TAR Lombardia (BS) Sez. I n. 31 del 9 gennaio 2017
Beni Ambientali.Valutazione paesistica e coordinamento con la disciplina urbanistica delle aree edificabili
La valutazione paesistica, pur essendo focalizzata sui valori del paesaggio, deve coordinarsi con la disciplina urbanistica delle singole aree edificabili. Pertanto, l’autorità che effettua la valutazione paesistica deve porsi anche il problema di salvaguardare le aspettative edificatorie riconosciute dagli strumenti urbanistici, conformandole attraverso prescrizioni e limitazioni in modo che risultino coerenti con il vincolo paesistico, senza tuttavia contrapporre una propria pianificazione ideale a quella stabilita dai comuni. Più precisamente, qualora in un progetto siano effettivamente ravvisabili criticità o dettagli potenzialmente dissonanti, l’autorità che effettua la valutazione paesistica è tenuta in primo luogo a graduare il proprio giudizio attraverso prescrizioni limitative o mitigative. È infatti prioritario stabilire se, con differenti modalità costruttive o con una diversa scelta di materiali e colori, ovvero con schermature vegetali o interventi di ingegneria naturalistica, sia possibile confondere il significato delle nuove opere nella visione d’insieme.
Pubblicato il 09/01/2017
N. 00031/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01414/2015 REG.RIC.
logo
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1414 del 2015, proposto da:
MIRELLA FAUSTINI, rappresentata e difesa dall'avv. Emanuele Corli, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via Carini 1;
contro
MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITÀ CULTURALI E DEL TURISMO, SOPRINTENDENZA BELLE ARTI E PAESAGGIO PER LE PROVINCE DI BRESCIA, CREMONA E MANTOVA, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in Brescia, via S. Caterina 6;
nei confronti di
COMUNITÀ MONTANA PARCO ALTO GARDA BRESCIANO, non costituitasi in giudizio;
per l'annullamento
- del parere negativo emesso dalla Soprintendenza il 21 aprile 2015 relativamente alla costruzione di un’autorimessa interrata nel Comune di Toscolano Maderno in località Rocca;
- del provvedimento del responsabile del Servizio Urbanistica della Comunità Montana del 4 maggio 2015, con il quale è stata disposta l’archiviazione della domanda di rilascio dell’autorizzazione paesistica;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, e della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brescia, Cremona e Mantova;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2016 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente Mirella Faustini è proprietaria di un edificio residenziale, con terreno di pertinenza, situato nel Comune di Toscolano Maderno in località Rocca. L’area è in una zona boscata, poco antropizzata, e sottoposta a vincolo paesistico in quanto ricompresa nel Parco Alto Garda Bresciano.
2. In data 5 maggio 2014 la ricorrente ha chiesto al Comune il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un’autorimessa interrata al servizio dell’edificio (6,7x5,5x2,5 metri), con soletta piana rivestita di terreno vegetale seminato a prato. Nel progetto non sono previste opere di mitigazione, in quanto si ritiene sufficiente lo schermo costituito dal bosco circostante. Essendo possibile posizionare il manufatto tra la vegetazione esistente, non è necessaria l’estirpazione di essenze arboree, con l’eccezione di due piante di carpino e leccio, che dovranno essere trapiantate.
3. In data 31 luglio 2014 la ricorrente ha chiesto alla Comunità Montana il rilascio dell’autorizzazione paesistica. La Commissione per il Paesaggio istituita presso la Comunità Montana si è espressa favorevolmente con parere di data 1 dicembre 2014.
4. Al contrario, la Soprintendenza, con nota del 21 aprile 2015, ha dato parere negativo vincolante ai sensi dell’art. 146 comma 5 del Dlgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Secondo la Soprintendenza, il progetto sarebbe in contrasto con la DGR 22 dicembre 2011 n. 9/2727, la quale (v. appendice B punto 1.5) esclude di norma sui versanti con pendenza assoluta superiore al 30% gli interventi edilizi, nonché i riporti e i movimenti di terreno che alterino in modo sostanziale o stabilmente il profilo del terreno.
5. Prendendo atto di tale parere, la Comunità Montana, con provvedimento del responsabile del Servizio Urbanistica del 4 maggio 2015, ha disposto l’archiviazione della domanda di rilascio dell’autorizzazione paesistica.
6. Contro i suddetti provvedimenti della Soprintendenza e della Comunità Montana la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 22 giugno 2015 e depositato il 29 giugno 2015. Le numerose censure possono essere sintetizzate in alcuni profili di travisamento e di difetto di motivazione. In particolare, la Soprintendenza (i) avrebbe confuso l’area interessata dall’intervento (sostanzialmente un giardino) con il bosco circostante, e (ii) avrebbe cancellato le potenzialità edificatorie relative all’autorimessa pertinenziale senza individuare correttamente le criticità ambientali (ampiamente analizzate nella relazione paesistica e nella relazione geologica), e senza valutare la possibilità di imporre un minore sacrificio alla ricorrente attraverso prescrizioni mirate.
7. La Soprintendenza si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
8. Questo TAR, con ordinanza n. 1465 del 30 luglio 2015, ha concesso una misura cautelare propulsiva, invitando la Soprintendenza e la Comunità Montana a un nuovo confronto con la ricorrente, per valutare se con ulteriori limitazioni e opere di mitigazione l’intervento possa inserirsi nel contesto paesistico senza creare effetti incongrui in una visione d’insieme.
9. Con una nota datata 27 settembre 2016 la Soprintendenza ha comunicato che il 13 ottobre 2015 si è tenuto un incontro tra le parti, nel corso del quale è stata individuata una soluzione paesisticamente accettabile, rispetto alla quale il progettista della ricorrente avrebbe dovuto effettuare alcune verifiche tecniche. Tuttavia, né la ricorrente né il progettista avrebbero successivamente cercato un nuovo contatto con la Soprintendenza o con la Comunità Montana.
10. La ricorrente, nella replica depositata il 28 settembre 2016, sostiene invece che l’incontro del 13 ottobre 2015 si sarebbe concluso senza risultati a causa dell’atteggiamento troppo rigido della Soprintendenza.
11. Così riassunta la vicenda contenziosa, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, in parte già anticipate in sede cautelare.
Sull’opzione zero
12. In via generale, la cosiddetta opzione zero è uno strumento del tutto residuale, che la Soprintendenza può utilizzare solo dopo aver esaminato in concreto, nel contraddittorio con i privati, la possibilità di effettuare l’intervento edilizio con modalità diverse e meno impattanti.
13. La valutazione paesistica, infatti, pur essendo focalizzata sui valori del paesaggio, deve coordinarsi con la disciplina urbanistica delle singole aree edificabili. Pertanto, l’autorità che effettua la valutazione paesistica deve porsi anche il problema di salvaguardare le aspettative edificatorie riconosciute dagli strumenti urbanistici, conformandole attraverso prescrizioni e limitazioni in modo che risultino coerenti con il vincolo paesistico, senza tuttavia contrapporre una propria pianificazione ideale a quella stabilita dai comuni (v. TAR Brescia Sez. I 8 gennaio 2015 n. 14; TAR Brescia Sez. I 1 ottobre 2014 n. 1024).
14. Più precisamente, qualora in un progetto siano effettivamente ravvisabili criticità o dettagli potenzialmente dissonanti, l’autorità che effettua la valutazione paesistica è tenuta in primo luogo a graduare il proprio giudizio attraverso prescrizioni limitative o mitigative. È infatti prioritario stabilire se, con differenti modalità costruttive o con una diversa scelta di materiali e colori, ovvero con schermature vegetali o interventi di ingegneria naturalistica, sia possibile confondere il significato delle nuove opere nella visione d’insieme.
15. Poiché l’esame deve essere effettuato in concreto, si deve tenere conto anche dei vincoli giuridici e materiali a cui è sottoposta l’edificazione. Nel caso trattato nel presente giudizio il principale vincolo giuridico è costituito dal carattere pertinenziale dell’autorimessa. In quanto pertinenza, questa struttura deve raccordarsi con l’edificio principale (v. art. 9 comma 1 della legge 24 marzo 1989 n. 122), il che limita le possibilità di localizzazione. Tale condizione non è necessariamente uno svantaggio sotto il profilo paesistico, in quanto anche in un ambito a elevata naturalità appare preferibile realizzare autorimesse interrate, le cui opere apparenti sono certamente meno visibili e meglio occultabili rispetto alle costruzioni fuori terra.
Sulla tutela dei versanti
16. La tutela dei versanti fragili rientra negli obiettivi legittimi della valutazione paesistica, coerentemente con le direttive della Regione (v. DGR 22 dicembre 2011 n. 9/2727, e in particolare il punto 1.5 dell’appendice B).
17. La Soprintendenza sembra però considerare automaticamente lesivo dei valori paesistici qualsiasi intervento edilizio sul versante. Una simile interpretazione non è condivisibile, in quanto forza sia la lettera delle direttive regionali (l’espressione “di norma” implica la possibilità di eccezioni) sia l’obiettivo che le stesse si prefiggono, che è principalmente la prevenzione di situazioni di dissesto idrogeologico (impedimento al deflusso delle acque, alterazione sostanziale e stabile del profilo del terreno).
18. Un intervento di dimensioni contenute, anche se collocato su un versante, non può essere considerato per sé fonte di dissesto idrogeologico. In realtà, la ricorrente si era preoccupata di analizzare compiutamente le criticità dei luoghi. La relazione del geologo Piero Fiaccavento del 14 luglio 2014 e la relazione paesistica del geom. Mario Marchetti del 28 aprile 2014 hanno individuato un punto di equilibrio tra i problemi paesistico-ambientali e l’inserimento di un’autorimessa interrata.
19. Nello specifico, occorre sottolineare che l’area scelta per l’intervento, seppure vicina al bosco, appare ancora prevalentemente cortilizia, essendo nelle immediate vicinanze dell’edificio. Il carattere pertinenziale dell’autorimessa garantisce l’invarianza del peso antropico. Inoltre, vi è un diretto collegamento con la muratura esistente, destinata al contenimento del terreno, il che favorisce l’impressione di continuità in una visione da lontano, impedendo al portone dell’autorimessa di essere percepito come un’improvvisa interruzione dello spazio. Lo sbancamento del pendio è in gran parte reversibile, e limitato alla fase di esecuzione dei lavori, non essendovi la necessità di realizzare una rampa di accesso.
20. Rimangono in definitiva due problemi, ossia il ripristino della pendenza del versante al di sopra dell’autorimessa, e il mascheramento del portone di accesso e del muro nel quale lo stesso si colloca. Su tali problemi può ancora essere esercitato il potere di controllo della Soprintendenza, finalizzato a mitigare quanto più possibile l’impatto visivo della nuova opera, e a ridurre la difformità rispetto alla situazione precedente. La Soprintendenza e la Comunità Montana conservano inoltre il potere di stabilire prescrizioni sui dettagli costruttivi, per assicurare la piena compatibilità del progetto sotto il profilo idrogeologico, con particolare riguardo alla stabilità del versante dopo il riposizionamento del terreno e al deflusso delle acque.
Conclusioni
21. Il ricorso deve quindi essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.
22. L’effetto conformativo della pronuncia impone alla Comunità Montana di indire una conferenza di servizi con la partecipazione della Soprintendenza e della ricorrente (quest’ultima assistita dai tecnici di fiducia). In tale sede, la Soprintendenza e la Comunità Montana potranno esercitare i poteri sopra descritti, chiedendo alla ricorrente di apportare le necessarie modifiche progettuali. Il termine ragionevole per la conclusione della procedura, compresi gli adempimenti a carico della ricorrente e l’adozione del provvedimento finale da parte della Comunità Montana, è fissato in sei mesi dal deposito della presente sentenza.
23. La complessità della vicenda e l’accertamento di un residuo potere di controllo sul contenuto del progetto giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
24. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
(a) accoglie il ricorso, come precisato in motivazione;
(b) compensa le spese di giudizio;
(c) pone il contributo unificato a carico della Comunità Montana.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Mara Bertagnolli, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Mauro Pedron Giorgio Calderoni
