di una “eventuale” incidenza ambientale, in quanto in realtà, trattandosi di un’opera destinata alla difesa nazionale, tale autorizzazione non era necessaria; in ogni caso nel localizzare l’opera in questione erano stati adeguatamente considerati gli interessi in gioco in quanto era stata scelta un’area già totalmente compromessa per la presenza di numerosissime antenne, peraltro, l’unica della zona che tecnicamente consente di realizzare l’opera in questione.

Ai fini del decidere deve necessariamente partirsi dall’esame della normativa che ha disciplinato e disciplina la materia in questione.

Come è noto, le norme che nel tempo hanno disciplinato in via generale i procedimenti di localizzazione e di costruzione di opere da eseguirsi ad opera dello Stato hanno escluso da tale disciplina di carattere generale le opere destinate alla difesa militare, per le quali, pertanto, vige un regime di carattere derogatorio (così l’art. 81, II comma, del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, poi sostituito dall’art. 2 del D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383).

E la giurisprudenza, interpretando tale normativa, ha, pertanto, escluso che tali opere siano soggette ai vincoli o alle autorizzazioni paesaggistiche (così, Cons. St., II, 17 marzo 1993, n. 48/92, e Cass. pen., III, 9 dicembre 1987, n. 12651) o all’accertamento di conformità urbanistica, in relazione proprio all’essenziale interesse statuale alla difesa del paese ed alla conseguente recessività di ogni altro interesse anche pubblicistico astrattamente confliggente con il primo (così Cons. St., IV, 16 marzo 2001, n. 1593, e nello stesso senso e da ultimo T.A.R. Liguria, I, 12 dicembre 2003, n. 1652, e T.A.R. Campania, sede Napoli, V, 27 marzo 2003, n. 3037). La Corte Costituzionale, inoltre, ha ritenuto conforme alla Carta costituzionale la specifica normativa che, ai fini che qui interessano, ha incluso gli edifici dei comandi dei carabinieri tra le opere di difesa militare (Corte Cost., 1° agosto 1992, n. 150, e 16 febbraio 1993, n. 62).

Deve, inoltre, ricordarsi che sono poi sorti dubbi in ordine alla concreta individuazione delle opere destinate alla difesa militare attesa la mancanza di una puntuale definizione normativa in merito: così, ad esempio, si sono ricompresi in tale nozione gli alloggi di servizio dei militari (Cons. St., IV, 27 maggio 2002, n. 2930) e non i poligoni di tiro (Cons. St., IV, 28 agosto 2001, n. 4543).

Parte della giurisprudenza - deve, infine, sottolinearsi - si è, peraltro, espressa in senso parzialmente contrario rispetto a quanto sopra ricordato, evidenziando la necessità che anche la costruzione delle opere destinate alla difesa militare debba in qualche modo conformasi alle previsioni volte a tutelare il paesaggio e le bellezze naturali (così, tra le prime, T.A.R. Liguria 4 aprile 1989, n. 232, e più di recente Cass. pen., III, 28 dicembre 1995, n. 12570); per cui si è affermato che debba essere in ogni caso effettuata (quanto meno da parte dell’Amministrazione statale che decide di realizzare l’opera di difesa nazionale) una preventiva comparazione dell’interesse alla difesa nazionale con l’interesse alla cui tutela è posto il vincolo paesaggistico, in quanto la Costituzione attribuisce al paesaggio (art.9) un valore primario di pari dignità rispetto alla sicurezza del paese (art.52).

E proprio per superare alcune di tali incertezze applicativa l’art. 156 del D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante il T.U. delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali, ha previsto il rilascio di una specifica autorizzazione da parte del Ministero per i beni e le attività culturali per le opere da realizzarsi in zone vincolate da parte dello Stato “ivi compresi gli alloggi di servizio per il personale militare”; nulla però è stato precisato in ordine alle opere destinate in via immediata e diretta alla difesa ed alla sicurezza nazionale.

Con la legge costituzionale18 ottobre 2001, n. 3, nel modificare il titolo V ed in particolare l’art. 118 della Costituzione, si è poi previsto che con legge statale vengano disciplinate “forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali”.

Infine, con il recente codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con il D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, entrato in vigore il 1° maggio 2004 (cioè prima dell’adozione dell’atto impugnato), si è testualmente disposto all’art. 147, III comma, che “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero, d'intesa con il Ministero della difesa e con le altre amministrazioni statali interessate, sono individuate le modalità di valutazione congiunta e preventiva della localizzazione delle opere di difesa nazionale che incidano su immobili o aree sottoposti a tutela paesaggistica”. Tale decreto non risulta, però, sia stato ancora emanato.

Dall’esame di tale normativa, ad avviso del Collegio, si rileva che per realizzare opere destinate alla difesa nazionale su immobili o aree sottoposti a tutela paesaggistica non era necessario il rilascio di specifica autorizzazione da parte dei soggetti preposti alla tutela di tali vincoli; solo con il predetto art. 147 è stata oggi prevista una “valutazione congiunta e preventiva della localizzazione delle opere destinate alla difesa nazionale”, secondo modalità da disciplinarsi con un D.P.C.M., che però non è stato ancora emanato.

Deve, pertanto, concludersi che, in assenza del predetto D.P.C.M., sia e resti applicabile la normativa previgente all’entrata in vigore del codice (cioè l’art. 2 del D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383), per cui, in adesione alle predette conclusioni cui sul punto la giurisprudenza è pervenuta, deve ritenersi che le opere destinate alla difesa nazionale possono essere realizzate prescindendo dal previo rilascio di una specifica autorizzazione da parte del soggetto preposto alla tutela del vincolo, e ciò in ragione della prevalenza – come sopra ricordato – dell’essenziale interesse statuale alla difesa del paese ed alla conseguente recessività di ogni altro interesse anche pubblicistico astrattamente confliggente con il primo.

Nè può ritenersi condivisibile quell’orientamento giurisprudenziale sopra ricordato che, in presenza di valori costituzionali di pari dignità, imporrebbe sul punto la preventiva comparazione dell’interesse alla difesa nazionale (art. 52) con l’interesse alla tutela del paesaggio (art.9); in quanto, trattandosi - come meglio verrà precisato in seguito - di opere soggette a secretazione non si comprende, in assenza del previsto D.P.C.M., quale soggetto e con quali modalità possa essere svolta tale comparazione e, poi, quale sindacato giurisdizionale possa esercitarsi in merito.

In estrema sintesi, ritiene il Collegio che la legislazione oggi vigente attribuisca un rilievo primario alla sicurezza del paese, rispetto al quale è recessivo l’interesse alla tutela del paesaggio.

4. - Una volta giunti a tale conclusione, una volta cioè ritenuto che in base alla legislazione vigente alla data di adozione dell’atto impugnato le opere destinate alla difesa nazionale possono essere realizzate all’interno di una zona protetta senza la previa autorizzazione dell’Ente Parco, occorre accertare se nel caso ora all’esame si era o meno in presenza di un’opera destinata alla difesa nazionale, circostanza questa che è stata contestata con l’atto impugnato, in ragione di un ipotizzata mancanza di un atto formale di qualificazione dell’opera come “opera destinata alla difesa nazionale”.

Come già sopra si è accennato, manca una puntuale definizione normativa in merito, per cui la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’opera “destinata alla difesa militare” va individuata in base alla sua effettiva ed inequivocabile destinazione (Cons. St., VI, 28 marzo 2000, n. 1799) e si è in merito meglio precisato che vanno considerate quali opere destinate alla difesa militare non solo quelle destinate alla difesa del Paese in stato di guerra, ma in via generale tutte quelle necessarie ad assicurare la sicurezza esterna ed interna dello Stato, anche se eseguite da soggetti diversi dall'amministrazione militare (Cons. St., IV, 27 maggio 2002, n. 2930).

Ciò posto e per passare all’esame del caso di specie, deve osservarsi che, come si evince dagli atti del giudizio, l’opera progettata, realizzata congiuntamente dal Comando Generale della Guardia di Finanza, dal Ministero dell’Interno e dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, è destinata alla costruzione di una nuova rete digitale in “ponte radio interpolizie”, nonchè al potenziamento della rete digitale esistente. Relativamente alle opere da realizzare nella Regione Abruzzo il compito di ottenere le necessarie autorizzazioni è stato affidato al Reparto Tecnico Logistico della Guardia di Finanza.

L’intero progetto è stato secretato ed è stato classificato come “riservatissimo” con decreto del Ministro della Difesa 1° luglio 1996, n. 188/1, in quanto – come si legge in tale decreto – tale opera “riveste carattere di preminente interesse ai fini della segretezza e sicurezza militare, atteso che la stessa assicura il flusso dei collegamenti operativi, in crittofonia ed in crittografia, degli Enti fruitori”.

Con riferimento a tali caratteristiche dell’opera pubblica in questione, quali emergono dagli atti di causa, sembra in definitiva al Collegio che tale opera, in base alla sua effettiva ed inequivocabile destinazione, non possa non essere considerata quali opere destinate alla difesa nazionale in quanto è certamente destinata alla assicurare la sicurezza interna dello Stato.

Giova, inoltre, considerare da un lato che, come diffusamente precisato dalla ricorrente, tale opera per le sue specifiche caratteristiche non poteva non essere collocata nell’area in questione e da altro lato ancora che nell’area in questione già sono posizionate strutture analoghe, per cui l’opera non va a compromettere la situazione ambientale della zona. Per cui, in definitiva, nel localizzare l’opera in questione erano stati adeguatamente considerati gli interessi in gioco in quanto era stata scelta un’area già totalmente compromessa per la presenza di numerosissime antenne, peraltro, l’unica della zona che tecnicamente consentiva di realizzare il ponte radio in questione.

Deve, pertanto, concludersi che il Direttore Generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella abbia errato nell’ordinare la sospensione dei lavori e l’immediata riduzione in pristino dello stato dei luoghi, in quanto l’opera da realizzare era in realtà da considerarsi come “opera destinata alla difesa nazionale” e per realizzare tale opera non occorreva l’autorizzazione dell’Ente Parco.

Ad analoghe conclusione è, peraltro, pervenuto proprio in relazione agli stessi fatti ora all’esame il G.I.P. del Tribunale di Chieti che, in accoglimento della richiesta del Pubblico Ministero, con atto del 5 febbraio 2005 ha disposto l’archiviazione del procedimento volto ad accertare eventuali responsabilità penali.

Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullato l’atto impugnato.

Sussistono, per concludere, giuste ragioni per disporre la totale com­pensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, accoglie il ri­corso specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnata ordinanza del Direttore Generale dell’Ente Parco Nazionale della Maiella 2 agosto 2004, n. 6.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministra­tiva.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 21 aprile 2005.

Il Presidente L’Estensore

Il Segretario d’udienza

Pubblicata mediante deposito il 02.05.2005

Il Direttore della Segreteria