TAR Friuli Sez. I n. 189 del 23 maggio 2016
Caccia e animali. Riadozione del piano faunistico regionale
Deve essere nuovamente adottato il piano faunistico regionale, con conseguente riapertura della fase di pubblicazione e di quella delle osservazioni e opposizioni, laddove risulti profondamente modificato rispetto al testo originariamente adottato
N. 00189/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00349/2015 REG.RIC.
N. 00353/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 349 del 2015, proposto da:
Federazione Italiana della Caccia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Innocenzo Gorlani, Mario Gorlani e Pina Rifiorati, domiciliata ex lege presso la Segreteria Generale del T.A.R., in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 7;
contro
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Daniela Iuri e Michela Delneri, elettivamente domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 1;
nei confronti di
Distretto Venatorio n. 2 “Carnia”, rappresentato e difeso dall’avv. Emilio Occhialini, domiciliato ex lege presso la Segreteria Generale del T.A.R., in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 7;
Distretto Venatorio n. 3 “Valli del Natisone”, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Viezzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Davor Blaskovic, in Trieste, Via del Coroneo n. 31/2;
Distretto Venatorio n. 10 “Bassa Pianura Friulana”, non costituito;
Distretto Venatorio n. 11 “Bassa Pianura Pordenonese”, non costituito;
Distretto Venatorio n. 14 “Colli Orientali”, non costituito;
Distretto Venatorio n. 6 “Pedemontana Pordenonese”, non costituito;
Provincia di Udine, non costituita;
Confagricoltura Friuli Venezia Giulia, non costituita;
Ente Tutela Fauna del Friuli Venezia Giulia, non costituito;
Ekoclub International Onlus, non costituito;
Associazione Allevatori del Friuli Venezia Giulia, non costituito;
sul ricorso numero di registro generale 353 del 2015, proposto da:
Riserva di Caccia di Forgaria del Friuli, Riserva di Caccia di Trasaghis, Riserva di Caccia di Ragogna e Levan Sandro, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Filippo Pesce, domiciliati ex lege presso la Segreteria Generale del T.A.R., in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 7;
contro
Regione Friuli Venezia Giulia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Daniela Iuri e Michela Delneri, elettivamente domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 1;
nei confronti di
Associazione Nazionale Libera Caccia, non costituita;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 349 del 2015:
- del decreto del Presidente della Regione di data 10 luglio 2015 n. 140/Pres., avente ad oggetto “Approvazione del Piano faunistico regionale (in seguito, PFR) a’sensi dell’art. 8 comma 7, della l.r. n. 6/2008”;
- della deliberazione della Giunta Regionale di data 26 giugno 2015 n. 1250, avente ad oggetto “Dlgs 152/06 - Parere motivato di VAS e valutazione di incidenza del Piano faunistico regionale”;
- di ogni altro atto comunque coordinato o connesso, con particolare riguardo al parere favorevole sul progetto di PFR reso dal Comitato faunistico regionale e dal Consiglio delle Autonomie - CAL e alla deliberazione della Giunta Regionale di data 3 luglio 2015 n. 1309 con la quale si sono, approvati il PFR, il Rapporto ambientale R.A., la sintesi non tecnica e la dichiarazione di sintesi di cui all’art. 17, comma 2, lettera b), del D.Lgs. n. 152/2006, disponendo di dare attuazione all’approvazione del PFR, con decreto del Presidente della Regione da pubblicare sul Bollettino Ufficiale e nel sito web della Regione.
quanto al ricorso n. 353 del 2015:
- del decreto n. 0140/Pres. della Regione Friuli Venezia Giulia di approvazione del Piano Faunistico Regionale ovvero del Piano medesimo;
- della deliberazione n. 1250 della Giunta Regionale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia con cui è stato espresso il parere favorevole nel procedimento di VAS al Piano Faunistico Regionale;
- della deliberazione n. 2240 del 13.12.2012 della Giunta Regionale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia;
- della deliberazione n. 2140 del 14.11.2014 della Giunta Regionale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia;
- della deliberazione n. 2624 del 30.12.2014 della Giunta Regionale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia;
- della deliberazione n. 1309 del 3.07.2015 della Giunta Regionale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia di approvazione del PFR.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Friuli Venezia Giulia e dei Distretti Venatori n. 2 “Carnia” e n. 3 “Valli del Natisone”;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2016 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso recante il n. 349/2015 di R.G. la Federazione Italiana della Caccia (Federcaccia) impugna il decreto del Presidente della Regione Friuli Venezia Giulia n. 0140/Pres. (pubblicato sul BUR del 15.07.2015) di approvazione del Piano Faunistico Regionale (PFR), congiuntamente al Parere motivato di VAS e valutazione di incidenza del medesimo e agli altri atti presupposti, tutti compiutamente indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento.
2.1. Avverso gli atti gravati la ricorrente solleva quattordici motivi di illegittimità.
2.2. Con il primo motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione o falsa applicazione di legge - in relazione agli artt.13, 16 e 42 della l.r. n. 6/08, nonché alla l.r.n. 56/86, alla l.r. n.24/96 e alla l.n.157/92 – con riguardo al numero 8, terzo, quarto, quinto e settimo punto e al Cap 11.7.2 del PFR riguardante la sottoposizione dei Piani Venatori Distrettuali-PVD alla Valutazione d’incidenza, alle limitazioni alla caccia agli ungulati con cani da seguita, all’istituzione di registri, ed alla limitazione nell’uso del cane da ferma. Difetto di istruttoria nonché di motivazione. Illogicità manifesta”.
In estrema sintesi, parte ricorrente si duole:
- del fatto che si sia imposto di sottoporre sempre i Piani Venatori Distrettuali (nel prosieguo PVD) a verifica di incidenza per stabilire se assoggettarli o meno a valutazione di incidenza;
- delle restrizioni introdotte alla caccia con cani da seguita degli ungulati, rispetto a quanto consentito dalla disciplina di rango legislativo;
- dell’introduzione dei registri di braccata, che costituirebbero un’inutile duplicazione del tesserino regionale di caccia di cui all’articolo 30 L.R. F.V.G. n. 6/2008.
2.3. Con il secondo motivo di impugnazione, rubricato “Violazione o falsa od erronea applicazione di legge con specifico riguardo agli artt.3, 6 e 7 della l.r. n. 24/96 concernente la limitazione delle giornate di caccia alla Tortora ed all’Allodola del Punto 4, quinto e settimo capoverso, della delibera di VAS e dei punti 6.11.3.2 e 6.15.1.4.2 del PFR. Difetto di motivazione”, parte ricorrente stigmatizza le limitazioni apportate alla caccia della tortora e dell’allodola, perché immotivate e contrastanti con quanto previsto dalla normativa regionale.
2.4. Con il terzo motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 8 comma 3 e 7 comma 2 della l.r. n.6/08, con particolare riguardo al capitolo 9 del PFR avente ad oggetto “determinazione del numero massimo di cacciatori che possono esercitare l’attività venatoria in ciascun distretto venatorio” e all’allegato 3/5 “Sintesi ed obiettivi gestionali e numero di cacciatori”. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità”.
Con riguardo al numero di cacciatori assegnabili a ciascun Istituto di gestione (Riserva di caccia e Distretto), parte ricorrente lamenta che non siano stati fissati i criteri di cui all’articolo 8 L.R. F.V.G. n. 6/2008 e che l’allegato con l’indicazione dei posti disponibili non sia stato portato all’esame del Comitato faunistico per il parere obbligatorio.
2.5. Con il quarto motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione di legge in relazione all’art.8 legge regionale n.6/08. Eccesso di potere per omessa motivazione, difetto d’istruttoria dell’intero capitolo 4 del PFR Punto 4.2.”.
Con riguardo alla perimetrazione degli Istituti di gestione, parte ricorrente lamenta nuovamente che non siano stati fissati i criteri di cui all’articolo 8 L.R. F.V.G. n. 6/2008, e, inoltre, che siano stati conservati i confini di quaranta anni fa, e che non siano state indicate le oasi di protezione e le zone di ripopolamento e cattura.
2.6. Con il quinto motivo di impugnazione, intitolato “Violazione o falsa od erronea applicazione di legge in relazione all’art.12 della l.r. n.24/96, numero 7, terzo punto e Cap 13.3.4 del PFR sui criteri per prove e gare cinofile ai Caprioli con cani da seguita ed in violazione dell’art.7 della L.R. n.56/86 relativamente ai galliformi alpini. Difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifeste”, viene censurata l’eliminazione delle prove e gare cinofile con il cane da seguita su capriolo, e delle gare cinofile su galliformi alpini.
2.7. Con il sesto motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione o falsa applicazione di legge con specifico riferimento al capitolo 8 dedicato a consistenze obiettivo N.O. e con riguardo al D.O. Difetto di istruttoria. Motivazione illogica”.
Sostiene Federcaccia che il PFR si illogico e affetto da difetto di istruttoria con riguardo all’individuazione delle consistenze obiettivo (NO) per gli Istituti di gestione e per le specie cacciabili, nonché con riferimento alla densità ottimale (DO): in particolare, mancherebbe l’analisi delle serie storiche.
2.8. Con il settimo motivo di impugnazione viene dedotto un “Ulteriore difetto di istruttoria con riferimento all’abnormità delle N.O. Insufficiente disamina dei datti reali. Contraddittorietà e illogicità delle scelte in rapporto a dati faunistici insussistenti o erronei. Sindacabilità della dell’esercizio manifestamente erroneo della discrezionalità tecnica”.
Evidenzia Federcaccia l’abnormità delle NO fissate dal PFR con riguardo alla specie del cervo nei territori di Paluzza e Prato Carnico, e alla specie della lepre nei territori di Povoletto, Cervignano e Belvedere Pineta.
2.9. Con l’ottavo motivo di impugnazione, epigrafato “Violazione di legge in relazione all’art.18 della Legge n.157/92 all’ art.3 della LR 24/96 per la limitazione del calendario relativamente alle specie Tordo Cesena Beccaccia del Punto 4 secondo e terzo capoverso della delibera di VAS e dei punti 6.15.8.13; 6.15.8.12 e 6.10.2.6 nonché per eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà interna. Omessa o insufficiente motivazione. Violazione e falsa applicazione art. 7 Direttiva 2009/147/CE e art. 7 Direttiva 79/409/ECC; Violazione e falsa applicazione Guida Interpretativa della Direttiva 2009/147/CE; Violazione e falsa applicazione artt. 8 e 18, comma 1 bis, L. 157/1992; Violazione e falsa applicazione della “Guida per la stesura dei calendari venatori” ai sensi della legge 157/1992”, vengono contestate le scelte operate dalla PFR con riferimento al calendario venatorio per le specie del Tordo Bottaccio, della Cesena e della Beccaccia.
2.10. Con il nono motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione di legge in relazione all’art.8 L.R. n.6/08 dell’intero capitolo 6 UCCELLI del PFR oltre che eccesso di potere per grave difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti”: rileva Federcaccia come con riguardo a tutta una serie di specie (segnatamente, l’oca granaiola, l’oca lombardella, l’orchetto marino, l’orco marino e l’aquila reale) l’istruttoria sia stata effettuata sulla base di dati molto risalenti nel tempo.
2.11. Con il decimo motivo di impugnazione, rubricato “Violazione o falsa od erronea applicazione della legge ed in particolare della l.r.14 giugno 2007, n. 14 nonché dell’art.46 della l.r. n.6/08, delle delibere 1250/15 e 1309/15, nonché del decreto 140/Pres con particolare riguardo alle munizioni di piombo. Incompetenza. Grave difetto di motivazione”, vengono censurate le limitazioni imposte dal PFR all’utilizzo delle munizioni al piombo, e anche laddove nichelate.
2.12. Con l’undicesimo motivo di impugnazione, intitolato “Violazione di legge in relazione all’art.8 della l.r. n.6/08 dell’intero capitolo 7 Mammiferi del PFR oltre che eccesso di potere per difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti anche in merito alla Zona di Eradicazione”, vengono riproposte le doglianze dedotte con il nono motivo di ricorso sull’utilizzo nella redazione del PFR di dati non aggiornati, con riferimento tuttavia ad altre specie (lepre bruna europea e volpe rossa).
Viene poi stigmatizzata, siccome illogica rispetto all’obiettivo della eradicazione in determinati ambiti territoriali della specie del cinghiale, la differenziazione di regolamentazione tra caccia tradizionale e caccia di selezione.
2.13. Con il dodicesimo motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione di legge in relazione all’art.8 comma 3 lett.f) della legge n.6 del 6/03/2008, all’art.3 comma 2 lett. i) della L.R. 14/87, all’art. 10 comma 7 secondo capoverso ed art.17 comma 1 della L. 157/92, del numero 6 della delibera n.1250 del 26/06/2015 parere motivato di VAS e dei paragrafi 10 e 14.4 del PFR del decreto 140/15 e delibera 1309/15 in punto limitazioni al ripopolamento mediante esemplari delle specie Fagiano e Quaglia nonché eccesso di potere per difetto d’istruttoria illogicità e contraddittorietà”.
Si duole Federcaccia delle limitazioni imposte al ripopolamento delle specie della quaglia e del fagiano, che non terrebbero in considerazione la diversificazione normativa fra la selvaggina cd. “pronta caccia” e la fauna selvatica.
2.14. Con il tredicesimo motivo di impugnazione viene dedotta la “Violazione di legge in relazione all’art.33 comma 5, 34 comma 2, della legge n.6 del 6/03/2008, all’art.6 della l.r. n.21/1993, all’art. 3 e 4 della l.r.n.14/07, all’art.19 l.r. n.24/96, del numero 1 della delibera n.1250 del 26 giungo 2015 (parere motivato di VAS) e dei paragrafi 5.5.3 del PFR approvato con decreto 140/15 e delibera 1309/15 in punto di limitazioni agli inviti, alle zone di caccia, al numero di appostamenti in ZPS/ZSC, alla creazione di aree di rispetto, nonché eccesso di potere per difetto d’istruttoria illogicità e contraddittorietà”. Censura la ricorrente le restrizioni introdotte all’attività venatoria nella laguna di Grado e Marano, nelle more dell’entrata in vigore del Piano di Gestione.
2.15. Con il quattordicesimo motivo di impugnazione viene dedotta la “Illegittimità costituzionale degli artt. 14 e 17 della l.r. n. 6/08 per violazione degli artt. 10 e 14-15 della l.n. 157/92 quali norme interposte rispetto all’art. 117, comma 1, lettera s) della Costituzione”.
Sostiene la ricorrente che gli articoli 14 e 17 L.R. F.V.G. n. 6/2008, concernenti, rispettivamente, la suddivisione del territorio in Riserve di caccia e i Distretti venatori, sarebbero incostituzionali per derivazione, essendo già stato dichiarato incostituzionale, con sentenza della Corte costituzionale, n. 165/2009, l’articolo 19 della medesima legge regionale.
3.1. Si sono costituiti in giudizio il Distretto Venatorio n. 3 “Valli del Natisone” e il Distretto Venatorio n. 2 “Carnia”, cui pure il contradditorio era stato esteso, sostanzialmente aderendo alle prospettazioni e alle conclusioni di parte ricorrente.
3.2. Non si sono, invece, costituiti in giudizio gli altri soggetti (tutti indicati in epigrafe), parimenti evocati in causa.
4. Con ricorso recante il n. 353/2015 di R.G. le Riserve di caccia di Forgaria del Friuli, di Trasaghis e di Ragogna, unitamente al signor Sandro Levan, socio della Riserva di caccia di Taipana, impugnano anch’esse il decreto del Presidente della Regione Friuli Venezia Giulia n. 0140/Pres. (pubblicato sul BUR del 15.07.2015) di approvazione del PFR, congiuntamente agli atti presupposti, tutti compiutamente indicati in epigrafe, chiedendone del pari l’annullamento.
5.1. Avverso gli atti gravati i ricorrenti deducono cinque motivi di illegittimità, in parte sovrapponibili a quelli sollevati da Federcaccia nel proprio ricorso, in parte diversi.
5.2. Con il primo motivo di impugnazione, rubricato “Violazione di legge – art. 8, comma 6, 7 e 12, L.R. n. 6/2008 – Eccesso di potere per incongrua e insufficiente istruttoria”, viene contestata la violazione delle norme procedurali per l’approvazione del piano in questione, e segnatamente la pretermissione delle prerogative partecipative da parte degli interessati.
5.3. Con il secondo motivo di impugnazione, intitolato “Violazione di legge – artt. 13 e 32 D.Lgs. 152 del 03/04/2006 – Violazione artt. 8 L.R. n. 6/2008 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria”, viene stigmatizzato il mancato rispetto della disciplina sui piani di impatto transfrontaliero, pur occupandosi il PFR dei grandi carnivori, la cui tutela avviene a livello ultra nazionale.
5.4. Con il terzo motivo di impugnazione, epigrafato “Violazione di legge – artt. 1, comma 3 e 4, L.R. n. 6/2008 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza e disparità di trattamento”, viene censurato il paragrafo 11.7.2. del PFR riguardante il prelievo degli ungulati, nella parte in cui prevede la creazione di una fascia di rispetto al confine con le arre protette e gli istituti di produzione della fauna selvatica, in cui non è consentita la caccia con cani da seguita.
5.5. Con il quarto motivo di impugnazione, rubricato “Violazione di legge – art. 26 L.R. n. 6/2008, art. 7 L.R. 19/12/1986 n. 56 e art. 12 L.R. 17/07/1996 n. 24 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, sviamento e disparità di trattamento”, viene criticato il paragrafo 13.3.4 del PFR concernente le gare e le prove cinofile, nella parte in cui esclude che durante tali eventi possa essere utilizzata come preda la specie del capriolo.
5.6. Con il quinto motivo di impugnazione, intitolato “Eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento”, vengono contestate le limitazioni poste alla caccia tradizionale al cinghiale, rispetto alla caccia di selezione e alla caccia con il metodo della girata di tale specie.
6. Non si è costituita in giudizio l’Associazione Nazionale Libera Caccia, cui pure il contraddittorio era stato esteso.
7.1. Si è costituita in entrambi i giudizio la Regione Friuli Venezia Giulia, premettendo un’ampia ricostruzione del quadro normativo di riferimento e offrendo una puntuale ricostruzione dell’iter procedurale che ha condotto all’emanazione del Piano gravato.
7.2.1. Con riferimento al ricorso n. 349/2015 di R.G., l’Amministrazione resistente eccepisce preliminarmente l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale promossa dalla ricorrente (cfr. quattordicesimo motivo di impugnazione), in quanto non sarebbe indicato il parametro violato e non sarebbe stata specificata la violazione denunciata.
7.2.2. Sempre preliminarmente, la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità del ricorso, perché diretto a censurare scelte che configurano esercizio di discrezionalità tecnica, senza dimostrarne la irrazionalità e/o illogicità.
7.2.3. Nel merito, l’Ente prende posizione su ognuna delle doglianze proposte da controparte, argomentando in ordine all’infondatezza delle stesse, e concludendo per la conseguente reiezione del ricorso avversario.
7.3.1. Con riferimento al ricorso n. 353/2015 di R.G., la difesa della Regione eccepisce preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione sia per carenza di un interesse concreto e attuale, sia perché volto a censurare scelte dell’Amministrazione di carattere tecnico-discrezionale, che, come tali, non sono sindacabili da parte del Giudice amministrativo, ove non macroscopicamente illogiche o irrazionali.
7.3.2. Nel merito, parte resistente si oppone a ciascuna delle censure svolte da controparte, assumendone l’infondatezza e concludendo, anche in questo caso, per il rigetto dell’impugnazione promossa da controparte.
8. Replicano con memorie difensive i ricorrenti, insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.
9.1. All’udienza del 6 aprile 2016 il difensore della Regione eccepiva la tardività della costituzione nel giudizio R.G. n. 349/2015 dei Distretti Venatori, nonché la sopravvenuta carenza di interesse dei medesimi all’impugnativa, stante l’approvazione medio termine dei PDV che determinerebbe l’acquiescenza al PFR. Replicava a verbale il difensore dei Distretti.
9.2. Al termine delle rispettive discussioni, entrambe le cause erano trattenute in decisione.
DIRITTO
1.1. Con due distinti ricorsi viene sottoposto al vaglio di questo Tribunale il Piano Faunistico Regionale, approvato, dopo un lungo e complesso iter procedurale durato sette anni, ai sensi della L.R. F.V.G. n. 6/2008.
1.2. Stante la sussistenza di evidenti ragioni di connessione oggettiva, il Collegio dispone, ai sensi dell’articolo 70 Cod. proc. amm., la riunione del ricorso R.G. n. 349/2015 e del ricorso R.G. n. 353/2015, così come in epigrafe indicati.
2.1. In osservanza dei criteri di ordine logico vengono preliminarmente esaminate le eccezioni di inammissibilità dei ricorsi sollevate dalla difesa della Regione e di cui si è sinteticamente dato conto in narrativa.
2.2.1. Quanto alla prospettata carenza di un interesse concreto e attuale in capo a ricorrere in capo alle Riserve di caccia di Forgaria del Friuli, di Trasaghis e di Ragogna e al signor Sandro Levan (ricorrenti nel ricorso R.G. 353/2015), va ricordato come detta condizione dell’azione consista nella «concreta e attuale possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione di un interesse protetto, a norma dell’art. 100 cod. proc. civ.» (cfr., T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. II^, sentenza n. 345/2016).
2.2.2. Ora, ai sensi dell’articolo 8 L.R. F.V.G. n. 6/2008, il PFR è lo strumento di programmazione generale dell’attività di tutela in senso ampio della fauna selvatica e delle biodiversità, nonché di gestione del patrimonio faunistico e del prelievo venatorio.
Ne consegue che le Riserve di caccia, chiamate, giusta quanto dispongono gli articoli 15 e 16 della precitata L.R. F.V.G. n. 6/2008, a gestire la caccia nel territorio loro affidato, hanno interesse concreto e attuale a impugnare un Piano, sia sotto il profilo procedurale, sia sotto quello contenutistico che ha immediate ricadute sulla propria attività.
Conclusione analoga si impone per il signor Sandro Levan, che, quale cacciatore, ha interesse concreto e attuale a censurare le previsioni di Piano che ritiene penalizzanti per il concreto svolgimento da parte sua dell’attività venatoria.
2.3. Quanto alla natura tecnico-discrezionale delle scelte dell’Amministrazione regionale censurate in entrambi i ricorsi, va osservato come non per questo tali scelte siano sottratte al sindacato giurisdizionale: al contrario, al Giudice è pur sempre consentito vagliarne la legittimità, sia sotto il profilo della violazione di legge, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere per manifesta irrazionalità, irragionevolezza, abnormità o travisamento dei fatti (cfr., T.A.R. Molise, sentenza n. 370/2015; TA.R. Lazio – Roma, Sez. I^, sentenza n. 7162/2015).
2.4.1. Sempre preliminarmente, ancorché in via gradata, va, ora, scrutinata l’eccezione di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale prospettata quale quattordicesimo motivo di illegittimità nel ricorso R.G. n. 349/2015.
2.4.2. L’eccezione è fondata.
Invero, ai sensi dell’articolo 23, I^ comma, L. n. 87/1953, per sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale è necessario indicare la disposizione di legge o di atto avente forza di legge dello Stato o della Regione che si assume viziato e la disposizione della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assume violata, verificare la non manifesta infondatezza della questione e la rilevanza rispetto alla decisione da assumere nel caso di specie.
Sennonché, parte ricorrente omette totalmente di chiarire per quale aspetto gli articoli 14 e 17 L.R. F.V.G. n. 6/2008 sarebbero confliggenti con gli articoli 10, 14 e 15 L. n. 157/1992, quale norma interposta dell’articolo 117, II^ comma, lettera s), Cost..
Non spiega, infatti, Federcaccia per quale ragione la disciplina regionale delle Riserve di caccia (articolo 14) e dei Distretti Venatori (articolo 17) violi la riserva statale in tema di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali».
Il che, a cascata, impedisce di verificare se e quale incidenza le disposizioni che si assumono illegittime abbiano avuto nella elaborazione del contenuto e nel procedimento di approvazione del PFR che qui si impugna.
2.4.3. Dunque, la questione di illegittimità costituzionale delle suvviste norme della L.R. F.V.G. n. 6/2008, per come formulata, è inammissibile.
3.1. Passando ora alle difese svolte nei Distretti Venatori nel giudizio R.G. n. 349/2015, occorre pronunciarsi sulle eccezioni di tardività e di improcedibilità per acquiescenza svolte dalla Regione in sede di discussione orale alla pubblica udienza.
3.2.1. Quanto alla prima questione, questo Tribunale ha già avuto modo di chiarire che «nel processo amministrativo il termine di costituzione delle parti intimate deve ritenersi di natura ordinatoria, avendo funzione meramente dilatoria nel senso che, prima della sua scadenza, l'udienza non può essere fissata, ma la costituzione delle parti stesse è invece ammissibile, anche se intervenga tardivamente oltre il termine di sessanta giorni di cui all'art. 46 c.p.a.», salvo incorrere la parte intimata tardivamente costituitasi in giudizio «nelle preclusioni e nelle decadenze dalle facoltà processuali di deposito di memorie, documenti e repliche, ove siano decorsi i termini di cui all'art. 73 comma 1 c.p.a..» (cfr., sentenza n. 489/2014).
3.2.2. Conseguentemente, poiché entrambi i Distretti Venatori si sono costituiti in giudizio oltre il termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza di discussione, vanno espunti dal fascicolo d’ufficio i rispettivi atti di costituzione, ferma restando la validità della costituzione in giudizio e la possibilità di svolgere difese orali.
3.3.1. Quanto, invece, all’intervenuta approvazione medio tempore dei PDV, è da escludere che la circostanza configuri acquiescenza al PFR.
3.3.2. Invero, perché vi sia acquiescenza rispetto all’atto impugnato devono riscontrarsi «atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell'atto, che dimostrino la chiara ed incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività» (cfr., T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sentenza n. 32/2016.
3.3.3. Sennonché, come osservato a verbale dal difensore dei Distretti e non contestato dalla resistente, i PDV sono elaborati da un tecnico senza alcun margine di discrezionalità, Ulteriormente, tali piani sono approvati dalla Regione, la quale, ai sensi dell’articolo 13 L.R. F.V.G. n. 6/2008, può apporvi prescrizioni e modifiche.
Deve pertanto concludersi che nessuna condotta acquiescente può dirsi maturata nel caso di specie in relazione alla suddetta circostanza.
4.1. Affrontate le questioni preliminari, può dunque passarsi al vaglio delle restanti censure di legittimità dedotte avverso gli atti impugnati.
4.2.1. Il ragionamento deve necessariamente muovere dal dato normativo.
Segnatamente, la L.R. F.V.G. n. 6/2008 stabilisce che la Regione approvi il PFR quale atto di programmazione generale per la
«a) tutela, conservazione, riproduzione e miglioramento della fauna selvatica e della biodiversità;
b) gestione del patrimonio faunistico e del prelievo venatorio nel rispetto del principio della pari dignità di ogni forma di esercizio venatorio e nel rispetto delle culture, della storia, degli usi, delle tradizioni e dei costumi del Friuli-Venezia Giulia».
Per il perseguimento del primo dei suindicati obiettivi il PFR deve
«a) individuare lo stato delle diverse specie selvatiche e dei relativi habitat con particolare riferimento a quelle tutelate dalla disciplina comunitaria;
b) analizzare le dinamiche delle diverse popolazioni faunistiche;
c) individuare le misure volte al miglioramento dello stato faunistico e degli habitat».
Per il perseguimento del secondo dei suindicati obiettivi il PFR deve
«a) individuare il territorio agro-silvo-pastorale vocato alla programmazione faunistica;
a-bis) determinare i confini della Zona faunistica delle Alpi in attuazione dell'articolo 2;
a-ter) determinare i criteri per individuare le dimensioni spaziali e faunistiche dei territori destinati a protezione della fauna selvatica;
b) individuare unità territoriali omogenee dal punto di vista ambientale e di vocazione faunistica e gestionale;
c) determinare la capacità faunistica delle specie cacciabili per ciascuna unità territoriale e il massimo prelievo sostenibile delle stesse;
d) individuare i criteri per determinare il numero massimo di cacciatori che possono esercitare l'attività venatoria in ciascuna Riserva di caccia;
e) indicare strategie, obiettivi faunistici e criteri per la predisposizione e l'adozione dei Piani venatori distrettuali;
f) individuare i criteri per una differenziazione del prelievo venatorio relativo alla selvaggina “pronta caccia” rispetto alla fauna selvatica;
g) individuare i criteri per disciplinare il prelievo di selezione agli ungulati anche al di fuori dei periodi e degli orari di cui alla legge 157/1992;
h) determinare i criteri per la costituzione di aziende faunistico-venatorie, di aziende agri-turistico-venatorie, delle zone cinofile e per lo svolgimento di prove e gare cinofile;
i) definire programmi specifici di conservazione faunistica relativi a specie di fauna selvatica in difficoltà».
4.2.2. In linea generale, il PFR viene approvato «con decreto del Presidente della Regione, su conforme deliberazione della Giunta regionale, previo parere del Comitato e del Consiglio delle autonomie locali ai sensi dell'articolo 34, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 1/2006, e successive modifiche».
Tuttavia, in sede di prima approvazione (quale è quella che ci occupa) il PFR «è adottato dalla Giunta regionale, con propria deliberazione, entro e non oltre novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, ed è pubblicato sul sito Internet della Regione, con avviso di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione. Chiunque vi abbia interesse può presentare osservazioni entro i successivi novanta giorni e la Regione avvia la concertazione con le associazioni di protezione ambientale, agricole e venatorie riconosciute a livello nazionale e maggiormente rappresentative sul territorio regionale e con i Distretti venatori. Il progetto di PFR può essere integrato e modificato a seguito delle attività di consultazione e concertazione e prosegue il suo iter di approvazione ai sensi dei commi 6 e 7».
5. Orbene, alla luce della surricordata regolamentazione normativa e sulla scorta delle risultanze documentali prodotte in giudizio, risultano fondati e assorbenti il nono e (in parte) l’undicesimo di motivi di impugnazione dedotti nel ricorso R.G. n. 349/2015 in punto di carenza di istruttoria, e il primo dei motivi di impugnazione dedotti nel ricorso R.G. n. 353/2015 in punto di procedimento di approvazione del piano.
6.1. Con riguardo al primo profilo, dalla surriportata elencazione degli obiettivi e delle funzioni del PFR emerge con chiarezza come l’adozione del piano presupponga, tra le altre cose, lo svolgimento di una puntuale e aggiornata ricognizione della situazione fattuale, in particolare quanto a consistenza delle diverse specie animale nei distinti ambiti territoriali e quanto a dinamiche di crescita o di decrescita delle relative popolazioni.
6.2. Nondimeno, risulta per tabulas che il piano in esame, approvato nel 2015, nella determinazione dello stato di conservazione delle specie e dei relativi habitat, abbia tenuto conto di dati fermi al più tardi a quattro anni prima.
Addirittura, in alcuni casi i dati sono ancora più risalenti. Ci si riferisce, esemplificativamente:
- all’oca granaiola (censimenti dal 1996 al 2009);
- all’oca lombardella (censimenti dal 1996 al 2009);
- alla moretta tabaccata (censimento nel 2005);
- all’orchetto marino (censimento nel 2008);
- all’orco marino (censimenti nel 2007-2008);
- alla garzetta (censimenti dal 2006 al 2008);
- al grifone (censimento nel 2007);
- all’aquila reale (censimento nel 1997).
Non vi è dubbio che trattandosi di dati assolutamente risalenti nel tempo (in alcuni casi anche a un decennio prima), l’istruttoria svolta dalla Regione risulti del tutto inadeguata, specie se si considera che è compito del PFR (e dei PDV adottati sulla base di esso) quantificare i prelievi venatori in ipotesi ammessi per ciascuna specie, nonché fissare gli obiettivi di conservazione, di contenimento e di crescita delle popolazioni animali.
6.3. Né al riguardo assume rilevanza la circostanza che l’approvazione del PFR si sia protratta per molti (troppi) anni: in ogni caso, le scelte tecnico-discrezionali ivi effettuate dovevano fondarsi su censimenti aggiornati.
Nemmeno assume rilevanza la circostanza che il deficit istruttorio riguardi solamente alcune specie animali. E’, invero, fatto di comune conoscenza che all’interno dell’ecosistema ciascuna specie si relazioni con le altre, con reciproca influenza l’una sull’altra: questo significa anche le previsioni per le specie per le quali è stata effettuata un’adeguata istruttoria sono potenzialmente inficiate dalle errate cognizioni della situazione delle altre specie.
6.4. E’, dunque, illegittimo il PFR per difetto di istruttoria.
7.1. Con riguardo al versante procedimentale, invece, va rilevato come risulti per tabulas:
- che il progetto preliminare di PFR è stato adottato con DGR n. 2240 del 13.12.2012;
- che tale progetto preliminare è stato pubblicato sul BUR del 2.01.2013, aprendo così la fase delle consultazioni e delle osservazioni;
- che il nuovo progetto preliminare di PFR è stato adottato con DGR n. 2140 del 14.11.2014;
- che sul nuovo progetto preliminare il CAL ha espresso parere favorevole in data 1°.12.2014;
- che il progetto definitivo di PFR è stato adottato con DGR n. 2624 del 30.12.2014;
- che con deliberazione n. 1250 del 26.06.2015 la Giunta regionale ha espresso parere motivato di VAS sulla proposta di PFR;
- che il PFR, il Rapporto ambientale, la Sintesi non tecnica e la Dichiarazione di sintesi sono stati approvati con DGR n. 1309 del 3.07.2015;
- che il PFR è stato definitivamente approvato con DPReg. N. 0140/Pres. Del 10.7.2015.
7.2. Risulta, altresì, per tabulas e non è in contestazione che il PFR, già adottato nel 2012, sia stato riadottato in un testo profondamente diverso nel 2014, senza che questo sia stato nuovamente sottoposto a consultazione e concertazione pubblica.
In particolare, risulta profondamente innovato il capitolo 5, intitolato “Rete Natura 2000 ed Aspetti Venatori”, e risulta modificato il capitolo 8, che non definisce più i risultati gestionali per il quinquennio 2012-2016, ma per il quinquennio 2015-2019.
Inoltre, come puntualmente stigmatizzato dalle Riserve di caccia nel secondo motivo di ricorso, risultano introdotti ex novo nel piano approvato nel 2015 i capitoli da 7.31. a 7.3.6. compresi, relativi all’orso bruno, al lupo, allo sciacallo dorato, al gatto selvatico europeo, alla lontra euroasiatica e alla lince. Della tutela di tali specie animali non vi è traccia né nel piano adottato nel 2012, né in quello adottato nel 2014.
7.3.1. Si tratta di modifiche non certo di poco conto, ma idonee, sia sul versante degli obiettivi da raggiungere nello svolgimento della pratica venatoria, sia su quello della tutela della fauna e in particolare di specie a rischio di estinzione (quali quelle dei grandi carnivori), a incidere profondamente sull’assetto dell’intero piano.
7.3.2. Ora, poiché – come ricordato in precedenza - la procedura di approvazione del PFR prevede, al pari di quanto avviene per gli strumenti di pianificazione territoriale generale, la sottoposizione della proposta di piano alle osservazioni e ai contributi partecipativi degli interessati, il Collegio ritiene possibile estendere le conclusioni cui la giurisprudenza è giunta in tema di PRG alla pianificazione della caccia.
Ci si riferisce, segnatamente, alla costante affermazione per cui deve essere riadottato il piano, con conseguente riapertura della fase di pubblicazione e di quella delle osservazioni e opposizioni, laddove risulti profondamente modificato rispetto al testo originariamente adottato (cfr., T.A.R. Basilicata, sentenza n. 414/2014; C.d.S., Sez. IV^, sentenza n. 847/2016).
7.3.3. Ne consegue che il PFR qui in esame è illegittimo, per aver omesso tale ineludibile passaggio procedimentale e aver conseguentemente compresso la partecipazione procedimentale.
8.1. In conclusione, in accoglimento del motivo sub 9 e sub 11 (in parte) del ricorso R.G. n. 349/2015 e del motivo sub 1 del ricorso R.G. n. 353/2015, gli atti impugnati sono annullati.
8.2. Spetterà alla Regione riavviare il procedimento, garantendo appieno la partecipazione procedimentale a tutti gli interessati, e svolgendo un’accurata istruttoria sulla scorta di serie storiche e dati fattuali aggiornati e completi.
8.3. Gli altri motivi di ricorso, in quanto attinenti al merito delle scelte programmatorie e pianificatorie, pur ammissibili dovendo l’esercizio del potere tecnico-discrezionale mantenersi entro i limiti del rispetto della legge e dei criteri di ragionevolezza e logicità, non possono essere scrutinati da questo Giudice.
Si tratta, invero, di scelte non più attuali alla luce delle censure accolte, e che potrebbero non essere rinnovate all’esito della rinnovata istruttoria. Sicché, un apprezzamento in questo momento da parte del Tribunale finirebbe per tradursi in un sindacato su poteri non ancora esercitati, in violazione di quanto dispone l’articolo 34, comma 2, Cod. proc. amm..
8.4. In applicazione del principio della soccombenza la Regione è condannata a rifondere ai ricorrenti le spese di giudizio, nella misura liquidata in dispositivo.
Vengono, invece, compensate le spese con i Distretti Venatori che, per le ragioni indicate ai punti che precedono, hanno svolto esclusivamente difese orali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi.
Condanna la Regione a rifondere al ciascuna parte ricorrente le spese di giudizio, che liquida quanto al ricorso R.G. n. 349/2015 in complessivi €uro 1.500,00, oltre ad accessori di legge, e quanto al ricorso R.G. n. 353/2015 in complessivi €uro 1.500,00, oltre ad accessori di legge.
Compensa le spese con le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Umberto Zuballi, Presidente
Manuela Sinigoi, Primo Referendario
Alessandra Tagliasacchi, Referendario, Estensore
| L'ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
