IL REATO DI OMESSA BONIFICA DEI SITI INQUINATI: IL PUNTO DELLA SITUAZIONE di Luca RAMACCI

 

1.       L’originaria disciplina dettata dall’articolo 50 e l’articolo 51bis.

2.       L’articolo 17 D.Lv. 2297 ed il D.M. 47199.

3.       Il reato previsto dall’articolo 51 bis.

4.       L’intervento della Corte di cassazione

5.       La procedura prevista dall’articolo 58 D.Lv. 15299 

 

 

 

1. L’originaria disciplina dettata dall’articolo 50 e l’articolo 51bis.

 

La disposizione penale contenuta nell’articolo 51bis D.Lv. 2297[1] non era autonomamente prevista nell’originaria stesura del “decreto Ronchi” ed è stata introdotta, dopo otto mesi, con il D.L.vo 8 novembre 1997, n. 389 (altrimenti noto come “Ronchi bis”) subendo successive modifiche mediante l’introduzione dell’ultimo capoverso effettuata con l’articolo 1, comma 25 della L. 42698 (c.d. Ronchi ter).

Precedentemente, infatti, l’inosservanza degli obblighi di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati era penalmente sanzionata dal secondo comma dell’articolo 50, unitamente all’inosservanza dell’obbligo di cui all’articolo 9, comma terzo ed alla inottemperanza all’ordinanza emessa dal Sindaco ai sensi dell’articolo 14, comma terzo.

I contenuti dell’articolo 50 e dell’articolo 51bis non sono identici e ciò ha determinato, in dottrina, la formulazione di alcune osservazioni circa le differenze tra le due ipotesi contravvenzionali.

Vi è infatti chi sostiene[2] che l’articolo 50, nel prevedere quale condotta sanzionata l’inadempimento “dell’obbligo di cui all’articolo 17, comma secondo” aveva natura di “reato omissivo a soggettività ristretta”, fondato sul presupposto del superamento dei limiti previsti dall’articolo 17 medesimo[3]. Ciò determinava l’applicabilità della fattispecie contravvenzionale in esame anche ai fatti pregressi, essendo sufficiente la semplice conoscenza dell’inquinamento per far nascere l’obbligo alla inosservanza del quale scattava la sanzione.

Evidente conseguenza di tale situazione era, inoltre, rappresentata dalla possibilità, per il soggetto chiamato a rispondere del reato, di dimostrare – in assenza di specifica diffida comunale – l’ignoranza del superamento dei limiti.

In altra occasione[4] si evidenziava che, anche dopo la sostituzione dell’articolo 50 con il 51bis, lo scopo del legislatore rimaneva immutato, essendo quello di punire colui che omette la bonifica ma con la differenza che nella prima disposizione l’omissione rappresentava la “condotta di reato”, mentre nella nuova costituisce una condizione obiettiva di punibilità in quanto la effettuazione della bonifica rappresenterebbe una “condizione premiale idonea ad escludere la punibilità”.

 

2. L’articolo 17 D.Lv. 2297 ed il D.M. 47199

L’intervento del legislatore attraverso il “Ronchi bis” ha riguardato non solo l’articolo 51bis ma anche alcuni contenuti dell’articolo 17 cui quello (così come l’articolo 50 nella originaria formulazione) risulta indissolubilmente legato, in quanto esso regola la procedura per la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati.

Le due disposizioni in precedenza richiamate sono rimaste di  fatto inattuate sino all’emanazione del D.M. 47199 con il quale, ai sensi del primo comma dell’articolo 17, vengono definiti i limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti; le procedure di riferimento per il prelievo e l’analisi dei campioni; i criteri generali per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati, nonché per la redazione dei progetti di bonifica e, infine, tutte le operazioni di bonifica di suoli e falde acquifere che facciano ricorso a batteri, a ceppi batterici mutanti, a stimolanti di batteri naturalmente presenti nel suolo al fine di evitare i rischi di contaminazione del suolo e delle falde acquifere.

Il decreto[5] contiene anche alcune definizioni (articolo 2), parte delle quali integrano e chiariscono il significato di quelle già contemplate dall’articolo 6 lettere n) ed o) D.Lv.2297 e relative alla nozione di bonifica e messa in sicurezza.

E’ stato peraltro rilevato, in dottrina[6], il ruolo integrativo e correttivo dell’articolo 17 D.Lv. 2297 operato dal regolamento, la delimitazione dell’ambito di applicazione dell’articolo 14 D.Lv. 2297, desumibile dal contenuto dei primi due articoli del D.M. ed, inoltre, l’assenza di valori di concentrazione limite accettabili nel suolo e nel sottosuolo con riferimento ai siti inquinati destinati alla produzione agricola e all’allevamento (previsti dall’articolo 17 D.Lv. 2297).

Particolarmente significativa appare, inoltre, la previsione del comma secondo dell’articolo 17 che attribuisce l’obbligo di procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento a chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi.

Dall’esame di tale disposizione appare di tutta evidenza che il soggetto obbligato non è individuato in modo specifico e che lo stesso può coincidere con ogni persona che abbia fornito un contributo causale alla determinazione del fenomeno inquinante.

Altrettanto significativa appare la attribuzione dell’obbligo non solo per i fatti cagionati per colpa o dolo, ma anche per quelli avvenuti in maniera del tutto accidentale aumentando l’area di responsabilità e favorendo l’obbiettivo primario della bonifica e del ripristino.

In capo ai  medesimi soggetti è fissato l’onere di attivare la procedura prevista dall’articolo 17 ed, in primo luogo, procedere alla notifica dell’evento agli organi competenti in base al disposto del secondo comma lettera a) dell’articolo 17 con le modalità previste dall’articolo 7 del citato DM 25 ottobre 1999, n. 471.

L’obbligo sorge, inoltre, non solo nel caso in cui si sia effettivamente verificato il superamento dei limiti di legge, ma anche quando il fatto doloso, colposo o accidentale abbia determinato un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti predetti.

La formulazione come sopra ricordata dell’articolo 17 ha altresì indotto[7] a rilevare come esso abbia di fatto introdotto una regola speciale di responsabilità oggettiva rispetto al modello generale previsto dall’articolo 18 Legge 34986 in materia di danno ambientale alla quale si contrappone per alcuni aspetti.

La disposizione della normativa sui rifiuti prescinde infatti dall’elemento soggettivo, richiesto invece dalla disposizione generale che menziona il dolo o la colpa, effettuando un mero richiamo al nesso causale come si desume dal fatto che viene preso in esame anche l’evento cagionato in maniera accidentale.

Ulteriore distinzione si rinviene nella finalità di tutela preventiva rispetto a quella di ripristino del danno ambientale, rappresentata dalla previsione di limiti di accettabilità e dalla considerazione non solo del superamento degli stessi ma anche del pericolo di tale superamento. Completa, infine, l’elenco delle differenze anche la diversa delimitazione dell’area del danno ad un numero limitato di componenti ambientali espressamente indicate nell’articolo 17 lettera a), laddove i limiti di accettabilità della contaminazione vengono riferiti ai suoli ed alle acque superficiali e sotterranee in relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti. 

 

  3. Il reato previsto dall’articolo 51 bis.

  L’articolo 51 bis così recita: “(Bonifica dei siti). 1. Chiunque cagiona l’inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento, previsto dall’articolo 17, comma 2, è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a un anno e con l’ammenda da lire cinque milioni a lire cinquanta milioni se non provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all’articolo 17. Si applica la pena dell’arresto da un anno a due anni e la pena dell’ammenda da lire diecimilioni a lire centomilioni se l’inquinamento è provocato da rifiuti pericolosi. Con la sentenza di condanna per la contravvenzione di cui al presente comma, o con la decisione emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale”

La sanzione penale prevista dall’articolo 51bis citato è dunque applicabile nei confronti dei soggetti che non ottemperino agli obblighi sopra indicati.

Si tratta dunque di un reato omissivo perfezionatesi attraverso la inosservanza degli obblighi di bonifica.

La condotta penalmente sanzionabile, inoltre, sembra potersi individuare non solo nella totale inosservanza dell’obbligo comportante l’omessa bonifica, ripristino o messa in sicurezza, ma anche in ogni altro fatto che determini l’impossibilità di attivare la complessa procedura prevista ovvero non metta in condizione gli enti competenti di svolgere correttamente le attività previste dalla disposizione in esame, secondo una valutazione della condotta che sembra dovrà essere effettuata tenendo conto delle finalità della norma ed escludendo le violazioni formali della procedura prevista che non abbiano determinato alcuna conseguenza rilevante.

Vi è anche però un esplicito richiamo, come si è detto, all’articolo 17 ed alla condotta del cagionare l’inquinamento ovvero il pericolo di inquinamento che, secondo un orientamento sicuramente condivisibile[8], può essere determinato attraverso un’azione o un’omissione (altri[9] hanno invece escluso che l’inquinamento possa essere conseguenza di condotta omissiva).   

  Va dunque rilevato, come già sostenuto da autorevole dottrina[10], che l'individuazione del precetto contemplato dalla disposizione in esame non ha trovato univoca soluzione.

  Tra le varie ipotesi formulate può richiamarsi ad esempio, quella in base alla quale si è sostenuto che l’articolo 51bis contempla un reato “a condotta mista" consistente in una azione (il superamento dei limiti di legge o la determinazione del pericolo) ed in una omissione (l'inosservanza dell'obbligo di bonifica)[11].

  In altra occasione, invece,  la disposizione è stata letta nel senso che in essa possono individuarsi due ipotesi di reato contravvenzionale punibile anche per colpa, concretata dalla condotta attiva od omissiva determinante l'inquinamento o il pericolo di inquinamento. In tale ipotesi l’omessa bonifica costituirebbe una condizione obiettiva di punibilità ovvero la bonifica rappresenterebbe una speciale causa di non punibilità[12].

Una siffatta lettura della norma, è stato osservato[13], ne limiterebbe l’operatività ai soli casi di inquinamento o pericolo di inquinamento cagionati per dolo o colpa rimanendo esclusa l’ipotesi di inquinamento per causa accidentale contemplato nell’articolo 17. L’assunto è convincente, poiché se la condotta sanzionata fosse quella di “cagionare l’inquinamento o il pericolo di inquinamento” come recita l’articolo 51bis, non vi sarebbe spazio per riferimenti all’ulteriore ipotesi prevista dall’articolo 17.

Si è infine anche osservato che il superamento o il pericolo di superamento dei limiti previsti non rappresenta altro se non il "necessario presupposto della condotta" da cui nasce l'obbligo di bonifica la cui omissione è penalmente sanzionata a titolo di colpa o dolo[14].

 La scelta tra le diverse soluzioni interpretative (l'ultima delle quali appare maggiormente coincidente con il dato letterale dell'articolo 51bis) incide anche sull'ambito di operatività della disposizione medesima perché, come si è correttamente osservato[15],  pur essendo prevalsa in dottrina la tesi secondo la quale l'applicabilità della disposizione sarebbe subordinata all'emanazione del decreto ministeriale previsto dall'articolo 17,  se si accede all'ultima delle teorie citate l'articolo 51 bis sarà applicabile anche alle situazioni di inquinamento o pericolo di inquinamento che hanno avuto origine antecedentemente all'emanazione del D.M. (in caso di diffida del soggetto responsabile ai sensi dell'articolo 17 comma terzo).

Al contrario,  riconoscendo la validità della diversa ipotesi sopra richiamata, in base ai principi generali sulla irretroattività della norma penale essa sarà applicabile solo per i fatti verificatisi successivamente all'emanazione del decreto ministeriale[16].

L’articolo 51bis prevede inoltre che, al fine evidente di conseguire la bonifica ed il ripristino dei siti inquinati, la sospensione condizionale della pena inflitta con sentenza di condanna o applicata con il rito previsto dall’articolo 444 C.P.P. può essere subordinata alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica o ripristino.

 

4. L’intervento della Corte di cassazione

 

La difficoltosa lettura dell’articolo 51 bis effettuata dalla dottrina trova ora il conforto di una prima decisione della Corte di cassazione nella quale la materia è stata analizzata a fondo[17].

La pronuncia è stata criticata immediatamente dopo la sua pubblicazione[18] ma non sembra in contrasto con il dato letterale della disposizione interpretata.

In realtà, la disposizione può senz’altro essere letta nel senso che, verificatesi le circostanze indicate nel secondo comma dell’articolo 17, che il 51 bis richiama, l’omessa bonifica secondo le procedure dettate dall’articolo 17 medesimo determina il perfezionarsi del reato: lo aveva già fatto la dottrina ed ora lo fa, in maniera convincente, anche la Corte di cassazione.

In particolare, viene ricordato nella richiamata sentenza che l’articolo 51 bis rappresenta una specificazione della disciplina già esistente nell’originaria formulazione (articolo 50 del D.Lv. 2297) e che la applicazione dell’articolo 51bis nel senso che l’attività che determina l’inquinamento o il pericolo di inquinamento integri il fatto  originante gli obblighi di bonifica e non il precetto appare conforme al sistema complessivo già delineato dall’articolo 17, dal preesistente articolo 50 e dall’articolo 58 del D.Lv. 15299 in tema di acque.

La Corte riconosce altresì che la disposizione deve ritenersi applicabile anche con riferimento a situazioni verificatesi prima dell’entrata in vigore del regolamento (D.M. 47199) anche nel caso in cui il soggetto responsabile non sia stato diffidato dal Comune ai sensi dell’articolo 17. Infatti, sostiene la Corte, “dall’accentramento del disvalore delle norme previste dagli artt. 51 bis e 17 D.lvo cit. sull’omissione dell’obbligo di bonifica e delle cadenze procedimentali stabilite per adempiervi ne deriva che i presupposti del reato – al contrario degli elementi essenziali – assumono rilevanza, ai fini della colpevolezza, solo in quanto siano noti all’agente, eppertanto, interessa solo che essi devono effettivamente sussistere, preesistere od essere concomitanti alla condotta di reato”.

La sentenza rinviene poi un’ulteriore conferma della validità della tesi prospettata in una serie di disposizioni contenute nel D.M. 47199 (articoli 2 lett. c), 7,8,9 e 10 in relazione all’articolo 2 lettera f) e 18 degli allegati tecnici.     

Un’ulteriore indicazione viene inoltre fornita con riferimento alla individuazione della sussistenza del “pericolo concreto ed attuale di inquinamento” che la norma prende in considerazione. A tale proposito la Cassazione rileva che è utilizzabile il canone della comune diligenza “tutte le volte in cui sia riscontrabile la conoscenza o conoscibilità di tale possibilità secondo nozioni di comune esperienza tramite il ricorso ad attività conoscitive pregresse o ad altri indizi quali possono essere, ad esempio, la natura e tipologia delle produzioni industriali svolte”.

In mancanza di tali elementi sarà invece necessario verificare la presenza di valori di concentrazione prossimi a quelli limite.

La Corte interviene, infine, anche sulla procedura di verifica, precisando che sebbene sia prevista una specifica metodica di campionamento ed analisi, la violazione delle procedure previste renderà necessaria esclusivamente una più puntuale motivazione sull’affidabilità dei risultati ottenuti – secondo principi già riconosciuti validi in precedenti pronunce in tema di inquinamento idrico e condivisi dalla dottrina – senza che venga a determinarsi alcuna nullità o l’impossibilità di ritenere indimostrata la sussistenza dei presupposti del reato.

 

5. La procedura prevista dall’articolo 58 D.Lv. 15299 

 

L’articolo 58, quarto comma, del D.Lv. 15298 sanziona l’inosservanza dell’obbligo di bonifica e ripristino dei siti inquinati previsto dal primo comma dell’articolo 58 (arresto da sei mesi ad un anno e ammenda da cinque a cinquanta milioni di lire).

La procedura di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati prevista dal decreto richiama il procedimento regolato dall’articolo 17 del D.Lv.2297 in tema di rifiuti da applicarsi in tutti i casi in cui, con comportamento commissivo od omissivo attuato in violazione di norme contenute nel decreto 15299, si provochi un danno alle acque, al suolo, al sottosuolo, e alle altre risorse ambientali ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di inquinamento ambientale.

Con riferimento a tale procedura va tuttavia evidenziato come siano state immediatamente individuate, in dottrina, alcune sostanziali differenze tra il disposto degli articoli 17 e 51bis D.Lv. 22/97 e dell'articolo 58 D.Lv.152/99, entrambi integrati dal D.M. 471/99[19].

In particolare, si è rilevato che in base all'articolo 58 D.Lv.152/99 l'obbligo di bonifica deriva dalla condotta omissiva o commissiva colposa posta in essere in violazione delle disposizioni del decreto legislativo medesimo, mentre per quanto riguarda la disciplina dei rifiuti, esso deriva anche dal fatto che l'inquinamento e il pericolo di inquinamento siano stati determinati anche da evento accidentale e per il fatto che l'evento costituente presupposto per l'obbligo di agire viene preso in considerazione in modo diverso come emerge dal confronto fra le diverse disposizioni.

 Con particolare riferimento alla violazione in esame, si è altresì considerato che la stessa (come quelle in tema di rifiuti) è contenuta in una norma penale in bianco integrata dal disposto del decreto ministeriale 471/99 ed ha natura di reato omissivo proprio che si perfeziona attraverso il mancato adempimento degli obblighi di bonifica in ordine ai quali gli eventi di inquinamento non sono da soli sufficienti ad integrare la condotta penalmente rilevante rappresentando, al contrario, un mero presupposto della stessa[20].

 Si è poi rilevato[21] che l'ambito di applicazione della violazioni in esame, come emerge dal contenuto dell'articolo 58, è molto ampio poiché gli obblighi di bonifica e ripristino conseguenti a fenomeni di inquinamento e pericolo di inquinamento possono trovare origine anche da condotte non sottoposte a sanzione penale bensì a sola sanzione amministrativa o anche a violazione sprovvista di sanzione   

Il responsabile è così tenuto a procedere a proprie spese agli interventi necessari per la messa in sicurezza, la bonifica o il ripristino non solo delle aree inquinate ma anche degli impianti dai quali è derivato il danno o il pericolo di inquinamento.

Viene comunque fatto salvo il diritto ad ottenere il risarcimento del danno ambientale così come previsto dall’articolo 18 della legge 34986 e sono fissati i criteri di determinazione del danno non precisamente quantificabile (articolo 58 commi terzo e quarto)