Consiglio di Stato Sez. IV n. 9814 del 11 dicembre 2025
Rifiuti.provvedimento di aggiornamento del corrispettivo ex art. 15 dlv 36-2003
Il provvedimento di aggiornamento del corrispettivo ex art. 15 del d. lgs. n. 36 del 2003 ha natura individuale e non generale, come accade invece per i provvedimenti tariffari, in quanto è parte del titolo autorizzatorio rilasciato in favore del gestore della discarica (cfr. art. 8, comma 1, lett. m) ed allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003): ne discende che l’avvio del relativo procedimento, su impulso di parte, non deve essere comunicato ai soggetti conferenti, in quanto il procedimento ha ad oggetto la modifica non sostanziale dell’AIA – di cui il piano economico finanziario è parte integrante - rispetto alla quale i soggetti conferenti non sono controinteressati.
Pubblicato il 11/12/2025
N. 09814/2025REG.PROV.COLL.
N. 04106/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4106 del 2023, proposto dalla società Jesi Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Lucchetti, Francesca Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Ancona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Domizio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Bonaccio in Roma, Piazzale Clodio 56;
Direzione dell'Area Ambiente Settore I di Tutela e Valorizzazione dell'Ambiente del Dipartimento III Governo Territorio della Provincia di Ancona, non costituita in giudizio;
nei confronti
So.Ge.Nu.S. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Tiberi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, corso Garibaldi n. 124;
Comune di Maiolati Spontini, Assemblea Territoriale d’Ambito ATO 2, Comune di Jesi, Consorzio Cir 33, Consorzio Intercomunale Vallesina Misa al quale è subentrata l’ATA - Assemblea Territoriale d’Ambito ATO 2, Consorzio Intercomunale Conero Ambiente in Liquidazione, Bacino 1 al quale è Subentrata ATA - Assemblea Territoriale d’Ambito ATO 2, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00630/2022, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Ancona e di So.Ge.Nu.S. S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
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FATTO e DIRITTO
La Jesi Servizi S.r.l., odierna appellante, gestisce il servizio idrico integrato e il servizio di igiene urbana per il Comune di Jesi, facente parte dell’Ambito Territoriale Ottimale (ATO) 2 della Provincia di Ancona e conferisce, per il comune medesimo, i rifiuti urbani e speciali prodotti sul suo territorio presso la discarica sita a Maiolati Spontini, gestita dall’operatore economico So.Ge.Nu.S. s.p.a. in virtù di Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) n° 58, rilasciata dalla Provincia di Ancona con Determina Dirigenziale n° 201 del 21.01.13.
Le tariffe di conferimento dei rifiuti nella menzionata discarica sono state approvate con AIA n. 52/2013 e successiva AIA n. 56/2013.
Il conferimento avviene mediante appositi contratti sottoscritti dalla appellante, quale soggetto conferente, e dal gestore della discarica.
Con istanza n. 105474/2013 So.Ge.Nu.S., allegando la necessità di aggiornamenti nei piani tariffari, ne ha chiesto l’approvazione come modifica sostanziale all’AIA.
Con determinazione dirigenziale n. 570/2013 la Provincia ha approvato i nuovi piani finanziari autorizzandone l’aggiornamento del corrispettivo sino dal 1 gennaio 2013.
La Jesi Servizi s.r.l. impugnava il suddetto provvedimento prima innanzi al Presidente della Repubblica e, in esito ad opposizione, innanzi al T.a.r. per le Marche (R.G. 425 del 2014), contestando l’esercizio di un potere tariffario non spettante alla Provincia, con incrementi imposti retroattivamente.
Con sentenza n. 617/2022 il T.a.r. per la Marche ha respinto il ricorso e la Jesi Servizi s.r.l. l’ha impugnata con ricorso in appello n.R.G. 4111/2023.
Successivamente con istanza del 19.08.2014, la Sogenus S.p.A. ha chiesto alla Provincia di Ancona l’approvazione dei piani economici e finanziari per l’anno 2014.
La Provincia di Ancona, previa comunicazione di avvio del procedimento inoltrata al Comune di Maiolati Spontini e al gestore, con Determina Dirigenziale n° 309 del 06 novembre 2014, in accoglimento della predetta istanza della Sogenus S.p.A., approvava: “(I) il Piano economico-finanziario 2014 per la determinazione della tariffa per il conferimento dei RSU nonché quello (2) per il conferimento dei rifìuti speciali ex 2B”; con tale determina l’Ente prendeva atto che dall’approvazione dei suddetti piani finanziari discendeva un innalzamento dei prezzi-corrispettivi che venivano quindi aumentati fino a: € 88,580/tonnellata per i rifiuti smaltiti nella vasca dedicata ai rifiuti urbani nonché a € 111,090/tonnellata per i rifiuti smaltiti nella vasca dedicata ai rifiuti speciali.
Inoltre, la medesima Provincia di Ancona - con la citata determina n° 309 del 14 – non solo disponeva l’immediata applicazione dei predetti aumenti, ma chiedeva ai soggetti conferenti il conguaglio delle tariffe già pagate a decorrere dal 1 gennaio 2014.
Tale determina veniva impugnata con differente ricorso R.G. 88/2015, deciso dal T.a.r. con sentenza n. 630/2022, oggetto del presente appello R.G. 4106/2023.
In particolare con sentenza n. 630 del 2022 il T.a.r. per le Marche, Sez. I, respingeva il ricorso per le seguenti motivazioni:
- in via preliminare, ritenuta la propria giurisdizione, ha assorbito lo scrutino delle eccezioni preliminari e pregiudiziali articolate, stante l’infondatezza del ricorso nel merito;
- quanto alla competenza provinciale alla adozione del provvedimento impugnato, la determina in questione ricomprenderebbe i soli costi relativi all’ultima fase del ciclo di gestione dei rifiuti, costituita dal conferimento in discarica: ciò basterebbe a escludere l’esercizio di una potestà tariffaria da parte dell’ente. L’unico scopo del provvedimento è dunque quello di far sì che la tariffa di conferimento copra e garantisca tutte le spese connesse alla gestione della discarica per tutti gli anni necessari: ciò rientra pienamente nell’oggetto del Piano economico-finanziario, come previsto dall’art. 8, comma 1, lett. M) del d.lgs. 36/2003, la cui approvazione è di competenza della Provincia. Nell’ambito di tale competenza la Provincia ha chiesto ai gestori delle discariche di presentare i piani finanziari secondo i criteri di cui alla normativa e di aggiornarli entro il 30 giugno di ogni anno: gli elementi presi in considerazione nel piano finanziario sono quelli individuati dalla normativa nazionale (d.lgs. n. 36/2003) dovendosi escludere che la Provincia abbia esercitato un potere di imposizione tariffaria;
- quanto alla riconducibilità della potestà tariffaria in capo ai Consorzi ex art. 8 L.R. n. 28/1999, successivamente trasferita in capo all’Assemblea Territoriale d’Ambito (ATA), con particolare riferimento, nel caso di specie, al Consorzio Conero Ambiente, quest’ultimo non è mai stato competente per il territorio di Maiolati Spontini e peraltro non ha mai gestito alcun impianto di recupero o smaltimento rifiuti. Inoltre l’art. 6 comma 5 della l.r. n. 18/2011, nel disporre il passaggio della gestione delle discariche dai Comuni all’ATA, prevedeva che quest’ultima provvedesse alla determinazione dell’entità delle misure compensative, ma non risulta che ad oggi abbia provveduto in tal senso;
- quanto poi all’asserita violazione dell’art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, concernente le modifiche all’AIA, le funzioni in materia di autorizzazione sono state delegate dalla Regione alla Provincia. Poiché tra la documentazione da allegare ai fini dell’AIA rientra il piano finanziario, tale documento doveva necessariamente essere oggetto di approvazione provinciale. Ogni modifica o aggiornamento del piano non può non costituire modifica dell’AIA, di spettanza appunto provinciale;
- infondata è anche la censura circa una paventata carenza istruttoria da parte della Provincia. L’U.O. avrebbe difatti correttamente valutato e verificato la sussistenza delle condizioni per l’approvazione dell’incremento tariffario;
- quanto alle asserite violazioni procedimentali, quali la mancata presentazione della modifica al piano entro il 30 giugno di ogni anno o l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, queste non sarebbero invero dirimenti trattandosi di termine non perentorio, mentre quanto all’onere di comunicazione, questo può dirsi soddisfatto nei confronti del gestore della discarica e del Comune di Maiolati, viceversa non potendosi ritenere destinatari diretti degli effetti dell’atto tutti i Comuni conferenti. Ad ogni modo, la ricorrente è priva di interesse rispetto alla censura, che, tutt’al più, avrebbe dovuto essere sollevata dai soggetti nei confronti dei quali l’omissione si è verificata.
- quanto, infine, alla dedotta illegittimità dell’adeguamento tariffario retroattivo, la disciplina dei conguagli è contenuta nello stesso contratto di smaltimento RSU: non si è innanzi a un’imposizione tariffaria applicata retroattivamente ma piuttosto alla mera attuazione della previsione contrattuale sul conguaglio.
- i motivi aggiunti sono anch’essi infondati in quanto è inevitabile che il piano finanziario redatto contenga riferimenti a voci quali “ricavi” e “utili” senza che ciò contrasti con la disciplina normativa in tema di contenuti del piano, dovendo questo far riferimento a tali voci per esigenze di equità e per garantire la copertura finanziaria della discarica.
Avverso tale sentenza ha interposto appello la Jesi Servizi s.r.l. per chiederne la riforma in quanto errata in diritto.
Si sono costituite in giudizio la Provincia di Ancona e la So.Ge.Nu.S. s.p.a. per chiedere la reiezione dell’appello, con conferma integrale della sentenza appellata.
Hanno riproposto le questioni preliminari assorbite dal T.a.r., a cominciare dalla eccezione di difetto di legittimazione ad agire della ricorrente.
All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con le quali le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.
Tanto premesso, con otto motivi di gravame, oggetto del presente scrutinio, la Jesi Servizi s.r.l. ha criticato la sentenza del T.a.r. per le seguenti ragioni:
1. il T.a.r. avrebbe equivocato il concetto di “tariffa” di cui all’art. 238 d. lgs. n. 152/06 con quello di costo di smaltimento dei rifiuti in discarica, di cui all’art. 15 del d. lgs. n. 36/03; di conseguenza avrebbe errato nel ritenere legittima l’adozione dell’atto da parte di un Ente incompetente, la Provincia, laddove l’unico organo deputato ad emanare atti di tariffazione generale è l’Autorità d’Ambito; inoltre avrebbe errato facendo rientrare nel computo degli aumenti anche elementi – come l’utile di impresa – non previsti dalla norma (All. n° 2, par. 6, d. lgs. n° 36/03).
2. Il T.a.r. non avrebbe colto la sostanza della doglianza e cioè la pretesa dell’Amministrazione Provinciale di Ancona nonché – attraverso quest’ultima – della Sogenus S.p.A. di attribuire struttura e funzione tariffaria alla determinazione dirigenziale del competente ufficio della medesima Provincia di Ancona adottato sulla base dei poteri di cui all’art. 15 del d. lgs. n° 36/03 e s.m.i. e dall’art. 29 – nonies del d. lgs. n° 152/06 e s.m.i. che è atto individuale laddove i provvedimenti tariffari sono atti generali. Inoltre la Provincia nulla ha controllato degli elaborati di modifica relativi ai Piani economici e finanziari in questione limitandosi a “prendere atto” delle “tariffe” che scaturiscono dagli elaborati di piano modificati, senza alcuna disamina critica di quanto proposto dall’operatore economico; trattandosi di atto solo formalmente ancorato all’art. 15 del d. lgs. n° 36/03 ma con pretesi effetti di tariffa ex art. 238 del d. lgs. n, 152/06, lo stesso sarebbe stato adottato da organo privo di competenza perché è l’Autorità d’Ambito e non la Provincia a determinare le tariffe e comunque non avrebbe potuto avere portata retroattiva;
3. Il T.a.r. avrebbe errato nel non considerare che la determinazione dirigenziale impugnata – oltre ad essere viziata sotto il profilo dell’incompetenza dell’Ente che pretendeva di operare le modifiche tariffarie – sarebbe altresì illegittima per evidente sviamento di potere perché la stessa non costituisce strumento idoneo per alcuna imposizione tariffaria unilaterale nei confronti di soggetti terzi quali i Comuni che conferiscono in discarica oltreché nei confronti dei rispettivi operatori economici preposti alla gestione in tema di servizio di igiene urbana. Poichè la finalità dichiarata dell’Allegato n° 2 par. 1 del d. lgs. n. 36 del 2003 non è quella di garantire ai gestori il conseguimento di un utile ma la copertura de costi di gestione, tale esigenza non ricorreva nel caso di specie tenuto conto che il gestore della discarica aveva già avuto nel 2013 un aumento del corrispettivo del 20% idoneo a coprire i costi di gestione. Inoltre non sussisterebbe alcuna delle condizioni previste nell’All. 2, par. 6, del d. lgs, 36 del 2003 per il riconoscimento dell’aumento del corrispettivo.
4. Il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere sussistente la competenza in capo alla Provincia di Ancona la quale non dispone di alcuna attribuzione in tema di determinazione tariffaria per il conferimento dei rifiuti in discarica. Se, da un lato ai sensi del titolo III bis del Codice Ambiente (cfr. artt. 29 bis e seguenti) nonché dell’art. 3, comma 3, della L.R. n. 24 del 2009, la Provincia di Ancona è sicuramente dotata di potere in relazione alle modifiche, sostanziali e non, dell’autorizzazione integrata ambientale, è altrettanto vero che la determinazione della tariffa di conferimento in discarica è funzione strutturalmente differente e non sovrapponibile ad una modifica, sostanziale e non, dell’autorizzazione integrata ambientale, rimessa alla competenza dell’ATA ai sensi dell’art. 7 della l.7. n. 24 del 2009.
5. Il T.a.r. avrebbe errato nell’affermare che la Provincia di Ancona sarebbe competente ad emanare
l’atto impugnato, recante l’approvazione dell’aggiornamento del prezzo del corrispettivo dei costi di gestione ex Allegato n. II, Par. 6 del d. lgs. n° 36/03, in tal modo fissando le tariffe ai sensi dell’art. 15 del d. lgs. n° 36/03 relative allo smaltimento dei rifiuti in discarica. Ciò in quanto l’art. 29-nonies del d. lgs. n. 152 del 2006 nonché, a livello regionale, l’art. 3 comma 3 della L.R. n° 24/09 e la D.G.R. n° 1547 del 05 ottobre 2009 - poi ripresa dalla DGP n° 109 del 2011, all’Allegato I, paragrafo 1, pag. 2 - attribuiscono alla Provincia la competenza per le modifiche sostanziali degli impianti e dell’autorizzazione integrata ambientale, laddove la determina provinciale impugnata qualifica espressamente la modifica all’Aia in contestazione quale modifica non sostanziale.
6. Il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere infondato il motivo con cui l’appellante ha censurato il difetto di istruttoria circa la richiesta di incremento del prezzo di conferimento, essendosi la Provincia limitata a recepire l’istanza senza esperire alcuna verifica, con l’effetto non di garantire l’equilibrio finanziario ma di assicurare un utile di gestione non previsto dalla legge. Inoltre l’avvio del procedimento di adeguamento avrebbe dovuto essere comunicato anche ai Comuni che conferiscono in tale discarica in quanto destinati a sopportare il peso economico dell’incremento.
7. Censura la statuizione del T.a.r. che ha ritenuto legittima l’applicazione retroattiva dell’aggiornamento della tariffa, a fronte di fatture già pagate ed in conseguenza del ritardo con cui il gestore si attiva per chiedere l’aggiornamento annuale, oltre il termine del 30 giugno. Tale modus procedendi comporterebbe violazione dell’art. 21 bis della legge n. 241/1990 e del principio del buon andamento.
8. Ribadisce che il c.d. “utile d’impresa” – richiesto ed apparentemente accordato nella misura del 10% e del 20% – sarebbe incompatibile con la facoltà di adeguamento del prezzo di conferimento prevista dall’art. 15 del d. lgs. n. 36/03 e che le stesse “Linee guida per la definizione delle tariffe di conferimento dei Rifiuti Solidi Urbani in discarica” di cui all’allegato n° 5 al Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti (sub doc. 10 depositato con i motivi aggiunti in primo grado) nel prevedere espressamente nella “Tabella 1 Voci inerenti al Piano dei costi” la voce “utile impresa” dovrebbero ritenersi in parte qua illegittime. Lamenta che la società So.Ge.Nu.S nella proposta di adeguamento del prezzo di conferimento avrebbe omesso di chiarire come intende applicare le misure imposte dall’art. 1 comma 553 della legge n. 147/2013 secondo cui: “553. A decorrere dall'esercizio 2014 i soggetti di cui al comma 550 a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza…”. Lamenta che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare i motivi aggiunti travisandone la portata anche con riferimento alla doglianza per cui i piani economici finanziari redatti dal gestore omettono di indicare ed allegare la previa approvazione nonché presentazione del Piano dei Costi dell’Impianto di Discarica da parte del Consorzio di Bacino ex art. 8 della l.r. n° 28/99 o comunque dalla Assemblea Territoriale di Ambito ex art. 7 della l.r. n° 24/09 subentrata al primo.
Tanto premesso, tutti i motivi - che per la loro connessione possono essere esaminati congiuntamente - sono infondati.
Preliminarmente, in applicazione del principio della ragione più liquida e nel rispetto di quello concorrente di economia della motivazione (cfr. art. 3, comma 2 e 88, comma 2 lett. d) c.p.a. e Ad. Plen. n. 5 del 2015), il Collegio ritiene prioritario l’esame del merito dell’appello che, in quanto infondato, priva le parti appellate dell’interesse alla disamina delle eccezioni preliminari in rito relative alla ricevibilità ed ammissibilità dell’appello e dello stesso ricorso di primo grado in punto di legittimazione ad agire.
Quanto al merito la Jesi servizi s.r.l. si duole della approvazione da parte della Provincia di Ancona di una modifica non sostanziale dell’AIA, relativamente ai piani finanziari della So.Ge.Nu.S., gestore di una discarica, che, a suo dire, avrebbe l’effetto di incrementare la remunerazione del servizio di smaltimento in discarica dei rifiuti urbani indifferenziati, con aumento dei relativi costi in capo ai soggetti conferenti; lamenta che l’aumento sarebbe finalizzato a generare un utile anziché ad assicurare la integrale copertura dei costi di gestione della discarica e, come tale, non sarebbe consentito; ravvisa nell’aumento l’esercizio di un potere “tariffario” non spettante alla Provincia, anche perché applicato retroattivamente.
Osserva il Collegio che nel caso di specie non viene in rilievo l’esercizio del potere tariffario ovvero di determinazione di una tariffa, avente natura tributaria, come erroneamente ritenuto dall’appellante, bensì si discute – al di là della questione terminologica - del procedimento di aggiornamento di un corrispettivo previsto per il conferimento dei rifiuti in discarica cui ha diritto il gestore della discarica che, per il servizio reso, viene remunerato mediante il pagamento di un prezzo da parte del soggetto conferente.
Tale specifico compito rientra nelle competenze della Provincia, chiamata ad approvare il piano economico finanziario di gestione della discarica in sede di rilascio dell’AIA, con la conseguenza che anche le successive modifiche del corrispettivo, in quanto voce del piano economico finanziario parte integrante dell’AIA, non possono che essere introdotte come procedimento di modifica non sostanziale del titolo autorizzatorio, rimesso alla competenza provinciale, come correttamente rilevato dal T.a.r..
Ai sensi del titolo III bis del Codice Ambiente (artt. 29 bis e seguenti) nonché dell’art. 3 comma 3 della L.R. 24 del 2009, spetta infatti alla Provincia di Ancona la competenza in relazione alle modifiche, sostanziali e non dell’autorizzazione integrata ambientale di cui il piano economico finanziario costituisce parte integrante ex art. 8, comma 1, lett. m) ed allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003.
Non rileva nel caso di specie l’art. 238 del d. lgs. n. 152 del 2006 che attiene invece alla diversa disciplina della tariffa, avente natura tributaria quale tassa di scopo (cfr. tra le tante Cass. civ., sez. V, 19 gennaio 2024, n. 2029), dovuta dagli utenti del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, questa sì determinata dalle Autorità d’Ambito e nella Regione Marche, ex art. 7, comma 2 lettera l), dall’Assemblea territoriale d’Ambito – ATA (tra le altre funzioni delle ATA elencate all’art. 7 cit., v’è anche : “l) la determinazione della tariffa per la gestione integrata dei rifiuti urbani e assimilati ai sensi dell’articolo 238 del d.lgs. 152/2006;”).
Il fatto poi che ai fini della determinazione della tariffa ex art. 238 concorra anche il prezzo-corrispettivo stabilito per i conferimenti in discarica ex art. 15 del d. lgs. n. 36 del 2003 (“1. Il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto, i cui costi sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato all'art. 10 comma 1, lettera i).”), secondo quanto previsto dall’art. 238, comma 1 (“La tariffa costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall'articolo 15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36”), non conferisce natura tributaria a tale ultima voce di costo del servizio, che mantiene la natura corrispettiva in quanto “prezzo” dovuto a fronte del servizio di smaltimento in discarica e non muta neppure l’assetto delle competenze atteso che la determinazione della tariffa ex art. 238 compete alle Autorità d’Ambito – o ATA nella Regione Marche - mentre la determinazione del “prezzo corrispettivo” ex art. 15 del d. lgs.n . 36 del 2003 spetta alle Province nell’ambito del procedimento di modifica dell’AIA.
L’appellante obietta che la Provincia sarebbe competente solo in materia di modifiche sostanziali dell’AIA, quelle cioè di carattere tecnico, secondo quanto previsto anche dall’art. 3, comma 3 della l.r. n. 24 del 2009 mentre l’aggiornamento del piano finanziario di cui all’allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003 costituirebbe pacificamente una modifica non sostanziale, definita tale anche nella determina impugnata.
La doglianza è infondata poiché, acclarato per le ragioni esposte, che la competenza in materia certamente non spetta alle ATA – competenti in materia di determinazione della sola tariffa per il servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani - la competenza per le modifiche non sostanziali dell’AIA, in mancanza di diversa specifica indicazione legislativa, non può che ricadere nella competenza generale in materia di AIA rimessa pacificamente alla competenza provinciale. Né del resto l’appellante ha potuto individuare l’organo competente in un centro di imputazione che non fosse l’ATA, a sua volta incompetente per le ragioni esposte.
Le stesse “Linee guida per la definizione delle tariffe di conferimento dei Rifiuti Solidi Urbani in discarica” di cui all’allegato n. 5 al Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti indicano nella Provincia l’ente competente ad approvare il corrispettivo ed i successivi aggiornamenti relativi al conferimento di rifiuti in discarica (cfr. paragrafo 2.1. in particolare lett. e)).
Osserva ancora il Collegio che il provvedimento di aggiornamento del corrispettivo ex art. 15 del d. lgs. n. 36 del 2003 ha natura individuale e non generale, come accade invece per i provvedimenti tariffari, in quanto è parte del titolo autorizzatorio rilasciato in favore del gestore della discarica (cfr. art. 8, comma 1, lett. m) ed allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003): ne discende che l’avvio del relativo procedimento, su impulso di parte, non deve essere comunicato ai soggetti conferenti, in quanto il procedimento ha ad oggetto la modifica non sostanziale dell’AIA – di cui il piano economico finanziario è parte integrante - rispetto alla quale i soggetti conferenti non sono controinteressati.
In ogni caso, come correttamente rilevato dal T.a.r., la doglianza è anche inammissibile per difetto di interesse e di legittimazione, perché la appellante non ha titolo a dolersi della mancata comunicazione dell’avio del procedimento al Comune di Jesi, avente soggettività distinta ed autonoma.
Quanto alla possibilità di aggiornamento del corrispettivo, trattasi di facoltà prevista con cadenza annuale ed i relativi termini non sono perentori perché la legge non li definisce tali: invero l’allegato II paragrafo 6 al d. lgs. n. 36 del 2003 si limita prevedere che “Con frequenza annuale potrà essere presentata all'ente competente una relazione di aggiornamento del prezzo di conferimento da applicare a seguito delle eventuali variazioni intervenute a seguito di:
a) variazioni riscontrate a consuntivo, o previste per l'anno successivo, nei costi di gestione e di costruzione;
b) nuove prescrizioni imposte da normative o disposizioni vigenti;
c) nuove perizie di variante.”.
Pertanto non sono indicati termini per tale facoltà, tanto meno a pena di decadenza.
L’appellante deduce che la delibera di G.P. n° 48 del 10 febbraio 2009, in punto di determinazione temporale delle modifiche al piano finanziario, prevede che le stesse debbano essere presentate dal gestore entro e non oltre il 30 giugno di ogni anno, mentre nel caso di specie l’istanza originaria di So.Ge.Nu.S. recava la data del 19 agosto 2014.
Senonchè una tale delibera non può introdurre termini perentori in contrasto con la previsione di legge statale cui dà attuazione – in materia (ambiente) riservata peraltro alla competenza esclusiva statale - che, come si è visto, si limita a prevedere una facoltà di aggiornamento con cadenza annuale.
Il fatto che, nel caso di specie, il gestore avesse già chiesto analogo aggiornamento del corrispettivo per il 2013 non gli preclude di chiederlo anche per il 2014, trattandosi di procedimento finalizzato a garantire annualmente (“Con frequenza annuale” recita l’allegato II paragrafo 6 cit.) la costante copertura dei costi di gestione della discarica che, per ragioni evidenti, sono soggetti ad oscillazioni costanti, sicuramente annuali.
Quanto alla doglianza per cui la Provincia avrebbe omesso di verificare la congruità dell’incremento, la stessa Provincia e la controinteressata So.Ge.Nu.S. s.p.a. hanno replicato sul punto contestando il difetto di istruttoria e lo stesso T.a.r. ha reso un’ampia motivazione sul punto: in ogni caso l’appellante non ha esibito prove circa la configurabilità di una ipotesi di manifesta irragionevolezza dell’incremento tariffario approvato, comparandolo ad esempio con quello riconosciuto a gestori di discariche aventi caratteristiche tecniche o geografiche similari.
In base ai principi generali era onere della parte che allega la violazione, fornire la prova di tale incongruità rispetto ai costi del mercato di riferimento rappresentato dai conferimenti di rifiuti in discarica.
Inoltre l’allegato II al d. lgs. n. 36 del 2003 prevede che la Provincia debba accertare che il prezzo copra i costi di gestione, anche post operativa della discarica: si tratta dunque di garantire il “prezzo minimo” necessario a coprire i costi di gestione mentre non vengono posti tetti ad eventuali incrementi che devono comunque essere approvati dalla Provincia per la verifica del principio di copertura integrale dei costi e, in ogni caso, perché si tratti di prezzi in regime amministrato e non di libero mercato.
Il fatto che l’incremento possa, in astratto, garantire anche un utile di esercizio non è vietato dalla legge che, come si è visto, prevede un limite minimo, necessario alla copertura integrale dei costi di gestione, ma non preclude che il corrispettivo, oltre a garantire il principio di economicità della gestione, possa assicurare anche un utile ragionevole.
Peraltro la maggiorazione del prezzo-corrispettivo accordata dalla Provincia, trova nel caso di specie la propria giustificazione in “variazioni riscontrate a consuntivo, o previste per l’anno successivo, nei costi di gestione e di costruzione” secondo quanto previsto dall’allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003: il gestore ha infatti segnalato una riduzione dei conferimenti derivanti dall’aumento della raccolta differenziata ed una conseguente contrazione dei ricavi, con erosione del margine d’utile operativo sicchè è evidente che vi era la necessità di apportare integrazioni al piano economico finanziario proprio per assicurare il mantenimento di un margine d’utile operativo, evidentemente già previsto dal precedente piano finanziario approvato.
Il calo dei conferimenti in ragione dell’aumento della raccolta differenziata non risulta contestato sicchè appare ragionevole che in presenza di una contrazione dei ricavi la Provincia abbia autorizzato un incremento del prezzo per mantenere in equilibrio il piano economico finanziario assicurando un margine di utile operativo già contemplato.
La disposta retroattività dell’adeguamento non integra alcuna violazione perché, per le ragioni esposte, non si tratta di applicazione di una “tariffa” in senso proprio ma di aggiornamento del “prezzo corrispettivo” dovuto per il conferimento in discarica: a tal riguardo il contratto stipulato con il gestore della discarica prevede espressamente, all’art. 9, la possibilità di modifiche del corrispettivo in corso di esecuzione, con obbligo di versare i conguagli dovuti (cfr. p. 13 della documentazione depositata dalla ricorrente in primo grado insieme al ricorso) sicchè sono giuridicamente irrilevanti i ritardi con cui il gestore provvede alla richiesta di aggiornamento annuale (anche se correttamente stigmatizzati dalla Provincia come la stessa appellante rammenta) e la stessa violazione dell’art. 21 bis della legge n. 241 del 1990 non è in alcun modo configurabile atteso che la doverosità del conguaglio discende direttamente dalla previsione pattizia e solo mediatamente dal provvedimento provinciale di adeguamento che opera quale mero atto presupposto rilevante nell’ambito del rapporto autorizzatorio bilaterale tra la Provincia ed il gestore.
Peraltro anche sul punto l’appellante prospetta a p. 42 e 43 dell’appello disservizi finanziari in capo ai Comuni – in conseguenza della decorrenza retroattiva degli adeguamenti - di cui non ha titolo per dolersi con conseguente inammissibilità delle relative doglianze.
Inoltre la previsione pattizia espressa della possibilità di aggiornamenti tariffari in corso di esecuzione del contratto e con effetto dall’inizio della annualità di riferimento, esclude la stessa configurabilità di una lesione del legittimo affidamento dei soggetti conferenti in quanto resi edotti della possibilità di un ricalcolo della tariffa in corso d’anno, in caso di aggiornamento della stessa sicchè deve escludersi la stessa possibilità di prospettare una applicazione retroattiva dell’aggiornamento essendo una tale eventualità non solo conosciuta ma espressamente accettata dai soggetti conferenti.
L’appellante non ha neppure chiarito per quali ragioni alla società So.Ge.Nu.S dovrebbero applicarsi le misure di finanza pubblica imposte dall’art. 1 comma 553 della legge n. 147/2013 al fine di perseguire la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza: non risulta infatti documentato che So.Ge.Nu.S. sia società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, di pubbliche amministrazioni locali; in ogni caso una tale disciplina non osta agli adeguamenti previsti dall’allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003 oggetto dell’istanza della appellata, trattandosi peraltro di adempimento che recepisce sul punto una espressa previsione della direttiva finalizzata a garantire la copertura costante nel tempo dei costi di gestione della discarica e di quelli connessi.
Quanto ai motivi aggiunti l’appellante lamenta che il dato normativo che regola la richiesta di incremento del corrispettivo impone al richiedente di indicare le “variazioni” idonee a giustificare la richiesta medesima. Senonchè non è contestato che la richiesta sia stata giustificata in ragione del calo dei conferimenti dovuto all’incremento della raccolta differenziata: si tratta di sopravvenienza che ben si presta ad essere ricompresa nell’ipotesi a) dell’allegato II paragrafo 6 del d. lgs. n. 36 del 2003 (“a) variazioni riscontrate a consuntivo, o previste per l'anno successivo, nei costi di gestione e di costruzione”) che giustifica la richiesta di adeguamento del corrispettivo.
Quanto al fatto che il Piano Economico Finanziario presentato dalla So.Ge.Nu.S. S.p.A. – a sostegno della propria richiesta di incremento del corrispettivo di conferimento – introdurrebbe voci non consentite, quali i “ricavi” e gli “utili”, questi ultimi addirittura stabiliti al 10% per gli RSU e al 20% per gli speciali, è sufficiente osservare che come correttamente rilevato dal T.a.r. “E’ dunque inevitabile che il piano finanziario redatto dal gestore contenga il riferimento a voci quali “ricavi” e “utili”, peraltro contemplate anche nell’allegato n. 5 alle linee guida per la definizione delle tariffe di conferimento, senza che ciò determini un contrasto con la disciplina di cui al d.lgs. n. 36/2003 in tema di contenuti del piano economico-finanziario”.
Le “Linee guida per la definizione delle tariffe di conferimento dei Rifiuti Solidi Urbani in discarica” di cui all’allegato n° 5 al Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti (sub doc. 10 depositato con i motivi aggiunti in primo grado) prevedono espressamente nella “Tabella 1 Voci inerenti al Piano dei costi” la voce “utile impresa” sicchè correttamente il gestore ne ha dato evidenza nella proposta di piano economico finanziario.
E’ vero che le linee guida indicano la percentuale di utile nel 10% ma non appare irragionevole prevedere una maggiorazione per i rifiuti speciali anche perché le predette linee guida riguardano i soli rifiuti solidi urbani da conferire in discarica, non anche i rifiuti speciali che, comportando maggiori costi di gestione, legittimamente consentono di prevedere anche utili maggiori.
Sul punto l’appellante prospetta (p. 55 appello) una censura di illegittimità delle linee guida nella parte in cui contemplano tale voce di “utile di impresa”, per contrasto con l’art. 15 del d. lgs. n° 36/03 e con l’Allegato 2 del d. lgs. n° 36/03: tale doglianza oltre ad essere inammissibile per genericità è anche infondata, atteso che i richiamati parametri normativi, per i motivi ripetutamente esposti, impongono un limite minimo e non massimo nella determinazione del prezzo di conferimento secondo un meccanismo che risulta compatibile con la previsione di utile di impresa.
Quanto al fatto che i piani economico finanziari del gestore non sarebbero stati redatti in conformità alle indicazioni contenute nelle “Linee guida per la definizione delle tariffe di conferimento dei Rifiuti Solidi Urbani in discarica” e nella “Tabella 1 Voci inerenti al Piano dei costi”, la Provincia ha reiteratamente chiesto chiarimenti ed integrazioni come pure osservato dal T.a.r. (e documentato dalla produzione in primo grado che ha accompagnato il deposito dei motivi aggiunti) e, dopo ampia interlocuzione, ha ritenuto che i chiarimenti forniti, per quanto in parte incompleti, fossero tuttavia sufficienti a giustificare la richiesta di aggiornamento.
Tale conclusione appare attendibile in quanto, come riconosciuto dalla stessa appellante, al di là degli aspetti analitici, resta il dato di fondo di una significativa riduzione dei conferimenti dovuta all’incremento della raccolta differenziata che, riducendo i ricavi, va inevitabilmente ad erodere il margine di utile operativo cui concorre anche il tasso di inflazione di cui pure si dà conto nella proposta.
Dunque la richiesta di aggiornamento del corrispettivo doveva ritenersi sostanzialmente giustificata anche se non impeccabile dal punto di vista formale.
Infine secondo l’appellante i piani economici finanziari redatti dal gestore ometterebbero di indicare ed allegare la previa approvazione nonché presentazione del Piano dei Costi dell’Impianto di Discarica da parte del Consorzio di Bacino ex art. 8 della l.r. n° 28/99 o comunque da parte dell’Assemblea Territoriale di Ambito ex art. 7 della l.r. n° 24/09 subentrata al primo.
La doglianza è infondata in quanto le stesse “Linee guida per la definizione delle tariffe di conferimento dei Rifiuti Solidi Urbani in discarica” al paragrafo 2.1, nel riconoscere tale potere di proposta in capo ai Consorzi di Bacino, danno atto a p. 11 che sino alla istituzione del Consorzi la competenza in questione è esercitata dai Comuni e So.Ge.Nu.S, nelle premesse del piano economico finanziario (cfr. p. 4 e 5), dà espressamente atto di avere predisposto il piano su incarico del Comune Maiolati Spontini quale proprietario dell’impianto di discarica “Cornacchia” e tale delega di funzioni non è oggetto di impugnazione.
Non risulta invece – come opina insistentemente l’appellante - che ai Consorzi di Bacino siano subentrate le ATA – Assemblee territoriali d’Ambito in tale specifica funzione che avrebbe dovuto essere oggetto di specifica disciplina tramite accordo di programma, ai sensi dell’art. 7, commi 1 e 2 lett. d) l.r. 24 del 2009 (ma di cui non v’è traccia in atti), tant’è che di tale circostanza dà atto la stessa So.Ge.Nu.S. nelle premesse del piano economico finanziario (cfr. p. 5) per giustificare l’iniziativa assunta su incarico del Comune di Maiolati Spontini, non essendosi perfezionato il subentro delle ATA ai Consorzi di Bacino nelle forme previste dal richiamato art. 7 commi 1 e 2 lett. d) della l.r. 24 del 2009.
L’appellante deduce ancora che il Piano Economico Finanziario presentato dalla So.Ge.Nu.S. S.p.A. – a sostegno della propria richiesta di incremento del corrispettivo di conferimento – sarebbe stato redatto da un dottore commercialista e revisore contabile incaricato – iscritto al n° 179/A della Sez. A dell’Albo dei Commercialisti dell’Ordine dei Dottori e Commercialisti di Ancona – non già da “una società di revisione iscritta al relativo albo”, come invece prescritto dalla lett. e) della pag. 10 delle “Linee Guida”.
Il motivo è infondato poiché la materia dell’aggiornamento del prezzo-corrispettivo ex art. 15 del d. lgs. n. 36 del 2003 rientra nella competenza legislativa esclusiva statale (ambiente) che, all’allegato II paragrafo 6, non richiede tale formalità, la quale pertanto non può avere portata invalidante dell’iter di adeguamento.
Non sussistono neppure i presupposti per disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE sollecitato dalla appellante perché l’obbligo derivante dalla direttiva “discariche” concerne chiaramente, senza margine di dubbio, la necessità di garantire la copertura integrale dei costi del ciclo di gestione della discarica, quindi il prezzo minimo del conferimento, ma non pone limiti al prezzo massimo né vieta che il gestore possa conseguire un qualche utile di esercizio.
Né del resto l’appellante ha richiamato precedenti della Corte di giustizia UE o di altre Corti nazionali che affermino in subiecta materia il principio della necessaria economicità della gestione, nel senso che il prezzo deve assicurare la sola copertura integrale dei costi, senza possibilità alcuna di margini di utile.
La Provincia, in altri termini, esercita un potere vincolato di verifica sulla adeguatezza del corrispettivo minimo necessario a coprire i costi di operativi di gestione della discarica (oltre alle voci indicate all’allegato II paragrafo 6) ma non le è preclusa la possibilità di autorizzare un prezzo di conferimento tale da assicurare anche un qualche utile di esercizio, dato che il fine precipuo del controllo pubblico è rappresentato dalla verifica della copertura integrale dei costi del ciclo di gestione della discarica, anche per la fase post operativa.
Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve, pertanto, essere respinto, con integrale conferma della sentenza appellata che ha sviluppato i punti che precedono con dovizia di argomenti che resistono a tutte le critiche mosse dall’appellante, sebbene abbia omesso di pronunciarsi sui motivi aggiunti in relazione ai quali valgono le motivazioni integrative esposte.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la Jesi Servizi s.r.l. alla rifusione in favore della Provincia di Ancona e della So.Ge.Nu.S. s.p.a. delle spese di giudizio che si liquidano complessivamente, in favore di ciascuna, in euro 4.000,00 (per un totale di euro 8.000,00) oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Carbone, Presidente
Michele Conforti, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore
Paolo Marotta, Consigliere
Rosario Carrano, Consigliere
