Pianificazione e organizzazione della gestione dei rifiuti urbani nella disciplina regionale pugliese. I decreti commissariali n. 41 del 06/03/01 e n. 296 del 30/09/02 (quest’ultimo in B.U.R.P. n. 135 del 23/10/02. Piano di gestione dei rifiuti e di bonifica delle aree inquinate.

Avv. Gianpaolo SECHI

È noto che alcune regioni italiane versano da anni nel cosiddetto stato di emergenza socio economica ambientale, dichiarato con ordinanze del Ministero dell’Interno delegato al coordinamento della protezione civile, con cui sono state attribuite funzioni particolari alle Autorità commissariali individuate per affrontare il suddetto stato. Tra queste funzioni, indubbio rilievo riveste quella normativa, espletata attraverso decreti, ordinanze e atti pianificatori.

Con i decreti 41/01 e 296/02 nonché con i successivi decreti n. 334, 336, 337 del 30/10/02 (questi ultimi relativi ai bacini BA/4, LE/2 e LE/3) il Commissario delegato ha compiuto l’adempimento demandatogli dall’art. 1 quinto comma dell’ordinanza del Ministro dell’Interno n. 3077 del 04/04/00, poi soppresso e sostituito dall’art. 2 dell’ordinanza tuttora vigente n. 3184 del 22/03/02.

Il piano di gestione dei rifiuti e di bonifica delle aree inquinate che risulta approvato con i richiamati provvedimenti commissariali comprende l’organizzazione dell’intero territorio mediante individuazione tipologica e localizzazione di tutti gli impianti ritenuti necessari per la completa gestione dei rifiuti urbani prodotti, sia impianti destinati al recupero e riutilizzo, sia quelli destinati allo smaltimento finale.

Va premesso che le ordinanze ministeriali 3077/00 e 3184/02 hanno affidato al commissario il compito di adottare il piano regionale di cui all’art. 22 del Decreto Legislativo n. 22 del 05/02/97 in sostituzione della Regione competente, che all’epoca non vi aveva ancora provveduto. I contenuti del piano regionale sono analiticamente e dettagliatamente fissati dalla disposizione legislativa suddetta; relativamente agli impianti di recupero e smaltimento il piano deve fissare i criteri per l'’ndividuazione delle zone idonee per la localizzazione rimettendo cos'’la puntuale scelta localizzativa alla competenza dei livelli sub regionali (combinato disposto degli artt. 20, 21 e 23 del Decereto 22/97)

Per la verità, l’art. 14 dell’ordinanza ministeriale 3184/02 dà facoltà al Commissario delegato, per l’attuazione dei poteri collegati alla dichiarata emergenza , di derogare, fra l’altro, alle disposizioni contenute nel D. Lgs. 22/97, con ciò in ipotesi consentendo anche un allargamento dei contenuti del ‘piano, indicati dalla legge. tale teorica possibilità, relativamente alla localizzazione degli impianti, risulta puntualmente disciplinata e limitata dalla stessa ordinanza ministeriale ai “nuovi impianti di titolarità pubblica di discarica controllata….” (secondo comma lettera d) dell’art. 2).

Sulla base di quanto evidenziato, appare almeno dubbio che il piano regionale adottato dal Commissario si possa ritenere legittimo nella parte in cui definisce la localizzazione di impianti diversi dai nuovi impianti di discarica di titolarità pubblica.

Come si è detto, ed anche in relazione a quanto espressamente sancito dal punto 4 del dispositivo del D. C. n. 296/02, il piano di gestione dei rifiuti ha compiuto la individuazione e localizzazione degli impianti destinati al recupero e allo smaltimento di rifiuti di modo che ciascuno dei bacini d’utenza in cui il territorio regionale è stato suddiviso siano serviti al meglio sia per quanto concerne le tipologie impiantistiche, sia le potenzialità dei singoli impianti che si debbono assumere congrue rispetto al fabbisogno, ovvero alla quantità e qualità di rifiuti urbani prodotti.. conseguentemente, ed almeno fino a quando il piano regionale non sarà stato modificato, non sarà legittimo provvedere ad individuare e localizzare nuovi e/o diversi impianti di recupero o di smaltimento, che inevitabilmente andrebbero a d appesantire il complessivo sistema impiantistico rendendolo sovradimensionato al fabbisogno.

Ciò nondimeno, all’art. 6 quarto comma dello schema di convenzione allegato al piano regionale, per la disciplina dei rapporti tra i comuni facenti parte di ciascun bacino d’utenza e per la costituzione dell’autorità per la gestione dei rifiuti solidi urbani, è stabilito che le deliberazioni dell’assemblea dell’autorità stessa, relative alla localizzazione degli impianti, devono riportare il voto favorevole anche del Comune sede dell’impianto stesso. Quali atti di localizzazione l’assemblea potrà legittimamente assumere?

Non si ritiene che la competenza a localizzare gli impianti, ordinariamente considerata dallo schema di convenzione di cui si è detto, vada riferita alle disposizioni contenute al punto 5 del dispositivo del Decreto commissariale n. 296/02 che attribuisce ai Comuni di ciascun bacino d’utenza, d’intesa fra loro, la facoltà di modificare la localizzazione dei siti individuati dal piano regionale. Tale disposizione ha natura straordinaria e transitoria, e non è più applicabile essendo decorso ormai da tempo il termine perentorio di quarantacinque giorni entro il quale la facoltà di modifica poteva essere esercitata.

Scarso interesse assume oggi la richiamata disposizione (punto 5 del dispositivo del D.C. 296/02) ed è quindi appena il caso di segnalare che la facoltà di modifica della localizzazione dei siti è attribuita ai Comuni di ciascun bacino d’utenza d’intesa fra loro.

Solo per i bacini d’utenza BA/4, BA/5, LE/2 e LE/3 la facoltà stessa è espressamente attribuita all’Autorità di gestione (v. decreti commissariali n. 334, 335, 336 e 337 del 29/10/02 con i quali il Commissario ha provveduto alla localizzazione dei siti non individuati nel piano generale di cui al decreto n. 296).

Al contrario, appare di attuale interesse la lettura e l’interpretazione delle disposizioni di cui al punto 3 del dispositivo del D.C. 296/02, che consente “ai Comuni costituenti ciascun bacino d’utenza, d’intesa fra loro, di prevedere gestioni anche a livello di n. 2 sub-bacini, ciascuno dei quali servito da un unico impianto di smaltimento con annessa linea di trattamento…” questa disposizione, diversamente da quella prima annotata, è tuttora applicabile, non essendo previsto alcun termine per l’esercizio della attribuita facoltà.

Una prima chiave di lettura di questa disposizione assume come indispensabile presupposto che l’organizzazione prevista dal piano in termini di tipologie impiantistiche e di individuazione e localizzazione degli impianti di smaltimento o recupero non sia in alcun modo modificabile o implementabile, se non con un atto idoneo del medesimo rango. Conseguentemente, la prevista facoltà di suddividere un bacino d’utenza in due sub-bacini, sarebbe indiscutibilmente condizionata alla ipotesi che nel bacino siano realizzati e/o previsti dal piano almeno due impianti di smaltimento con annesse linee di trattamento, ciascuno dei quali possa essere possa essere posto al servizio di uno dei sub-bacini. Tale condizione, comunque da verificare caso per caso, appare difficilmente riscontrabile nell’ambito della definita organizzazione dei bacini d’utenza considerati dal piano regionale, tanto da far dubitare della possibilità che la facoltà attribuita ai Comuni in alcun caso veramente esercitabile.

Altra chiave di lettura è che ai Comuni interessati sia consentito di stabilire la suddivisione del bacino d’utenza in due sub-bacini contemporaneamente localizzando e realizzando, ove ciò sia all’uopo necessario, ulteriori impianti in aggiunta a quelli previsti dal piano. Tale ipotesi, assunto come ineludibile che l’organizzazione impiantistica contemplata dal piano sia congrua e corrispondente per quantità e qualità al fabbisogno stimato per ciascun bacino d’utenza, comporta che la localizzazione di nuovi impianti si concretizzi in parziale delocalizzazione di altri impianti previsti dal piano; a primo esame parrebbe sostenibile che la facoltà di delocalizzazione fosse unicamente quella prevista dal già citato punto 5 del Decreto e che essa non sia più esercitabile per la scadenza del termine.

La questione avrebbe scarso significato pratico ove l’atto di localizzazione di nuovi impianti, quale che ne sia la portata, venisse assunto (come del resto recita la disposizione) d’intesa fra i Comuni facenti parte del bacino d’utenza interessato; in questa ipotesi infatti sarebbe in pratica insussistente l’interesse di alcuno all’impugnativa. Diversamente accadrebbe ove l’atto venisse assunto dall’Autorità di Gestione (assemblea) “a maggioranza delle quote di partecipazione….dei Comuni partecipanti”, come previsto all’art. 6 comma 4 dello schema di convenzione allegato al piano regionale, autorità che si ritenesse competente ai sensi dell’art. 4 secondo comma dello stesso schema di convenzione (“dal momento della sottoscrizione della convenzione… tutte le funzioni dei Comuni in materia si intendono trasferite all’Autorità per la gestione”).

Avv. Giampaolo Sechi